آلمان، فرانسه و بريتانيا : تحريم‌هاي شوراي امنيت بازنمي‌گردند
جدايي تروييكاي اروپايي از امريكا
سارا معصومي
همه عليه يكي، عبارتي كه مصداق تنهايي ايالات متحده امريكا در مسير بازگرداندن قطعنامه‌هاي پيشين شوراي امنيت عليه ايران است. شنبه و يكشنبه‌اي كه مايك پمپئو، وزير خارجه ايالات متحده وعده بازگشت تحريم‌هاي شوراي امنيت عليه ايران را داده بود و حسن روحاني، رييس‌جمهور از آن با عنوان روز پيروزي ايران ياد كرده بود سرانجام فرا رسيدند. هر چند در فضاي مجازي نه با ادعاي امريكايي‌ها همراهي و نه از وعده حسن روحاني استقبال شد اما آنچه اين روزهاي كرونايي در صحن خلوت شوراي امنيت سازمان ملل متحد مي‌گذرد را مي‌توان بي‌سابقه‌ترين رويارويي سه كشور اروپايي عضو شوراي امنيت (بريتانيا، آلمان و فرانسه) با ايالات متحده امريكا دانست. دونالد ترامپ، رييس‌جمهور ايالات متحده همچنان سوار بر قطار قطعنامه 2231 سوت‌زنان خود را عضوي از برجام دانسته و مي‌گويد در مقابل نقض توافق هسته‌اي توسط ايران دست به ماشه شده و قطعنامه‌هاي شوراي امنيت را بازگردانده است. در مقابل چين، روسيه، فرانسه، بريتانيا و آلمان در كنار تفسير مشترك با ايران ايستاده‌اند و هر روز برگ جديدي در حمايت از برجام رو مي‌كنند. شامگاه جمعه درست چند ساعت پس از انتشار خبري در خبرگزاري انگليسي رويترز مبني بر توسل دونالد ترامپ به فرمان اجرايي براي عملي كردن تهديدهاي تازه عليه تهران، نامه مشترك تروئيكاي اروپايي خطاب به رييس دوره‌اي و اعضاي شوراي امنيت منتشر شد. محتوا و محور نامه تقريبا از قبل مشخص بود؛ حمايت از توافق هسته‌اي با ايران، مخالفت با هرگونه اقدامي كه منجر به تخريب برجام شود ازجمله ادعاي خودسرانه بازگرداندن تحريم‌هاي شوراي امنيت. در حالي كه ايالات متحده مي‌گويد تعليق تحريم‌هاي شوراي امنيت عليه ايران روز 20 سپتامبر به پايان مي‌رسد اما در نامه سه كشور اروپايي به شوراي امنيت به صراحت تاكيد شده كه تعليق تحريم‌ها عليه ايران، بعد از تاريخ ۲۰ سپتامبر ادامه خواهد يافت و هر تصميم يا اقدام براي بازگرداندن تحريم‌هاي سازمان ملل عليه ايران «فاقد اثر قانوني خواهد بود.» متن اين بيانيه كه خبرگزاري فارس آن را ترجمه كرده به شرح زير است: ما در نامه قبلي خطاب به رييس شوراي امنيت در تاريخ ۲۰ آگوست ۲۰۲۰ مشتركا ديدگاه خود را اعلام كرده‌ايم ابلاغيه‌اي كه ايالات متحده ادعا مي‌كند ذيل بند ۱۱ قطعنامه ۲۲۳۱ شوراي امنيت صادر و آن را ميان اعضاي شوراي امنيت توزيع كرده فاقد تاثيرات قانوني است و بنابراين نمي‌تواند رويه‌هاي پيش‌بيني شده ذيل بند ۱۱ را اجرايي سازد. نتيجه آنكه هر گونه تصميم و اقدام كه بر اساس اين رويه يا پيامدهاي احتمالي آن اتخاذ شده باشند نيز فاقد تاثيرات قانوني خواهند بود. ما ديدگاه‌مان را به صورت گسترده در شوراي امنيت ابراز كرده‌ايم كه رييس شورا در جمع‌بندي مورخ ۲۵ آگوست خود به آن اشاره كرد. از ديدگاه‌هاي ابراز شده در بالا اين نتيجه گرفته مي‌شود كه از تاريخ ۲۰ سپتامبر، قطعنامه‌هاي ۱۶۹۶ (مصوب سال ۲۰۰۶)، ۱۷۳۷ (مصوب ۲۰۰۶)، ۱۷۴۷ (مصوب ۲۰۰۷)، ۱۸۰۳ (مصوب ۲۰۰۸)، ۱۸۴۵ (مصوب ۲۰۰۸) و ۱۹۲۹ (مصوب ۲۰۱۰) كماكان به موجب مفاد بند ۷ (a) قطعنامه ۲۲۳۱ (مصوب ۲۰۱۵) ملغي خواهند بود. در نتيجه، هر تصميم يا اقدام با هدف بازگرداندن قطعنامه‌هاي ۱۶۹۶ (مصوب سال ۲۰۰۶)، ۱۷۳۷ (مصوب ۲۰۰۶)، ۱۷۴۷ (مصوب ۲۰۰۷)، ۱۸۰۳ (مصوب ۲۰۰۸)، ۱۸۴۵ (مصوب ۲۰۰۸) و ۱۹۲۹ (مصوب ۲۰۱۰) فاقد تاثيرات قانوني خواهند بود. سه كشور اروپايي به اجراي كامل قطعنامه ۲۲۳۱ كه در سال ۲۰۱۵ در تاييد برجام صادر شده، متعهدند. ما تلاش خستگي‌ناپذيري براي حفظ توافق هسته‌اي داشتيم و خود را به تداوم انجام اين كار متعهد مي‌دانيم. هر چند كه نامه مشترك تروئيكاي اروپايي به شوراي امنيت بلافاصله در فضاي رسانه‌اي بين‌المللي با بازتاب وسيعي روبه رو شد اما اين اقدام اروپايي‌ها را مي‌توان حلقه ديگري از زنجيره اقدام‌هاي اروپا در حفاظت از برجام در شش ماه اخير دانست. سه كشور اروپايي حاضر در برجام همچنان نتوانسته‌اند نبود امريكا در اين توافق را از حيث اقتصادي براي ايران جبران كنند و حتي تلاش‌هاي آنها براي راه‌اندازي ساز و كار مالي مختص كار با ايران به نام اينستكس هم با كارشكني‌هاي خزانه‌داري امريكا عملا راه به جايي نبرد اما در شش ماه اخير ادعاهاي اروپا در حمايت از برجام تا حدودي در ميدان عمل هم به نمايش گذاشته شد. تيم دونالد ترامپ در شش ماه گذشته از دو مسير شانس خود را براي تمديد تحريم تسليحاتي ايران امتحان كرد كه هر دو مسير با مخالفت اعضاي دائم و غيردائم شوراي امنيت روبرو شد. مايك پمپئو از زمستان سال گذشته زمزمه‌هاي تهديد براي بازگرداندن قطعنامه‌هاي پيشين شوراي امنيت عليه ايران را در گوش اروپايي‌ها آغاز كرده و هشدار داد كه اگر با قطعنامه جديدي براي تمديد تحريم تسليحاتي ايران از پس از پايان اكتبر 2020 موافقت نكنند، اقدام به استفاده از حق تعيين شده براي گروه مقابل ايران در برجام (1+5 وقت) در راستاي بازگرداندن خودكار تحريم‌هاي مندرج در قطعنامه‌هاي شوراي امنيت خواهد كرد. اين تهديد در نهايت به پيش‌نويس قطعنامه جديدي منتهي شد كه البته چندين بار تعديل شد تا شايد رضايت بازماندگان در برجام را كسب كند. پاسخ اعضاي شوراي امنيت به اين قطعنامه يك «نه» قاطع بود. در نهايت تيم ترامپ راهي نديد جز اجرايي كردن تهديد اوليه و توسل به تعبير عجيب و غريبي از متن قطعنامه 2231 و جا زدن واشنگتن به عنوان عضوي از برجام. با تمام تلاش‌هاي رسانه‌اي ايالات متحده اين ترفند نيز تاكنون با استقبال سرد جامعه جهاني روبه رو شده و مي‌توان گفت كه هيچ كس تا اين لحظه اين تهديد ترامپ را نه جدي گرفته و نه قابل اجرا مي‌داند. نامه‌اي كه شامگاه جمعه نيز از سوي سه كشور اروپايي در رد تلاش‌هاي واشنگتن به شوراي امنيت نوشته شد به خوبي گوياي تنهايي ترامپ در اين جبهه آن هم تنها چند هفته مانده به انتخابات است. در حالي كه دونالد ترامپ تلاش مي‌كند در آستانه انتخابات شكست سياست فشار حداكثري را با نمايش بازگشت قطعنامه‌هاي پيشين شوراي امنيت عليه ايران نزد افكار عمومي و راي‌دهندگان امريكايي جبران كند اما به نظر مي‌رسد كه اين تنهايي بيشتر به چشم راي‌دهندگان خواهد آمد و حتي مي‌تواند به عنوان يك امتياز منفي براي امريكا محاسبه شود. از سوي ديگر با توجه به نزديك شدن به زمان انتخابات در ايالات متحده بعيد است كه تيم ترامپ فرصت وقت گذاشتن بيشتر در شوراي امنيت و سر و كله زدن با رييس دوره‌اي شورا يا دبيركل سازمان ملل را براي فعالسازي دبيرخانه و تشكيل كميته‌هاي تحريم و تامين بودجه آنها داشته باشد. لذا مي‌توان انتظار داشت كه دونالد ترامپ همان طور كه برخي منابع رسانه‌اي امريكايي گزارش دادند در نطق سالانه‌اش در مجمع عمومي سازمان ملل متحد كه شايد آخرين نطق او در جامه رييس‌جمهور امريكا باشد باز هم ژست تشديد فشار بر ايران را گرفته و با اشاره به امضاي فرمان اجرايي جديد به كشورها هشدار بدهد كه عدم رعايت تحريم‌هاي مندرج در قطعنامه‌هاي پيشين شوراي امنيت عليه ايران آنها را با تنبيه‌هاي امريكا روبرو خواهد كرد.
