نقشه‌راه سياست خارجي اروپا

جوزپ بورل، سياستمدار اسپانيايي از روز جمعه رسما كار خود را به عنوان نماينده عالي اتحاديه اروپا در امورخارجي و سياست امنيتي آغاز كرد. بعد از خاوير سولانا، كاترين اشتون و فدريكا موگريني، او حالا چهارمين سياستمداري است كه مسووليت سياست خارجي اين اتحاديه قاره‌اي با ۲۸ عضو را در اختيار مي‌گيرد. انديشكده شوراي اروپايي روابط خارجي، در آستانه آغاز به كار رهبران جديد اتحاديه اروپا در بروكسل نظرسنجي وسيعي با همكاري موسسه افكار سنجي يوگاو در سراسر كشورهاي عضو اتحاديه اروپا انجام داده‌است تا انتظارات راي‌دهندگان را از رهبران جديد اتحاديه اروپا ارزيابي كند. اين گزارش در عين خوش‌بيني به توانايي بروكسل براي ايجاد يك سياست خارجي منسجم و تبديل اروپا به يك قدرت بازيگر جهان واحد، هشدار مي‌دهد كه رهبران جديد اتحاديه فرصت بسيار كمي دارند تا بتوانند اعتماد شهروندان كشورهاي اروپايي به توانمندي و ظرفيت اتحاديه براي اقدام به عنوان نماينده مشترك ۲۸ كشور اروپايي و يك بازيگر استراتژيك در رقابت‌هاي ژئوپوليتيك كسب كند. اين گزارش تاكيد مي‌كند كه شهروندان اروپا از اتحاديه انتظار دارند «آن قدر قوي باشد كه در رقابت‌هاي جاري جهاني، هيچگاه لازم نشود به خاطر ضعف موتلف اجباري يكي از ابرقدرت‌هاي جهاني باشد.» به اعتقاد تهيه‌كنندگان اين گزارش، سياست خارجي يكي از معدود حوزه‌هايي است كه اتحاديه اروپا با موفقيت در اجراي مطالبات شهروندان كشورهاي اروپايي مي‌تواند آنها را نسبت به سپردن اختيارات بيشتر به اتحاديه در مقابل اختيارات دولت‌هاي ملي راضي كند. در ادامه متن كامل تحليل اين نظرسنجي را كه ماه گذشته توسط شوراي اروپايي روابط خارجي (ECFR) منتشر شده‌است مطالعه مي‌كنيد.

سياستگذاري اروپايي همواره در مرز بهبود است. هر پنج سال يك نماينده عالي جديد در امور خارجه و سياستگذار امنيتي انتخاب مي‌شود و ادعا مي‌كند كه در حال رسيدن به انسجام كامل قرار داريم همان‌گونه كه خاوير سولانا سال ۲۰۰۹ به جانشينش تاكيد كرد: «ظرفيت ما در رويارويي با چالش‌ها در طول پنج سال گذشته تكامل يافته‌است، بايد به اين مسير ادامه دهيم. ما بايد انسجام‌مان را از طريق همكاري سازمان‌يافته بهتر و تصميم‌سازي راهبردي‌تر، تقويت كنيم.» يك دهه بعد، جوزپ بورل، جايگاه نماينده عالي را در اختيار مي‌گيرد. او معتقد است كه شرايط از گذشته بدتر شده‌اند. او در يك مصاحبه اختصاصي با پايگاه اينترنتي شوراي روابط خارجي اروپا، معتقد است كه شوراي روابط خارجي اتحاديه به يك «دره سوگ» تبديل شده‌است، جايي كه همه وزراي خارجه نسبت به بحران‌ها در سراسر جهان هشدار مي‌دهند، اما هيچگاه نمي‌توانند يك اقدام قاطع جمعي براي حل آن ارايه كنند. آنها معتقدند كه راي‌دهندگان آنها در درون كشور به آنها تاكيد كرده‌اند كه ابتدا بايد در مقام يك دولت ملي تصميم بگيرند و اولويت اقدام اتحاديه را بعد از اقدام ملي قرار دهند. رشد جنبش‌هاي ملي‌گرايانه و ضد سيستم در سراسر جهان غرب در يك دهه گذشته باعث شده‌است تا دولت‌هاي عضو اتحاديه اروپا هم اين رويه را بي‌سروصدا قبول كنند، اين رويه باعث شده‌است تا روياي يك سياست خارجي جمعي در اتحاديه اروپا بيش از هر زمان ديگر در خطر نابود شدن قرار گيرد.

سياستگذاران اروپايي كه اين رويه جديد را احساس كرده‌اند، تلاش مي‌كنند تا با ايجاد يك نظام منعطف‌تر اروپايي، جلوي بن‌بست سيستماتيك بر اثر علايق ملي را بگيرند. شكلي از زيرمجموعه‌هاي چندجانبه كه تعدادي كشورهاي عضو اتحاديه به صورت اختياري در قالب آنها برخي از اهداف اتحاديه را پيش مي‌برند. اين روش تااندازه‌اي نتيجه بخش بوده و در طول ۱۰ سال گذشته موفقيت‌هايي همچون توافق صربستان-كوزوو و توافق هسته‌اي با ايران محصول تلاش‌هاي زيرمجموعه‌هاي كوچك‌تر اتحاديه اروپا بودند. اثر اين اقدامات را در برخي ديگر از زمينه‌هاي امنيتي و سياسي مهم هم مي‌توان احساس كرد.

