سيدميلاد علوي
دقيقا 10 روز پيش بود كه حزب «اتحاد ملت ايران اسلامي» به عنوان يكي از احزاب ريشه‌دار جريان اصلاحات كه با رد و عدم احراز صلاحيت گسترده كانديداهايش از حضور پررنگ در انتخابات يازدهمين دوره مجلس شوراي اسلامي بازمانده، در نامه‌اي حسن روحاني را در قامت رييس‌جمهوري مخاطب قرار داد و با يادآوري وظيفه او براي اجراي بي‌تنازل قانون اساسي، نوشت: «تقاضا داريم از طريق ارايه لايحه قانوني با قيد فوريت براي انجام همهپرسي درخصوص نظريه تفسيري شوراي نگهبان از اصل ۹۹ قانون اساسي و به اصطلاح نظارت استصوابي، اقدام قانوني لازم را كليد بزنيد تا بلكه پيش از پايان دوره مجلس دهم گره ۲۸ ساله در سياست ايران با راي فصل‌الخطابي ملت ايران گشوده و زمينه‌ساز آشتي ملي شود.»
نامه‌اي كه در ابتدا انتظار مي‌رفت ازسوي دولت با واكنش خاصي مواجه نشود ولي چندي بعد خبر پاراف روحاني و معاون اولش، اسحاق جهانگيري در زير اين نامه و ارجاع مساله به معاونت حقوقي رياست‌جمهوري رسانه‌اي شد تا اميدها براي اجراي اصل فراموش شده قانون اساسي زنده شود. حالا لعيا جنيدي در جريان اظهارات خود در حاشيه جلسه روز گذشته هيات‌وزيران، خبر از «تهيه پيش‌نويس اين لايحه» و ارسال آن به هيات دولت در آينده نزديك داده و همزمان درباره جزييات اين لايحه گفته است: «اين لايحه چارچوب نظارت استصوابي را مشخص مي‌كند و چون بايد در قالب همهپرسي درآيد، كوتاه و روشن بوده و پاسخ به آن به صورت آري و خير خواهد بود، بنابراين موضوع طولاني نيست.» او همچنين در اظهاراتي قابل‌اعتنا تاكيد مي‌كند كه مقوله تفسير اساسا «جايي بايد مطرح شود كه ابهام وجود دارد.» جنيدي همچنين يادآور شده است: «بعد هم تفسير بايد مبتني بر اصول كلي حاكم بر قانون اساسي باشد.»
در حسرتِ اجراي اصل 59
جمهوري اسلامي تاكنون سه‌مرتبه شاهد برگزاري همهپرسي بوده است. نخستين‌بار موجوديت خود را به راي عمومي گذاشت و دوازدهم فروردين ماه 58 با 98.2درصد آرا موفق از زمين بازي خارج شد. بار دوم قانون اساسي خود را در يازدهم و دوازدهم آذر همان سال به راي عمومي گذاشت و اين نوبت نيز 99.5درصد شركت‌كنندگان، قانون اساسي نوشته شده را تصويب كرده و اصطلاحا به آن راي موافق دادند. سومين همهپرسي اما
10 سال بعد و در شرايطي برگزار شد كه بنيانگذار جمهوري اسلامي آخرين روزهاي حيات خود را پشت‌سر مي‌گذاشت. ايشان سال 68 طي نامه‌اي خطاب به آيت‌الله سيدعلي خامنه‌اي، رييس‌جمهوري وقت ايران هياتي به رياست آيت‌الله علي مشكيني را مامور بازنگري در قانون اساسي كرد. بازنگري‌اي كه سرانجام ششم مرداد ماه همان سال با موافقت بيش از 97درصد شركت‌كنندگان مواجه شد و قانون اساسي جديد جمهوري اسلامي به تصويب رسيد. با اين حال هيچ‌كدام از سه همهپرسي برگزار شده در تاريخ جمهوري اسلامي در چارچوب اصل 59 قانون اساسي نيست. اين اصل تاكيد كرده كه «در مسائل بسيار مهم اقتصادي، سياسي، اجتماعي و فرهنگي ممكن است اعمال قوه مقننه از راه همهپرسي و مراجعه مستقيم به آراي مردم صورت گيرد.» حال آنكه دو همهپرسي برگزار شده در سال 58 اولي براي به‌رسميت بخشي به نظام جمهوري اسلامي و دومي براي تصويب قانون اساسي بوده است. سومين همهپرسي نيز در چارچوب اصل 177 قانون اساسي و براي بازنگري در اين قانون و با دستور بنيانگذار جمهوري اسلامي صورت گرفت تا اصل 59 قانون اساسي كنار برخي اصول ديگر همچنان و با گذشت بيش از 40 سال از تشكيل نظام جمهوري اسلامي، اجرايي نشده باشد.