رسانه انگليسي گاردين در اين باره مي‌نويسد: شامگاه شنبه به وقت ايالات متحده را مي‌توان ساعتي دانست كه ايالات متحده عملا خود را با تمام اعضاي دائم و غيردائم شوراي امنيت به شمول متحدان اروپايي ايالات متحده درگير مي‌كند. اعلام يك‌جانبه بازگشت تحريم‌هاي شوراي امنيت عليه ايران از سوي واشنگتن به معناي تنش در رابطه فراآتلانتيكي است. مقام‌هاي دولت امريكا مي‌گويند كه ليستي از اقدام‌هاي تنبيهي عليه كشورها، نهادهاي مالي يا كمپاني‌هايي كه پس از روز يكشنبه با ايران همكاري كنند تهيه كرده و در 24 ساعت آتي منتشر خواهند كرد. برخي از تحليلگران مي‌گويند اين اقدام امريكا صرفا براي بهره‌برداري انتخاباتي از افزايش تنش با تهران صورت گرفته است. الي گرانمايه در اين باره مي‌گويد: به نظر من همه آنچه قرار است ببينيم اين است كه ايالات متحده در وضع تحريم‌ها به استيصال رسيده است. ترامپ به مكانيسم ماشه (بازگرداندن قطعنامه‌هاي پيشين شوراي امنيت عليه ايران) متوسل شد تا بتواند تهران را در عرصه سياسي منزوي كند اما اين توفيق تاكنون براي تيم رييس‌جمهور امريكا حاصل نشده است.
برخي از تحليلگران معتقدند كه اصلي‌ترين هدف ترامپ از ادعاي بازگرداندن قطعنامه‌هاي شوراي امنيت عليه ايران تحريك تهران به اقدامي تند و تيز و واكنش قهرآميز است. تريتا پارسي، كارشناس مسائل ايران و امريكا در اين باره مي‌گويد: «ترامپ به روز انتخابات نزديك مي‌شود و در چنين شرايطي صرفه‌جويي در استفاده از آخرين گلوله به صرفه نيست بلكه راه نجات در شليك همه گلوله‌هايي است كه باقي مانده‌اند.»
در حالي كه تيم ترامپ بر تعبير خود از قطعنامه 2231 اصرار دارد، توسل دولت امريكا به تعبير عضويت در اين قطعنامه صداي انتقاد و تمسخر همه را بلند كرده است. باربارا اسلاوين از تحليلگران اين حوزه به ميدل‌ايست‌آي مي‌گويد: اقدام امريكا مسخره، غيرمنطقي و غيرقانوني است. مسخره است كه ايالات متحده مي‌تواند به منظور تخريب برجام ادعا كند كه همچنان عضوي از اين توافق است و ادعاي عضويت در قطعنامه‌اي را بكند كه دقيقا آن را زيرسوال برده است. توافقنامه‌هاي بين‌المللي اين گونه نيستند كه همزمان هم عضو آن باشيد هم از آن خارج شده باشيد.
برجام و بازگشت قطعنامه‌هاي لغو شده شوراي امنيت عليه ايران
دونالد ترامپ، رييس‌جمهور ايالات متحده ادعا مي‌كند كه به‌رغم خروج از توافق هسته‌اي با ايران در ماه مه سال 2018 همچنان عضوي از قطعنامه 2231 است و مي‌تواند از حق تعيين شده براي اعضاي برجام استفاده كرده و قطعنامه‌هاي پيشين عليه ايران را بازگرداند. اين ادعا در حالي مطرح مي‌شود كه متن توافق هسته‌اي و بندهاي 36 و 37 آن ذيل عنوان ساز و كار حل و فصل اختلاف به خوبي گوياي تناقض رفتار امريكا با مسير قيد شده در برجام براي بازگشت خودكار تحريم‌هاي قبلي است.