اما اين ميان‌برها و روش‌هاي جايگزين، چيزي نيست كه بتواند مشكل بنياديني را كه جوزپ بورل به شوراي امور خارجه اروپا نسبت مي‌دهد، به شكل اساسي حل كند. يك مشكل عمده اين است كه باور عمومي وجود دارد كه يك سياست متحد اروپايي از سوي راي‌دهندگان كشورهاي عضو مورد استقبال قرار نمي‌گيرد. همزمان تعدادي از سياست‌هاي راهبردي خارجي اتحاديه اروپا به شكل روزافزوني به موضوع مباحث داخلي ملي تبديل مي‌شوند. براي مثال در مرحله نهايي بسياري از انتخابات‌هاي اروپايي راهبرد متحد اتحاديه اروپا در برابر روسيه و روابط دو سوي اقيانوس اطلس با امريكا، يكي از موضوعات اصلي جدل ميان رقباي سياسي در انتخابات ملي است.

اما آيا اين باور صحيح است كه راي‌دهندگان نسبت به رويكرد متحد اروپايي حساسيت دارند؟ فقدان ظرفيت سياست خارجي در اتحاديه اروپا و در نتيجه موضع سست در مسائل جهاني، بيش از هر چيز از اين ايده سرچشمه مي‌گيرد كه ملت‌هاي اروپايي چنين خواسته‌اي دارند. اوايل امسال، شوراي اروپايي روابط خارجه با مشاركت موسسه «يوگاو (YouGov) » نظرسنجي ميان ۶۰ هزار نفر از شهروندان اروپايي انجام داد. بخشي از سوالات اين نظرسنجي موضع شهروندان در چالش‌ها سياست خارجي روبه‌روي اتحاديه اروپا را در بر گرفته است. اين مطالعه نشان مي‌دهد كه تغيير قابل توجه در رويكرد اروپايي‌ها نسبت به مسائل جهاني رخ داده‌است. هرچند حمايت جدي از تلاش اروپا براي تبديل شدن به يك بازيگر منسجم جهاني وجود دارد، در مورد بسياري از مسائل كليدي، از جمله تجارت جهاني و روابط دو سوي اقيانوس اطلس، ميان افكار عمومي و سياستگذاران نظام ديپلماسي اختلاف‌نظرهايي هست. اين اختلاف نظرها باعث بروز اين خطر جديد مي‌شود كه شهروندان كشورهاي اروپايي در طول سال‌هاي پيش رو اختياراتي كه با آراي اخيرشان در انتخابات پارلمان اروپا به اتحاديه داده‌اند، دوباره بازپس بگيرند.

راي‌دهندگان معتقدند كه رهبران سياسي كشورهاي‌شان همچنان بايد كنترل مسير پروژه اروپايي شدن را در اختيار داشته‌باشند. راي‌دهندگان در كل نسبت به افزايش هماهنگي و همكاري ميان كشورهاي عضو اتحاديه در مسائل سياست خارجي بدبين نيستند، اما هنوز نسبت به ضرورت آن قانع نشده‌اند.

براي نشان دادن ضرورت افزايش انسجام، لازم است كه رهبران اروپا نتايج همكاري‌هاي جاري ميان كشورهاي عضو را در قالب نظام موجود به راي‌دهندگان نشان دهند و به نتايج آراي آنها احترام بگذارند. افكار عمومي اروپا علاقه‌مند است كه اتحاديه اروپا به يك بازيگر مسووليت‌پذير در ميدان چالش‌هاي جهاني تبديل شود. براي راي‌دهندگان مهم است كه اتحاديه بتواند مسير و جايگاه خود را در جهان خطرناك امروز و در جريان يك محيط به‌شدت رقابتي با بازيگران متعدد پيدا كند، اما همزمان از مشاركت در درگيري‌هاي خودساخته پرهيز كند، به اندازه ظرفيت بزرگ قاره‌اي اروپا براي مصالح مشترك اروپايي اقدام كند.

در نتيجه يافته‌هاي اين مطالعه مي‌توان دريافت كه اتحاديه اروپا، توسعه كشورهاي خود را تنها در شرايطي مي‌تواند توجيه كند كه بتواند به صورت مستقيم به شهروندان كشورهايي كه اكنون عضو آن هستند منفعت برساند. همزمان اتحاديه اروپا در صورتي مي‌تواند سرمايه‌گذاري در سازوكار امنيتي اروپايي به جاي ناتو را توجيه كند كه رهبرانش بتوانند اثبات كنند چنين ظرفيتي مي‌تواند امنيت اروپا را به شكل بنيادين بهبود دهد.

راي‌دهندگان اروپايي علاقه‌مندند كه رهبران اتحاديه اروپا به نگراني‌هاي آنها در مورد تغييرات آب و هوايي و مهاجرت به عنوان دو عامل عمده ناامني توجه كنند و يك ابتكار قاره‌اي براي مقابله با اين چالش‌ها ايجاد كنند. نتايج اين نظرسنجي بايد چراغ راه رهبران جديد اتحاديه اروپا در حوزه سياست خارجي در طول پنج سال پيش رو باشد.

