الزامات تعادل
بودجه‌هاي سنواتي
محمود ختايي
دانشيار بازنشسته اقتصاد دانشگاه علامه طباطبايي
دولت به عنوان وكيل و مباشر مردم موظف به انجام هزينه هايي است كه به او محول مي‌شود. در عمل اين هزينه‌ها در نهايت از طرف مجلس، يعني نمايندگان مردم، تحت عنوان بودجه، تصويب و براي اجرا و اعمال به مباشر يعني دولت ابلاغ مي‌شود. بديهي است كه چگونگي تامين مالي هزينه‌ها نيز به عهده مردم يعني همان ارباب است كه هزينه‌ها را فرمايش فرموده است. متاسفانه اين چند جمله بديهي عملا در مراحل پيش بيني هزينه‌ها و چگونگي تامين آن، يعني تنظيم و تصويب بودجه و به ويژه در مورد كسري آن مغفول مي‌ماند. كسر بودجه يعني حالت فرمايش ارباب به مباشر يا به بيان صريح‌تر به نوكر، براي انجام هزينه‌ها بدون پرداخت پول كافي است؟! جهت توضيح اين فرمايش به ظاهرغيرممكن بهتر است نگاهي كوتاه به بودجه سال 96 كشور بشود. بودجه كل كشور در سال 96 برابر لايحه بودجه حدود 11 هزار تريليون ريال است كه شامل كل هزينه‌هاي دولت به معناي اخص (بودجه عمومي يعني جاري و عمراني) و هزينه‌هاي شركت‌ها، موسسات و بانك‌هاي دولتي مي‌شود. براي مقايسه، اين رقم نزديك به رقم نقدينگي فعلي كشور است. توليد ناخالص داخلي نيز در سال 1395 به قيمت‌هاي جاري حدود 14 هزار تريليون ريال برآورد مي‌شود. اين مقايسه‌ها نشان مي‌دهد كه مردم انجام بخش بسيار بزرگي از فعاليت‌هاي مربوط به خود را به دولت سپرده‌اند. يعني ارباب گردش امورخود را عمدتا به مباشر سپرده و براي گذران روزمره، چشم به دست مباشر دوخته است. اما مباشر معصوم نيست و طبيعي است فقط پس از گذران امور خود به فكر ارباب خواهد افتاد. بخشي از اين موضوع، مشكل ساختاري ديرينه ايران است و بخشي از آن نيز به توليد نفت بر مي‌گردد كه تصدي آن به دولت سپرده شده است. كوچك كردن سهم دولت در اقتصاد ايران گرچه دشواري‌هاي زيادي دارد ولي يك ضرورت براي رونق فعاليت‌ها است. به‌علاوه فراموش نشود كه در چنين فضايي، در طول زمان مباشر ارباب مي‌شود و ارباب در جايگاه رعيت قرار مي‌گيرد كه مكافات بزرگي براي مردم واقتصاد است!بودجه عمومي كه مسووليت مستقيم دولت را در برابر هزينه‌هاي جاري، عمراني و تامين منابع نشان مي‌دهد در سال 96 حدود يك سوم رقم فوق و برابر 2/3 هزار تريليون ريال است. اين هم نزديك به 23 درصد توليد ناخالص داخلي است. اگر فقط جاري در نظر گرفته شود به 17 درصد مي‌رسيم. رقم معمول جهاني حدود 10 درصد است. از اين منظر نيز ملاحظه مي‌شود، مباشر، اداره گسترده‌اي از امور داخلي و احتمالا غير ضروري ارباب را به عهده گرفته است.