چالش حقوقي پاستور
نكته قابل‌توجه در اين ميان آنكه همهپرسي تقنيني مدنظر در اصل 59 قانون اساسي، در چهارم تير ماه 68 با تصويب قانوني تحت‌عنوان «قانون همهپرسي در جمهوري اسلامي» عملا شاهد تصويب آيين‌نامه‌اي براي چگونگي اجراي خود بود ولي اين قانون نيز به‌رغم درخواست‌هاي مكرر گروه‌ها و جريان‌هاي سياسي، هرگز مورد استفاده قرار نگرفت تا رويه‌اي براي چگونگي اجراي اين اصل وجود نداشته باشد و اين يعني افزايش جدال‌هاي حقوقي درباره «همهپرسي.» نخستين چالش در اين ميان به دولت دوازدهم برمي‌گردد. ماده 36 قانون همهپرسي درباره چگونگي ارجاع موضوع سياسي، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي مورد مناقشه به آراي عمومي، تاكيد مي‌كند كه «همهپرسي» يا با «پيشنهاد رييس‌جمهوري» يا «يك‌صد نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي» و بعد از «تصويب حداقل دوسوم مجموع نمايندگان قوه مقننه» ممكن خواهد بود.
تاكيد ماده 36 قانون همهپرسي بر كليدواژه «پيشنهاد رييس‌جمهوري» عملا اختيار مساله را به عالي‌ترين مقام انتخابي جمهوري اسلامي واگذار و از هيات‌وزيران يا معاون اول رييس‌جمهوري سلب كرده است؛ حال آنكه امروز دولت دوازدهم قصد دارد «همهپرسي بر سر نظارت استصوابي» را در قالب «لايحه» به مجلس شوراي اسلامي ارايه كند و اين يعني موضوع در قالب نظر يا پيشنهاد هيات‌وزيران و نه شخص رييس‌جمهوري به پارلمان تقديم شده است. حقوقدانان در همين زمينه معتقدند كه رييس‌جمهوري مي‌تواند در قالب نامه‌اي خطاب به رييس قوه مقننه درخواست خود براي برگزاري همهپرسي درباره موضوعي مشخص را تقديم پارلمان كند. حسين ميرمحمد صادقي، معاون قوانين مجلس شوراي اسلامي در همين زمينه با تاييد اين مساله به «اعتماد» مي‌گويد: «براساس آنچه در قانون اساسي و قانون همهپرسي آمده است، رييس‌جمهوري بايد موضوع مدنظر خود براي همهپرسي تقنيني را به مجلس شوراي اسلامي تقديم كند.»
در نقطه مقابل اما اين نظريه مخالفاني نيز دارد؛ مخالفاني كه كليدواژه «پيشنهاد» ذكر شده در قانون همهپرسي را مترادف تقديم لايحه مي‌دانند. علي‌اكبر گرجي‌اندرزياني، معاون پيگيري و اجراي قانون اساسي معاونت حقوقي رياست‌جمهوري كه اين روزها در حال تهيه پيش‌نويس برگزاري همهپرسي درباره نظارت استصوابي است، از جمله اين افراد است. او در همين زمينه به «اعتماد» مي‌گويد: «واژه پيشنهاد به كار رفته در قانون همهپرسي يا قانون اساسي عاريه گرفته شده از قانون اساسي فرانسه است از اين رو مي‌توان اعلام كرد كه منظور از پيشنهاد رييس‌جمهوري، ارايه لايحه است و منظور از درخواست 100 تن از نمايندگان مجلس، تهيه طرح براي همهپرسي است، بنابراين به عقيده من منافاتي بين ارايه لايحه براي برگزاري همهپرسي درباره موضوع نظارت استصوابي از سوي قوه مجريه به قوه مقننه با اصل 59 قانون اساسي و ماده 36 قانون همهپرسي وجود ندارد.»
تاييد شوراي نگهبان لازم است؟!
اختلاف‌نظر بر سر چگونگي تقديم پيشنهاد برگزاري همهپرسي به پارلمان تنها چالش حقوقي اين مساله نيست. موضوع اساسي معطوف به زماني است كه قوه مقننه پيشنهاد برگزاري همهپرسي و مراجعه به آراي عمومي درباره موضوعي خاص را پذيرفت. حقوقدانان محافظه‌كار در اين زمينه معتقدند كه بعد از «تصويب» موضوع در پارلمان، براساس اصل 94 قانون اساسي، «مصوبه» مجلس شوراي اسلامي براي تاييد نهايي بايد به شوراي نگهبان رفته و تاييديه 6 فقيه و 6 حقوقدان اين نهاد را نيز اخذ كند. اين يعني اگر نمايندگان مجلس برگزاري همهپرسي درباره «نظارت استصوابي» را تاييد كنند، اين مهم تنها در شرايطي لازم‌الاجرا خواهد بود كه شوراي نگهبان نيز آن را تاييد كرده باشد، بنابراين به نظر نمي‌رسد حتي پس از رسيدن لايحه «پاستور» به «بهارستان» و تاييد آن از سوي نمايندگان، تغييري در نظارت استصوابي اتفاق بيفتد، چراكه اعضاي شوراي نگهبان احتمالا آن را ناقض قانون اساسي و حق اين نهاد براي تفسير اصول آن اعلام خواهند كرد.