همكاري در جهان پرمخاطره

اروپايي‌ها احساس ناخرسندي دارند. يك مطالعه جديد شوراي اروپايي روابط خارجي نشان مي‌دهد كه رهبران اروپايي بايد يك روايت همه‌شمول و قانع‌كننده در مورد آينده اروپا براساس فهم مشترك راي‌دهندگان ارايه دهند. ارتباط احساسي در انتخابات، زماني كه رهبران اروپايي تلاش مي‌كنند كه افكار عمومي را بسيج كنند و به حركت در آورند تا در فرآيند دموكراتيك مشاركت كنند، اهميت بسياري دارد. اما ارتباط احساسي به همان اندازه اهميت دارد كه تعهد رهبران تازه موسسات اتحاديه اروپا براي اجراي وعده‌هاي‌شان اهميت دارد. اين رهبران به جاي تكيه كردن بر نتيجه مشاركت غيرمنتظره بالا در انتخابات پارلمان اروپا كه با مشاركت ۵۱درصد از واجدان شرايط راي دهي برگزار شد، بايد حواس‌شان را جمع كنند كه پيش از برگزاري اين انتخابات، بيش از دو سوم از واجدان شرايط راي‌دهي احساس مي‌كردند كه نظام سياسي حاكم در كشورشان، نظام سياسي اتحاديه اروپا يا هر دو همزمان دچار اشكال اساسي است. ممكن است كه راي‌دهندگان يك اختيار وسيع به شعار «اروپا براي تغيير» داده‌باشند، شعاري كه در بيانيه‌هاي سياسي غالب گروه‌هاي سياسي برنده از سبزها گرفته تا جناح راست افراطي دموكراسي و هويت در پارلمان اروپا وجود داشت. اما اگر در طول پنج سال آينده اروپا سياست‌هايي در پيش نگيرد كه با اين شعار هماهنگي داشته‌باشد و در ميان راي‌دهندگان ايجاد همدلي كند، قطعا راي‌دهندگان قانع مي‌شوند كه نظام سياسي اتحاديه دچار مشكل جدي است و بعيد است شانس ديگري به اين نظام در آراي خود بدهند.

سياست خارجي يكي از زمينه‌هايي است كه رهبران اروپايي با ايجاد يك دورنماي قابل قبول مي‌توانند راي‌دهندگان اروپايي را دوباره متوجه اهميت تلاش‌هاي‌شان كنند. اروپايي‌ها در جهاني زندگي مي‌كنند كه از نظر آنها «پرمخاطره» توصيف مي‌شود. بر اساس يك نظرسنجي شوراي اروپايي روابط خارجي در اوايل سال جاري ميلادي، سه احساس اصلي كه از سوي پاسخ‌دهندگان در مورد آينده بيان شده‌است شامل: اضطراب، وحشت و خوش‌بيني مي‌شود. در بين اين سه پاسخ، احساس سوم از اهميت بالايي برخودار است، چرا كه نشان مي‌دهد آنها هنوز اميدوارند كه اروپا، نيازهاي‌شان را برآورده كند.

در كنار نگراني‌هاي اقتصادي و نگراني از نابرابري‌ها، يكي از عمده‌ترين دلايل احساس خطر اروپايي‌ها احساس خطر آنها از تهديدهاي امنيتي است. يك سوم از شهروندان اروپايي باور دارند كه امكان بروز درگيري ميان كشورهاي عضو اتحاديه اروپا وجود دارد. تقريبا در همه كشورهاي عضو به جز اسپانيا، بيش از ۴۰ درصد شهروندان معتقدند كه اتحاديه اروپا ممكن است در ۱۰ سال يا ۲۰ سال آينده دچار فروپاشي شود. راي‌دهندگان اروپايي معتقدند كه اگر همين فردا اتحاديه اروپايي از هم بپاشد، بعد از دو موضوع فروپاشي بازار واحد اروپايي و از بين رفتن پول واحد، يورو، بزرگ‌ترين ضربه به كشورهاي آنها از بين رفتن توانايي همكاري در زمينه‌هاي امنيت و دفاع است. چرا كه در صورت وجود اتحاديه اروپا، اين كشورها مي‌توانند در قالب يك نيروي بزرگ در ابعاد قاره‌اي در مقابل بازيگران جهاني همچون روسيه، چين و ايالات متحده امريكا ايستادگي كنند.

اجتناب از جانب‌داري

راي‌دهندگان اروپايي پيش از هرچيز معتقد هستند كه اگر اتحاديه اروپا بخواهد به راحتي در آب‌هاي خروشان رقابت‌هاي ژئوپوليتيك آمد و شد كند، بايد بازيگري مستقل باشد. اين اتحاديه نبايد انحصارا وابسته به يك كشور عضو باشد يا كل سياستش را به يك قدرت خارجي متكي كند. در اين راستا راي‌دهندگان اروپايي تا حدودي نسبت به نخبگان سياسي اتحاديه اروپا دورانديش‌تر هستند. نخبگان اروپايي مي‌گويند كه دوران وابستگي به سر رسيده‌است، اما از اجراي تصميم‌هايي كه لازمه اين استقلال هستند وحشت دارند.

از آغاز دوران رياست‌جمهوري دونالد ترامپ در امريكا، به نظر مي‌رسد كه راي‌دهندگان اروپايي براي رويارويي با واقعيت‌هاي تلخ و دردناك جهان سياست، آماده شده‌اند. نظرسنجي شوراي اروپايي روابط خارجي نشان مي‌دهد كه راي‌دهندگان اروپايي ديگر اعتقادي به اين ندارند كه امريكا تضمين‌كننده امنيت آنها است. (اين نتيجه را نبايد با اين واقعيت اشتباه گرفت كه در بسياري از كشورهاي اروپايي يك اقليت قدرتمند هستند كه تصور مي‌كنند روابط دوجانبه قدرتمند ويژه‌اي ميان كشورشان و امريكا وجود دارد.) در مجموع مي‌توان گفت كه راي‌دهندگان اروپايي به اتحاديه اروپا بيش از دولت‌هاي ملي‌شان براي حفاظت از منافع ملي در مقابل قدرت‌هاي خارجي اعتماد دارند. با اين حال در برخي از كشورهاي خاص اروپايي، راي‌دهندگان نه به اتحاديه اروپا و نه به ايالات متحده امريكا براي حفظ منافع ملي‌شان اعتماد ندارند. (در ايتاليا بيش از 36 درصد مردم نه به اتحاديه اروپا و نه ايالات متحده اعتماد نداشتند، در جمهوري چك و يونان، اين تعداد به بيش از نيمي از پاسخ‌دهندگان مي‌رسيد.)