در بند 36 و37 توافق هسته‌اي آمده است:
چنانچه ايران معتقد باشد كه هر يك يا تمام اعضاي گروه1+5 تعهدات خود را طبق اين برجام رعايت نكرده‌اند، ايران مي‌تواند موضوع را به منظور حل و فصل به كميسيون مشترك ارجاع كند؛ به همين ترتيب چنانچه هر يك از اعضاي گروه 1+5 معتقد باشد كه ايران تعهدات خود را طبق برجام رعايت نكرده است، هر يك از دولت‌هاي گروه 1+5 مي‌تواند اقدام مشابه به عمل آورد. كميسيون مشترك 15روز زمان خواهد داشت تا موضوع را فيصله دهد، مگر اينكه اين زمان با اجماع تمديد شود. متعاقب بررسي كميسيون مشترك، چنانچه هر عضو معتقد باشد كه موضوع پايبندي فيصله نيافته است، مي‌تواند موضوع را به وزيران امور خارجه ارجاع دهد. وزيران امور خارجه 15روز وقت خواهند داشت تا موضوع را فيصله دهند، مگر اينكه اين زمان با اجماع تمديد شود. پس از بررسي كميسيون مشترك، به موازات يا به جاي بررسي در سطح وزيران، عضو شاكي يا عضوي كه اجراي تكاليفش زير سوال بوده است مي‌تواند درخواست كند كه موضوع توسط يك هيات مشورتي كه متشكل از سه عضو خواهد بود يكي از سوي هر يك از طرف هاي درگير در اختلاف و طرف سوم مستقل بررسي شود. هيات مشورتي بايد نظريه غيرالزام‌آوري را در خصوص موضوع پايبندي ظرف 15 روز ارايه كند. چنانچه متعاقب اين فرآيند 30 روزه موضوع فيصله نيابد، كميسيون مشترك در كمتر از 5 روز نظريه هيات مشورتي را با هدف فيصله دادن موضوع بررسي خواهد كرد. چنانچه موضوع كماكان به نحوي مورد رضايت طرف شاكي فيصله نيافته باشد و چنانچه طرف شاكي معتقد باشد كه موضوع، مصداق «عدم پايبندي اساسي» است، مي‌تواند موضوع فيصله نيافته را به عنوان مبناي توقف كلي يا جزيي اجراي تعهداتش وفق برجام قلمداد كرده و/يا به شوراي امنيت سازمان ملل متحد ابلاغ كند كه معتقد است موضوع مصداق «عدم پايبندي اساسي» به شمار مي‌آيد. متعاقب دريافت ابلاغ طرف شاكي به نحو مشروح در فوق، به همراه توضيحي از تلاش هاي توأم با حسن نيت آن طرف براي طي فرآيند حل و فصل اختلاف پيش‌بيني شده در برجام، شوراي امنيت سازمان ملل متحد بايد منطبق با رويه‌هاي خود در خصوص قطعنامه‌اي براي تداوم لغو تحريم‌ها راي‌گيري كند. چنانچه قطعنامه فوق‌الذكر ظرف 30 روز از تاريخ ابلاغ به تصويب نرسد، آنگاه مفاد قطعنامه‌هاي سابق شوراي امنيت سازمان ملل متحد مجددا اعمال خواهند شد، مگر اينكه شوراي امنيت سازمان ملل متحد به نحو ديگري تصميم‌گيري كند. در چنين صورتي اين مفاد در خصوص قراردادهايي كه بين هر طرف و ايران يا افراد و نهادهاي ايراني قبل از تاريخ اعمال آنها امضا شده باشد، داراي اثر عطف بماسبق نيست. مشروط به اينكه فعاليت‌هاي صورت گرفته وفق اجراي اين قراردادها منطبق با اين برجام و قطعنامه هاي قبلي و فعلي شوراي امنيت باشد. شوراي امنيت سازمان ملل متحد با ابراز نيت خود براي جلوگيري از اجراي دوباره مفاد در صورتي كه موضوعي كه منجر به ابلاغ شود طبق مدت مقرر حل و فصل شده باشد، ديدگاه‌هاي طرف‌هاي اختلاف و هرگونه نظريه صادره توسط هيات مشورتي را ملحوظ خواهد داشت. ايران بيان داشته است كه چنانچه تحريم‌ها جزئا يا كلا مجددا اعمال شوند، اين امر را به منزله زمينه‌اي براي توقف كلي يا جزيي تعهدات خود وفق برجام قلمداد خواهد كرد.