شوراي نگهبان نيز دقيقا با استناد به همين مباحث و البته تفسير خود از اصل 94، معتقد است كه برگزاري همهپرسي تنها در صورتي ممكن است كه اين نهاد موضوع مدنظر را تاييد كرده باشد. جالب آنكه حسينعلي اميري، معاون پارلماني اين روزهاي دولت روحاني كه سابقه حضور در جمع حقوقدانان شوراي نگهبان را نيز در كارنامه دارد، ازجمله افرادي است كه تصويب شوراي نگهبان را امري لازم براي برگزاري همهپرسي دانسته و در همين زمينه به خبرآنلاين گفته: «آنچه در مجلس تصويب مي‌شود به‌جز تعيين حقوقدان‌هاي شوراي نگهبان و انتخاب هيات‌رييسه مجلس بقيه مصوبات نياز به تاييد شوراي نگهبان دارد.» با اين حال و برخلاف اين قبيل اظهارات، طيفي ديگر از حقوقدانان معتقدند كه مقصود اصل 94 قانون اساسي صرفا تصويب قوانين در پارلمان يا استفساريه‌هاي قانوني است؛ كمااينكه انتخاب نمايندگان مجلس در شوراهاي عالي يا راي پارلمان به اعضاي كابينه نيازي به تصويب شوراي نگهبان نداشته و ندارد، بنابراين باتوجه به آنكه موافقت مجلس با پيشنهاد برگزاري همهپرسي فارغ از آنكه از سوي شخص رييس‌جمهوري ارايه شده باشد يا 100 تن از نمايندگان مجلس، نه تصويب قانون است و نه استفسار از قانون، بدون تاييد شوراي نگهبان داراي اعتبار بوده و امري است لازم‌الاجرا. ميرمحمد صادقي، معاون قوانين مجلس شوراي اسلامي در همين زمينه به «اعتماد» مي‌گويد: «در اين زمينه اختلاف‌نظر حقوقي وجود دارد ولي به عقيده من باتوجه به آنكه موافقت يا تاييد برگزاري همهپرسي از سوي مجلس را نمي‌توان تصويب اين موضوع در پارلمان دانست، بنابراين نيازي به ارجاع مساله به شوراي نگهبان نيست.» گرجي، معاون پيگيري و اجراي قانون اساسي معاونت حقوقي رياست‌جمهوري نيز با تاييد اظهارات ميرمحمد صادقي از بُعد ديگر به موضوع نگاه كرده و همهپرسي را «حق قانون‌گذاري ملت» برشمرده و از اين رو تاكيد مي‌كند كه «نيازي به ارجاع تاييد برگزاري همهپرسي درباره نظارت استصوابي به شوراي نگهبان نيست.» گرجي به «اعتماد» گفته است: «تاييد برگزاري همهپرسي برخلاف ساير مصوبات مجلس شوراي اسلامي لازم نيست كه به تاييد شوراي نگهبان برسد. آنجا كه اصل 94 مي‌گويد همه مصوبات مجلس بايد به تصويب شوراي نگهبان برسد منظور مصوبات مجلس به عنوان نهاد قانونگذار مدنظر است نه مصوبات ملت قانونگذار. شوراي نگهبان صلاحيت نظارت بر ملت قانونگذار را ندارد. ملت قانونگذار حاكم واقعي و قانونگذار اصيل است در حالي كه مجلس قانونگذار، قانونگذار عاريتي است، بنابراين تاييد برگزاري همهپرسي قانونا نيازي به تاييد شوراي نگهبان ندارد.»
شايد سياسي اما تاثيرگذار
درنهايت و به‌رغم اين چالش‌هاي حقوقي، همچنان برخي تهيه لايحه براي همهپرسي درباره نظارت استصوابي در دولت را اقدامي سياسي مي‌دانند و از اين‌رو معتقدند كه اين مساله توفيقات چنداني نخواهد داشت. در نقطه مقابل اما تحليلگران معتقدند كه مجلس دهم مي‌تواند با حفظ استقلال خود و بي‌توجهي به پيام‌هاي احتمالي خارج از پارلمان، مصوبه برگزاري همهپرسي را تاييد كند تا توپ در زمين شوراي نگهبان و محافظه‌كاراني باشد كه پيش‌تر اعلام كرده‌اند مخالفتي با برگزاري همهپرسي ندارند.
در اين مسير هم دولت دوازدهم به وعده خود براي اجراي اصل 59 قانون اساسي عمل كرده و هم اصلاح‌طلبان پارلمان مي‌توانند بر عزم خود براي مراجعه به آراي عمومي جامه عمل بپوشانند؛ جامه‌اي كه مي‌تواند يك‌بار و براي هميشه، مساله نظارت استصوابي به شيوه مدنظر شوراي نگهبان را حل كند.
مير محمد صادقي: باتوجه به آنكه تاييد برگزاري همهپرسي از سوي مجلس را نمي‌توان تصويب اين موضوع دانست، نيازي به ارجاع مساله به شوراي نگهبان نيست.
گرجي: تاييد برگزاري همهپرسي برخلاف ساير مصوبات مجلس شوراي اسلامي لازم نيست كه به تاييد شوراي نگهبان برسد.