در هر صورت، به نظر مي‌رسد كه راي‌دهندگان اروپايي از اين اتحاديه اروپا به يك بازيگر مستقل و قدرتمندتر تبديل شود، بدون اينكه سياست‌هاي ستيزه‌جويانه در پيش بگيرد، استقبال مي‌كنند. در درگيري‌هاي احتمالي ميان امريكا با چين يا روسيه، پاسخ‌دهندگان به روشني ترجيح خود را بي‌طرف ماندن اتحاديه اروپا معرفي كرده‌اند، راهي ميانه‌روانه و بي‌طرف ميان ابرقدرت‌هاي جهاني. در هر دو سناريوي رويارويي امريكا با چين يا رويارويي امريكا با روسيه، در همه كشورهاي عضو اتحاديه اروپا به جز در يك كشور، اكثريت پاسخ‌دهندگان خواهان بي‌طرف ماندن اتحاديه اروپا شده‌اند. فقط در لهستان است كه اكثريت پاسخ‌دهندگان در سناريوي رويارويي امريكا با روسيه، خواهان اتحاد اروپا با امريكا شده‌اند. با اين حال در لهستان هم نزديك به 45 درصد از پاسخ‌دهندگان از بي‌طرفي حمايت كرده‌اند.

اين نتايج نشان مي‌دهد، راي‌دهندگان اروپايي علاقه‌مندند اتحاديه اروپا تا حدي قوي شود كه توانايي بي‌طرف ماندن را به جاي دنباله‌روي از قدرت‌هاي ديگر داشته‌باشد. به عبارت ديگر، مطالبه شهروندان كشورهاي اتحاديه اروپا براي بي‌طرفي در درگيري‌هاي ژئوپوليتيك جهاني مستلزم نوعي استقلال استراتژيك اروپايي است. مفهومي كه اخيرا در مقاله «استقلال استراتژيك: چگونه اروپا مي‌تواند ظرفيت اقدامش را باز يابد»، نوشته مارك لئونارد و جرمي شاپيرو، از پژوهشگران موسسه شوراي اروپايي روابط خارجي توصيف شده‌است. لئونارد و شاپيرو استدلال مي‌كنند كه يكي از اصلي‌ترين موانع در مقابل توسعه نقض اروپا به عنوان يك بازيگر جدي سياست خارجي، فائق آمدن بر «حسادت» دولت‌هاي ملي و علاقه آنها به حفاظت از حاكميت درون مرزهاي ملي است. بر اساس نظرسنجي شوراي اروپايي روابط خارجي، دولت‌هاي ملي در كشورهاي اروپايي از دو جهت مطالبات مردم‌شان را سو‌ء برداشت كرده‌اند. نه‌تنها راي‌دهندگان اروپايي ترجيح مي‌دهند كه رهبران اتحاديه اروپا روابط خارجي با ابرقدرت‌هاي جهاني را مديريت كنند، بلكه حتي با اينكه اتحاديه اروپا به صورت جمعي از منافع اقتصادي‌شان حمايت كنند هم راحت هستند، فقط تنها مشكل اين است كه معتقدند اتحاديه اروپا بايد نشان بدهد كه توانايي نگهباني از منافع اقتصادي‌شان را دارد.

نهادهاي اروپايي به تازگي نه تنها چين را يك رقيب اقتصادي معرفي مي‌كنند، بلكه آن را يك رقيب سيستمي هم مي‌نامند. اما نظر مردم اروپا در كشورهاي مختلف در اين زمينه متفاوت است. در هيچ كشوري تعداد پاسخ‌دهندگاني كه معتقدند در جنگ تجاري ميان چين و امريكا، اتحاديه اروپا بايد طرف چين بايستد، از 10 درصد فراتر نمي‌رود. اما تعداد افرادي كه معتقدند اتحاديه اروپايي توانايي حمايت از منافع اقتصادي آنها در جنگ تجاري با چين را ندارد، به شكل نگران‌كننده‌اي زياد است. كمتر از 20 درصد از راي‌دهندگان در همه كشورهاي عضو اتحاديه اروپا معتقدند كه منافع كشورشان در مقابل سياست‌هاي تهاجمي تجاري چين، به خوبي محافظت شده است. اما در برابر اين پرسش كه وظيفه حمايت از اين منافع از سوي اتحاديه اروپا بهتر انجام مي‌شود يا از سوي دولت‌هاي ملي، احساسات متفاوتي وجود دارد. به جز اتريش، دانمارك، فرانسه، هلند و اسپانيا، در بقيه كشورهاي عضو اتحاديه اروپا اكثريت پاسخ‌دهندگان معتقد بودند كه دولت‌هاي ملي كشورشان بهتر از اتحاديه مي‌تواند از منافع اقتصادي آنها حمايت كند.

