گروه اجتماعي
اواخر آبان ماه بود كه خبر اقدام خودسوزي يك زن ساكن بندرعباس رسانه‌اي شد. زني كه پس از تخريب خانه‌اش توسط ماموران شهرداري اين شهر دست به آخرين واكنشي زد كه در توانش بود. پس از تخريب و خودسوزي و نشر گسترده خبر گروهي به «دلجويي» از او و خانواده‌اش رفتند. اقدام اين زن سروصدايي ايجاد كرد كه ريشه در خبري قبل‌تر از آن داشت؛ اتفاقي مشابه در تخريب خانه‌اي در كرمانشاه كه با مرگ آسيه پناهي همراه شد. در آن حادثه خردادماه استفاده از گاز اشك‌آور با تخريب همراه شده بود و كمي بعد خبر فوت زني كه تلاش داشت سد راه تخريب آلونكش شود، رسيد. هر دوي اين ماجراها مربوط به مساله حاشيه‌نشيني بود و ساخت‌وسازهاي غيرمجاز. مساله‌اي كه سال‌هاست مدام پررنگ‌تر شده است و امسال با مرگ يك زن و بعد اقدام به خودسوزي يك زن ديگر در دو نقطه كاملا متفاوت كشور دوباره آن را تبديل به اخبار رسانه‌ها كرد. آنچه در اين بخش مي‌خوانيد گزارشي است كه توسط معاونت رفاه وزارت كار، تعاون و رفاه اجتماعي تهيه شده است. گزارشي كه نشان مي‌دهد رشد حاشيه‌نشيني در ايران و جهان چطور تبديل به مساله‌اي شده است كه نمي‌شود و نبايد از كنار آن عبور كرد.
در سال ۱۳۹۶، در حوزه مديريت آسيب‌هاي اجتماعي، اولويت‌هاي پنج‌گانه كشور شامل اعتياد، حاشيه‌نشيني، طلاق، مفاسد اخلاقي و احصاي مناطق بحران‌خيز در كشور تعيين و به تاييد رهبر معظم انقلاب رسيد. اوايل مهر سال جاري نمايندگان معاونت رفاه اجتماعي وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي در نشستي شركت كردند كه در آن موضوع حاشيه‌نشيني و فقر شهري در كشورهاي عضو سازمان همكاري‌هاي اسلامي مورد بررسي قرار گرفت. در اين رويداد، كه پانزدهمين نشست كارگروه مبارزه با فقر كومسك (كميته دائمي همكاري‌هاي اقتصادي و تجاري سازمان همكاري اسلامي) بود و به دليل همه‌گيري جهاني كرونا به صورت مجازي برگزار شد، علاوه بر نمايندگان كومسك و تعدادي از كشورهاي عضو، برخي از متخصصان دانشگاهي حوزه فقر شهري و نمايندگان بانك جهاني نيز حضور داشتند. اين گزارش، به بهانه برگزاري اين نشست و با استفاده از محتواي ارايه شده در آن، در كنار نتايج ساير تحقيقات ارايه شده در خصوص حاشيه‌نشيني در ايران و جهان، به بررسي ابعاد مساله افزايش فقر شهري و حاشيه‌نشيني مي‌پردازد. بر اساس يافته‌ها، بررسي جغرافياي فقر نشان مي‌دهد كه در بسياري از نقاط جهان در سال‌هاي اخير فقر شهري به مساله‌اي چالش‌برانگيزتر از فقر روستايي تبديل شده و مرزهاي فقر هر چه بيشتر به سمت حاشيه شهرها گسترش يافته است. اگر چه در بسياري از كشورها ميانه درآمد در روستاها همچنان پايين‌تر است ولي درصد جمعيت زير خط فقر در شهرها نسبت به روستاها بالاتر بوده و به نحو فزاينده‌اي رو به افزايش است. جمعيت حاشيه‌نشين در جهان كه در دهه 1990، حدود 689 ميليون نفر بوده، تا سال 2014، به 880 ميليون نفر رسيد. تحليل‌ها همچنين نشان مي‌دهد كه گرچه رشد اقتصادي فقر مطلق را در كشورها كاهش مي‌دهد اما نه تنها باعث كاهش فقر شهري نشده، بلكه در برخي كشورها با رشد حاشيه‌نشيني همراه بوده است.