نكته كليدي‌تر كسر بودجه عمومي است. اگر بدون منظور كردن بودجه عمراني، فقط هزينه‌هاي جاري بودجه عمومي را مد نظر قرار دهيم، 4/2 هزار تريليون ريال هزينه داريم. در مقابل، براي اين هزينه‌ها بدون درآمد‌هاي نفتي و درآمد‌هاي اختصاصي 6/1 هزار تريليون منابع درآمدي، عمدتا مالياتي پيش‌بيني شده است. از همين منظر خاص كه فقط پرداخت واجبات مد نظر است، بودجه عمومي سال آينده 8/0 هزار تريليون ريال كسري تراز عملياتي دارد. اين كسري حدود 24 درصد بودجه عمومي و 33 در صد هزينه‌هاي جاري مي‌شود. رقم معمول در اقتصاد‌هاي غير نفتي حداكثر 5 در صد است. بخش بزرگي از كسري شامل بودجه ايران از محل درآمد‌هاي نفتي تامين مي‌شود كه فاصله 33 درصد را با 5 درصد پر مي‌كند. اما با وجود آن در عمل معمولا باز هم ارقام بودجه نمي‌تواند تحقق يابد. چنان كه در سال 95 احتمالا از 9/2 هزار تريليون ريال بودجه عمومي، فقط حدود 77 درصد آن تحقق خواهد يافت چرا كه دستور خرج ارباب بيش از پولي است كه به مباشر داده است. در مرحله اول براي حل مشكل كسر بودجه، مباشر با تشخيص و صلاحديد خود اقلامي از خريد را حذف مي‌كند كه مي‌تواند مغاير رجحان ارباب باشد و گزينه مطلوبي نيست. ممكن است واجبات بماند و مستحبات ادا شود. چنانكه برابربودجه ايران، مباشر تصميم مي‌گيرد برخلاف فرمايش ارباب، درآمد نفت كه عمدتا دارايي است و قرار بوده است صرف هزينه‌هاي عمراني (تبديل به شكل ديگري از دارايي) شود، به مخارج يوميه تخصيص مي‌يابد و منافع نسل‌هاي آينده قرباني نسل فعلي مي‌شود. از منظر نسل فعلي نيز در اين فرآيند معمول است بدون توجه به اولويت‌هاي اقتصادي، طرح‌هاي عمراني متعلق به گروه‌هاي فرودست قرباني طرح هايي شوند كه نمايندگان آنها در فرآيند تصميم‌گيري و رسانه‌ها حضور و صداي بيشتري دارند!در مرحله دوم اما اگر عملا كسر بودجه تحقق يافته باشد، قطعا مباشر بايد قبل از رفتن به بازار به صورت پنهاني دست در جيب ارباب كرده و از محل آن خريدهاي اضافي فرمايش شده ارباب را انجام داده باشد. تامين مالي كسر بودجه استقراض از بانك مركزي يا مردم به صورت وام مستقيم و فروش اوراق بدهي است. وام مستقيم، پولي شدن كسر بودجه است كه سرنوشت محتوم آن تورم است. انتشار اوراق بدهي و فروش آن به مردم نيز مستلزم پرداخت هزينه بهره‌اي سنگين توسط دولت است و به صورت غيرمستقيم هم تورم زا است. از اين رو عمدتا در صورت وقوع كسر بودجه با پديده تورم روبه‌رو مي‌شويم كه آثار نامطلوب گسترده درآمدي و توزيعي دارد. البته اقتصاد‌ها در فرآيند رشد در سطح محدودي توان جذب انتشار پول و اوراق بدهي بيشتر را بدون پديده تورم دارند ولي جوابگوي فرمايش‌هاي هزينه‌هاي گسترده اربابان نيستند. مكانيسم دروني اقتصاد از طريق تورم قدرت خريد جامعه را مانند ماليات به دولت انتقال مي‌دهد. اين كاهش قدرت خريد همان دست در جيب ارباب كردن توسط نوكر است. تورم را مي‌توان مالياتي پنهاني دانست كه نرخ‌ها و موديان آن مشخص نيست و موازين عدالت مالياتي نيز در مورد آن رعايت نمي‌شود. سهم بيشتر آن به دوش گروه‌هاي كم‌درآمد است. بدين‌ترتيب اين روش تامين كسر بودجه گزينه مطلوبي نيست. البته در اين ميانه ارباب هم اگر مجالي يابد دست در جيب مباشر مي‌كند! به بيان بودجه‌اي مردم به فرار مالياتي دست مي‌زنند. نتيجه نهايي حاكميت آشفته بازاري است كه درآن اولويت‌هاي اقتصادي به كنار گذاشته مي‌شود و رشد و اشتغال به دشواري و با هزينه بالا ممكن مي‌شود. گزينه مطلوب در شرايط عادي تعادل بودجه يا رعايت حداقل كسر بودجه است. اين مهم مستلزم قبول آن توسط ارباب و مباشر يا به بيان آراسته‌تر توسط مردم، نمايندگان مجلس و درست‌تر كل نظام است. راهي دشوار ولي گريز ناپذير است. منافع بلندمدت آن به مراتب بيش از رهاوردهاي كوتاه‌مدت جاري كسر بودجه است. بودجه 96 هم بايد گامي درست دراين جهت باشد. اهل فن در مجلس و دولت روش‌ها را مي‌دانند و بايد حتي‌الامكان عمل كنند.