پاسخ‌دهندگان در همه كشورها، به جز فرانسه و روماني معتقد بودند كه دولت‌هاي ملي آنها بهتر از هر نماينده ديگري مي‌تواند منافع كشور را در گفت‌وگوهاي تجاري تامين كند. در اتريش، جمهوري چك، دانمارك، هلند، اسلواكي و سوئد، اين ديدگاه از همه بارزتر بود. با توجه به اينكه سياست‌هاي تجاري، بر اساس پيمان‌هاي موجود قاره‌اي بر عهده اتحاديه اروپا گذاشته‌شده‌است، يكي از اصلي‌ترين چالش‌هاي پيش روي رهبران جديد اتحاديه اروپا اين خواهد بود كه چگونه بدون مطالبه تمركزگرايي بيشتر در حوزه سياستگذاري روابط خارجي، ايده استقلال استراتژيك اروپا را عملي كنند. در مقاله تازه كارل بيلت و مارك لئونارد، با عنوان «از ابزار بازي تا بازيگر: چگونه اروپا مي‌تواند در پنج سال آينده از خودش حمايت كند» راهكارهايي براي رسيدن به هدف سياستگذاري در اتحاديه اروپا بدون تجميع بيشتر قدرت در بروكسل و بر اساس پيمان‌هاي موجود، ارايه شده‌است. اين دو كارشناس معتقدند كه دستور كار سياست خارجي اتحاديه اروپا بايد بر اساس يك الگو اصلي برنامه‌ريزي شود، روابط كشورهاي عضو اتحاديه با نهادهاي اتحاديه كه مسوول سياست خارجي هستند بازسازي شود و از گروه‌هاي زيرمجموعه كشورهاي عضو اتحاديه براي پيگيري برخي از اهداف در زمينه‌هاي خاص استفاده بيشتري شود. براي رسيدن به اين هدف، رهبران جديد اتحاديه اروپا لازم است كه روايتي روشن از لزوم همكاري بيشتر در سياست خارجي ارايه دهند كه به راي‌دهندگان اروپايي نشان دهد كه اين تصميم‌ها در راستاي مطالبات آنان است.

اروپا بايد نشان دهد كه در عرصه جهاني توانايي موفقيت دارد. موفقيت‌هايي كه در مواقع لازم، دولت‌هاي ملي هم مي‌توانند در آن سهيم باشند و از اعتبار آن برخوردار شوند اما همزمان بايد روشن كنند كه بدون همكاري اتحاديه در رسيدن به اين اهداف موفق نمي‌شدند. اقدام به توازن ميان اتحاديه با دولت‌هاي ملي كه خواسته راي‌دهندگان است، مي‌تواند آثار چشمگيري بر چالش‌هاي عظيم پيش روي اروپا داشته‌باشد. موفقيت در ايجاد چنين توازني مي‌تواند در بلندمدت براي تامين منابع لازم براي همكاري‌هاي وسيع‌تر ديپلماتيك و نظامي مورد استفاده قرار گيرد. با دستيابي به موفقيت‌هاي ملموس در سياست خارجي، رهبران جديد اروپا مي‌توانند اعتبار اروپا را به عنوان يك بازيگر جهاني چه در ميان رقباي ژئوپوليتيك و چه در ميان راي‌دهندگان خودش افزايش دهند.

احساس كنترل

در طول بحران سياسي 2016-2015 اروپا در حوزه مهاجرت، رهبران بسياري از كشورهاي اتحاديه اروپا از جلب اعتماد راي‌دهندگان به توانايي‌شان در مديريت موج وسيع مهاجران، بازماندند. شهروندان اتحاديه اروپا نگران اين بودند كه در شرايط رياضت اقتصادي وسيع، ورود بي‌سابقه مهاجران به كشورهاي‌شان، فشار هر چه بيشتري به نظام‌هاي خدمات عمومي و بيمه درماني وارد مي‌كند كه باعث تضعيف و حتي فروپاشي آنها مي‌شود. اين بحران باعث شد تا احساس راي‌دهندگان در مورد از دست رفتن كنترل شرايط توسط نهادهاي اتحاديه اروپا و دولت‌هاي‌شان گسترش بيشتري پيدا كند. از يك سو برخي كشورها همچون سوئد و تاحدودي آلمان، تصور مي‌كردند كه اتحاديه اروپا با تعيين نسبت بالايي براي پذيرش مهاجر، در جهت عكس منافع آنها عمل مي‌كند. در بسياري كشورهاي ديگر، به ويژه ايتاليا و يونان، راي‌دهندگان اعتقاد داشتند كه اتحاديه اروپا وظايفي خارج از توان براي آنها تعيين كرده‌است. در واكنش به اين احساس در افكار عمومي كشورهاي عضو، دولت‌هاي ملي تصميم‌گرفتند كه سياست‌هاي يكجانبه‌گرايانه قوي‌تري برخلاف سياست‌هاي مشترك اروپايي اجرا كنند، در نتيجه عملا مانع ايجاد يك اجماع اروپايي براي حل و فصل مساله شدند. اصلي‌ترين درسي كه مي‌شد از اين بحران آموخت اين بود كه «احساس كنترل» يكي از اصلي‌ترين نگراني‌هايي است كه شهروندان و راي‌دهندگان كشورهاي عضو اتحاديه اروپا براي تحمل سياستگذاري‌هاي اتحاديه دارند. اگر آنها احساس كنند كه تصميم‌گيري‌هاي اتحاديه چالش‌هاي روزانه آنها را مورد توجه قرار مي‌دهد، بيش از پيش به تصميم‌سازي متمركز و اجماعي متمايل مي‌شوند، در برابر نسبت به تصميم‌سازي متمركز به عنوان تضميني براي مشكلاتي كه در آينده دور ممكن است با آن روبه‌رو شوند، بي‌ميل به نظر مي‌رسند. سياست‌هاي تهاجمي روسيه يكي از اصلي‌ترين مسائل سياست خارجي است كه اروپا در حال حاضر با آن رودرروست، هرچند اين مساله در هلسينكي و ورشو خيلي بيشتر از دوبلين و مادريد احساس مي‌شود، اما به هر حال تقريبا تمامي اتهامات روسيه از حمله به اوكراين گرفته تا اتهام دخالت در انتخابات اروپا، همواره در سراسر قاره در صدر اخبار قرار گرفته‌است. با اين اوصاف فقط اروپا در صورتي يك بازيگر جهاني بالغ و مستقل به نظر مي‌رسد كه سياست مشخصي در برابر اين تهديد داشته‌باشد و لازم است كه بتواند راي‌دهندگان را قانع كند كه كنترل شرايط را در اختيار گرفته‌است. كشورهاي عضو اتحاديه به نظر مي‌رسد تا حدودي در اين زمينه موفق بوده‌اند: تاكنون تمامي كشورها به تحريم‌هايي كه به دليل ضميمه كردن شبه‌جزيره كريمه به خاك روسيه تصويب شده‌است، پايبند مانده‌اند. اين رويكرد باعث شده‌است تا مطالبه شهروندان اروپايي براي رويكرد سختگيرانه نسبت به روسيه تامين شود. تقريبا در تمامي كشورهاي عضو اتحاديه اروپا (به جز اتريش، يونان و اسلواكي) بيش از 50 درصد از پاسخ‌دهندگان سياست اتحاديه در مقابل روسيه را «متوازن» يا «نه به اندازه كافي سخت» توصيف كرده‌اند.

نظر پاسخ‌دهندگان نشان مي‌دهد كه احساس عمومي در جهت حمايت از تلاش‌هاي اتحاديه اروپا در راستاي سياست‌هاي پيچيده و غيرقابل پيش‌بيني در شمال آفريقا و خاورميانه است. براي مثال نظرسنجي شوراي اروپايي روابط خارجي نشان مي‌دهد كه علي‌رغم اختلافات شديد دولت‌هاي اروپايي در بسياري از جنبه‌هاي سياست خارجي در منطقه، افكار عمومي به‌شدت از تلاش اتحاديه براي حفظ برجام و توافق هسته‌اي با ايران حمايت مي‌كنند.

چه در زمينه ايران و چه در زمينه روسيه، چه در مورد استفاده از تحريم‌ها و چه در مورد وساطت براي ايجاد توافق، افكار عمومي احساس مي‌كنند كه اتحاديه اروپا ابتكار عمل را در اختيار دارد. متاسفانه همواره نتايج تلاش‌هاي سياست خارجي به شكل بلافاصله قابل لمس براي افكار عمومي نيستند.

اتحاديه اروپا تنها در صورتي مي‌تواند قدرت ژئوپوليتيك خود را افزايش دهد كه بتواند رفتار كشورهاي ثالث را تحت تاثير سياست‌هاي خود تغيير دهد. مطالبات پاسخ‌دهندگان در مورد شيوه اجراي سياست خارجي اروپا متفاوت است. داده‌هاي نظرسنجي شوراي اروپايي روابط خارجي نشان مي‌دهد كه نظر راي‌دهندگان اروپايي در مورد اينكه اتحاديه اروپا بايد سرمايه‌گذاري خود را فقط از طريق ناتو انجام دهد يا اينكه هزينه‌هاي ايجاد يك نيروي نظامي مستقل را بر عهده بگيرد متفاوت است. در فرانسه راي‌دهندگان به حزب «جمهور به پيش» بيشترين علاقه را به سرمايه‌گذاري مشترك كشورهاي اروپايي براي ايجاد يك نظام امنيتي مستقل دارند، در برابر راي‌دهندگان حزب «قانون و عدالت» در لهستان، بيش از هر حزب حاكم ديگري علاقه‌مند هستند كه تمام سرمايه‌گذاري نظامي و امنيتي مشترك اروپايي صرف ناتو شود. اين اختلاف نظر به هر تقدير نشان مي‌دهد كه تغييرات جدي در ديدگاه اروپايي‌ها در مورد نحوه تامين امنيت قاره‌اي ايجاد شده است و ديگر تنها گزينه پيش روي اروپا تكيه بر توانايي‌هاي نظامي امريكا نيست.

رويكرد پاسخ‌دهندگان به توسعه اتحاديه اروپا و پذيرفتن كشورهاي جديد در اروپا هم نشان‌دهنده تحمل پايين افكار عمومي نسبت به سياست‌هاي اتحاديه است كه هزينه‌هاي آن قرار است در آينده دور جبران شوند. تا همين چندي پيش سياستگذاران اروپايي پذيرش اعضاي جديد را راهكاري براي افزايش ثبات در شرق اروپا توصيف مي‌كردند، آخرين كشوري كه به اتحاديه پيوست، كرواسي بود كه از سال 2013 وارد اين اتحاديه شده‌است. اما نتايج نظرسنجي شوراي اروپايي روابط خارجي نشان مي‌دهد كه پاسخ‌دهندگان تمايل چنداني به پذيرش اعضاي جديد ندارند. لهستان، روماني و اسپانيا، تنها كشورهايي هستند كه بيش از 30 درصد از پاسخ‌دهندگان معتقد بودند كشورهاي جديدي از شبه‌جزيره بالكان بايد طي 10 تا 20 سال آينده به اتحاديه اروپا بپيوندند. در غالب كشورهاي عضو به ويژه كشورهايي كه بيشترين سهم را در بودجه اتحاديه دارند از جمله اتريش، فرانسه، آلمان، ايتاليا و هلند، بيش از 40 درصد از هواداران احزاب حاكم مخالف توسعه اتحاديه اروپا به كشورهاي بيشتر هستند. در چنين شرايطي مذاكرات كشورها براي پيوستن به اتحاديه اروپا از هر زمان ديگري پيچيده‌تر مي‌شود. رهبران اروپايي بايد راهكار و سياست تازه‌اي در مورد غرب شبه‌جزيره بالكان در پيش بگيرند چرا كه بسياري از شهروندان كشورهاي عضو اتحاديه اروپا اين منطقه را منطقه مهمي در امنيت خود محسوب نمي‌كنند. اين استدلال كه پيوستن كشورهاي جديد در درازمدت به نفع اتحاديه است، آنچنان در ميان افكار عمومي طرفدار ندارد.

تغييرات آب و هوايي و پناهجويان

تغييرات آب و هوايي و پناهجويان كليدي‌ترين موضوعاتي هستند كه پاسخ‌دهندگان در اين نظرسنجي اعتقاد دارند بايد در سطح اتحاديه اروپا در مورد آنها اقدام شود. بيش از نيمي از پاسخ‌دهندگان در همه كشورهاي عضو اتحاديه (به جز هلند) معتقدند كه چالش تغييرات آب و هوايي بايد بالاتر از هر مساله ديگري در اتحاديه اروپا اولويت پيدا كند. در نيمه اول سال 2019 تعداد افرادي كه در چهار كشور از 5 كشور بزرگ‌تر اتحاديه اروپا تغييرات آب و هوايي را در اروپاي پسا‌‌‌برگزيت بزرگ‌ترين مساله تشخيص مي‌دهند، افزايش يافته‌است. پارلمان اروپا هم اختيار بيشتري در زمينه تغييرات آب و هوايي پيدا كرده‌است چرا كه 62 درصد از كل كرسي‌هاي پارلمان اروپا در اختيار احزابي است كه وعده داده‌اند همكاري‌هاي اتحاديه اروپا در زمينه تغييرات آب و هوايي را گسترش دهند، 56درصد از كل كرسي‌ها در اختيار احزابي است كه خواستار كاهش انتشار گازهاي گلخانه‌اي در جو هستند. در نتيجه اين انتخابات به نظر مي‌رسد كه پارلمان اروپا نهادهاي اين اتحاديه را بيش از گذشته در مورد سياست‌هاي آب و هوايي به چالش بكشد. همزمان، پاسخ‌دهندگان اروپايي به شكل گسترده‌تري احساس مي‌كنند كه كمك‌هاي بشردوستانه اتحاديه بايد در شمول سياست‌هاي كلي اتحاديه اروپا براي كشورهايي قرار گيرد كه تعداد بيشتري مهاجر به اروپا مي‌فرستند. به اعتقاد پاسخ‌دهندگان فقدان منابع عمومي و اميد به آينده در كشورهاي مبدأ مهاجرت يكي از اصلي‌ترين عوامل اعزام مهاجران به اروپاست. هرچند به شكل غالب پاسخ‌دهندگان به افزايش امنيت در مرزهاي اتحاديه اروپا براي جلوگيري از ورود پناهجويان اعتقاد دارند، اما به اعتقاد اكثر آنها دومين راه‌حل عملي بعد از افزايش امنيت مرزها، افزايش كمك‌هاي توسعه‌اي به كشورهاي مبدأ مهاجران است. به صورت متوسط 65 درصد از پاسخ‌دهندگان در كشورهاي عضو اتحاديه اروپا از اين رويكرد استقبال مي‌كنند. هر چند مطالعات آكادميك نشان مي‌دهد كه كمك‌هاي توسعه‌اي در سطح كنوني نقش ناچيزي در كنترل مهاجرت دارند، اما با توجه به ميزان حمايت افكار عمومي از اين راهكار، بعيد است كه دولت‌هاي اروپايي اين راهكار را فعلا كنار بگذارند.

بي‌ثباتي‌هاي ناشي از درگيري، عامل اصلي ديگري است كه باعث افزايش موج مهاجرت به سمت اروپا مي‌شود. نظرسنجي شوراي اروپايي روابط خارجي نشان مي‌دهد كه ديپلمات‌هاي اروپايي بايد به اين جنبه از عوامل هم توجه بيشتري نشان دهند. براي مثال در 12 كشور از ميان 14 كشوري كه نظرسنجي شوراي اروپايي روابط خارجي در آن انجام شده‌است، اكثريت پاسخ‌دهندگان معتقد بود كه اتحاديه اروپا بايد فعالانه‌تر براي حل بحران سوريه دخالت مي‌كرد. اگر رهبران جديد اتحاديه اروپا پاسخي براي مطالبه سياستگذاري فعالانه در سطح اتحاديه نداشته‌باشند، اين ريسك وجود دارد كه افكار عمومي راي‌دهندگان اروپايي نسبت به توانايي و ظرفيت اتحاديه در اقدام، بدبين شوند. نهادهاي اروپايي بايد با اختياراتي كه در راي اخير شهروندان اروپا به پارلمان در اختيار آنها قرار داده‌شده‌است، اقداماتي انجام دهد كه دلايل احساس ناامني در ميان شهروندان را از ميان بردارد.

اروپا كجا مي‌تواند بخشي از راه‌حل باشد؟

از زماني كه در سال ۲۰۰۹ پيمان ليسبون رسما اجرايي شد، اتحاديه اروپا در زمينه‌هايي از سياست خارجي، ابتكارهاي اختصاصي خود را پيش برده است. در اين راستا همكاري‌هاي امنيتي و دفاعي ميان كشورهاي عضو به تدريج در حال ايجاد توانايي تبديل شدن به يك بازيگر ژئوپوليتيك در اتحاديه است. نتايج نظرسنجي شوراي اروپايي روابط خارجي نشان مي‌دهد در شرايطي كه رقابت‌هاي ژئوپوليتيك جهاني در حال گسترش است، راي‌دهندگان از تلاش‌هاي اتحاديه اروپا براي انسجام بيشتر حمايت مي‌كنند. اروپايي‌ها روز به روز بيشتر احساس مي‌كنند كه در دنياي رقابتي امروز، منافع آنها روز به روز بيشتر با يكديگر مشترك مي‌شود.

اما سياستگذاران اروپايي نمي‌توانند اين اختيارات را مفت و مجاني فرض كنند و بايد نشان دهند كه مستحق اختياربراي سياستگذاري و تصميم‌سازي از سوي شهروندان هستند. سياست خارجي اروپا بايد توانايي ايجاد نتايج ملموس داشته‌باشد و به مطالبات مردم كشورهاي اروپايي احترام بگذارد. با توجه به نگراني‌ها از جايگاه اروپا در جهان آينده، راي‌دهندگان اروپايي قطعا بي‌توجهي و بي‌عملي در سياست خارجي را تحمل نخواهند كرد. بيشتر اروپايي‌ها تصور مي‌كنند در شرايطي زندگي مي‌كنند كه ديگر نمي‌توانند به تضمين امنيت از سوي ايالات متحده آمريكا متكي باشند. آنها خواهان توقف اضافه شدن كشورهاي جديد به اتحاديه اروپا هستند و اميدوارند اقداماتي در راستاي مقابله با اثرات جهاني‌سازي انجام شود. اگر رهبران جديد اروپا نتوانند با اين واقعيت‌هاي جديد تطبيق پيدا كنند و همچنان بر روابط كوركورانه دو سوي اقيانوس اطلس ادامه دهند و روياي توسعه ارزش‌هاي اروپايي به همسايه‌ها را از طريق توسعه اتحاديه كنار نگذارند، آنگاه قطعا راي‌دهندگان مسووليتي را كه در اختيار آنها گذاشته‌اند باز پس خواهند گرفت.

يك سوم از شهروندان اروپايي باور دارند كه امكان بروز درگيري ميان كشورهاي عضو اتحاديه اروپا وجود دارد.

سه احساس اصلي كه از سوي پاسخ‌دهندگان در مورد آينده بيان شده‌است شامل اضطراب، وحشت و خوش‌بيني مي‌شود. در بين اين سه پاسخ، احساس سوم از اهميت بالايي برخوردار است، چرا كه نشان مي‌دهد آنها هنوز اميدوارند كه اروپا، نيازهاي‌شان را برآورده كند.

تقريبا در همه كشورهاي عضو به جز اسپانيا، بيش از ۴۰ درصد شهروندان معتقدند كه اتحاديه اروپا ممكن است در ۱۰ يا ۲۰ سال آينده دچار فروپاشي شود.

لهستان، روماني و اسپانيا، تنها كشورهايي هستند كه بيش از 30 درصد از پاسخ‌دهندگان معتقد بودند كشورهاي جديدي از شبه‌جزيره بالكان بايد طي 10 تا 20 سال آينده به اتحاديه اروپا بپيوندند.

راي‌دهندگان اروپايي بيش از پيش اعتقاد پيدا مي‌كنند كه زمينه براي انسجام سياست خارجي در اتحاديه اروپا در جهان پرمخاطره امروزي وجود دارد.

در تمام كشورهايي كه نظرسنجي در آن انجام شده‌است، اكثريت پاسخ‌دهندگان از تلاش‌هاي اتحاديه اروپا براي حفظ برجام حمايت كرده‌اند.

شهروندان كشورهاي اروپايي علاقه‌مندند كه اتحاديه اروپا بتواند به عنوان يك بازيگر ژئوپوليتيك و تعيين‌كننده باشد.

رهبران جديد اروپا بايد تلاش كنند تا خود را براي رهبري سياست خارجي مشترك اروپايي مستحق نشان دهند و با نتيجه‌گيري از سياست‌هاي‌شان نشان دهند كه توانايي برآورده كردن انتظارات راي‌دهندگان اروپايي را دارند.

غالب راي‌دهندگان معتقدند در جهاني زندگي مي‌كنند كه اتحاديه اروپا ديگر نمي‌تواند براي امنيتش به ايالات متحده متكي باشد.

عمده شهروندان كشورهاي اروپا مخالف افزايش تعداد اعضاي اتحاديه و توسعه به كشورهاي شرق اروپا و بالكان هستند.

مهم‌ترين ريسك‌هاي حياتي از نظر شهروندان اروپايي، تغييرات آب و هوايي و مهاجرت است كه انتظار دارند اتحاديه اروپا بتواند در يك اقدام مشترك چندجانبه براي مبارزه با آنها اقدام و ابتكارات تازه‌اي براي حل اثرات آن معرفي كند.

در هر دو سناريوي رويارويي امريكا با چين يا رويارويي امريكا با روسيه، در همه كشورهاي عضو اتحاديه اروپا به جز در يك كشور، اكثريت پاسخ‌دهندگان خواهان بي‌طرف ماندن اتحاديه اروپا شده‌اند. فقط در لهستان است كه اكثريت پاسخ‌دهندگان در سناريوي رويارويي امريكا با روسيه، خواهان اتحاد اروپا با امريكا شده‌اند. با اين حال در لهستان هم نزديك به 45 درصد از پاسخ‌دهندگان از بي‌طرفي حمايت كرده‌اند.

تقريبا در تمامي كشورهاي عضو اتحاديه اروپا (به جز اتريش، يونان و اسلواكي) بيش از 50 درصد از پاسخ‌دهندگان سياست اتحاديه در مقابل روسيه را «متوازن» يا «نه به اندازه كافي سخت» توصيف كرده‌اند.

علي‌رغم اختلافات شديد دولت‌هاي اروپايي در بسياري از جنبه‌هاي سياست خارجي در منطقه، افكار عمومي به‌شدت از تلاش اتحاديه براي حفظ برجام و توافق هسته‌اي با ايران حمايت مي‌كند.