حاشيه‌نشيني و شهري شدن فقر
نرخ شهرنشيني كه دهه‌هاست با سرعت در حال افزايش بوده است، در دهه جاري براي اولين بار به بالاي 50 درصد رسيد. اما بخش زيادي از جمعيت افزوده شده به شهرها، به خصوص در دو دهه اخير و در كشورهاي در حال توسعه، به حاشيه كشانده شده‌اند و امروز بيش از يك ميليارد نفر در حاشيه شهرها، و به خصوص در مناطق كلانشهري آسيا، آفريقا و امريكاي لاتين، زندگي مي‌كنند. افزايش فقر شهري تا حدي بوده است كه اگر چه در بسياري از كشورها ميانه درآمد در روستاها همچنان پايين‌تر است ولي مساله فقر و حاشيه‌نشيني در شهرها بسيار چالش‌برانگيزتر شده و درصد جمعيت زير خط فقر در شهرها نسبت به روستاها بالاتر و رو به افزايش است. پژوهشگران در جست‌وجو براي يافتن شاخص‌هايي كه به توضيح افزايش حاشيه‌نشيني و توزيع آن در شهرها و كشورها كمك مي‌كند، در اولين قدم نقش شاخص‌هاي كلان اقتصادي را بررسي كرده‌اند. نتايج تحقيقات نشان داده است كه فقر شهري را نمي‌توان تنها با معيار پولي سنجيد؛ حاشيه‌نشيني لزوما با رشد اقتصادي رابطه منفي ندارد و رشد اقتصادي، بعضا حتي با افزايش فقر شهري نيز همراه بوده است. در واقع، تحليل‌هاي گزارش كومسك نشان مي‌دهند كه دو شاخص «اشتغال غيررسمي» و «كار كودك» بهتر از ساير شاخص‌ها (حتي شاخص‌هاي مربوط به رشد اقتصادي) توزيع حاشيه‌نشيني در كشورها را توضيح مي‌دهند.از آنجايي كه اشتغال غيررسمي و اشتغال كودكان از مهم‌ترين متغيرهاي توضيح دهنده رشد حاشيه‌نشيني هستند، گزارش كومسك در ادامه به‌طور مفصل به آسيب‌هاي بازار كار در كشورهاي عضو سازمان همكاري‌هاي اسلامي پرداخته و نشان مي‌دهد كه به‌طور متوسط 35 درصد از شاغلان اين كشورها در اقتصاد غيررسمي مشغول به كارند. اين نرخ براي كشورهاي آفريقايي عضو اين سازمان 42 درصد، كشورهاي آسيايي 34 درصد و كشورهاي عربي 25 درصد است.در گزارش هشتم اين مجموعه نشان داديم كه حدود 7 ميليون نفر (حدود ۳۰٪) از شاغلان ايراني در بخش غيررسمي مشغول به كارند. نتايج تحقيقات همچنين نشان مي‌دهد كه زنان، روستاييان، كساني كه تحصيلات دانشگاهي ندارند و ساكنان مناطق محروم سهم بزرگ‌تري از اشتغال غيررسمي دارند. روستاييان كشور كه در نبود يا عدم كفايت بيمه‌هاي اجتماعي به شهرها مهاجرت مي‌كنند، در كنار فقراي شهري كه مشاغل غيررسمي و دستمزدهاي پايين‌تر از معيشت دارند، به طور معمول قادر به تقبل هزينه‌هاي زندگي و استفاده از امكانات رفاهي شهرها نيستند و به حاشيه‌ها رانده مي‌شوند. تجربه هند در اشتغال عمومي ۱۰۰ روز در سال براي روستاييان، از جمله تجربه‌هاي موفق در راستاي جلوگيري از مهاجرت بيشتر روستاييان به شهر بوده است. بر اساس اين برنامه هر خانواري كه اعضاي بزرگسال آن براي انجام كارهاي يدي بدون نياز به مهارت داوطلب شوند، در هر سال مالي حداقل 100 روز دستمزد دريافت مي‌كنند. كار بايد در محدوده حداكثر 5 كيلومتري محل سكونت متقاضي فراهم شود و مبلغي معادل حداقل دستمزد به متقاضي پرداخت شود. اگر تا 15 روز بعد از ثبت درخواست كاري براي متقاضي پيدا نشود، او مشمول بيمه بيكاري خواهد شد. هدف از اين برنامه اين است كه منبع درآمدي جايگزين براي روستاييان در فصل‌هاي كم‌محصول كشاورزي و باران‌هاي موسمي فراهم كند. به علاوه با مشاركت خود روستاييان زيرساخت‌هايي همچون جاده و كانال آبياري ايجاد مي‌شود كه مي‌تواند كمكي به ايجاد معاش پايدار روستاييان باشد و از مهاجرت آنها به شهرها جلوگيري كند.
حاشيه‌نشيني در جهان؛ از ناديده گرفتن و تخريب تا توانمندسازي
دولت‌ها رويكردهاي مختلفي را در برابر مساله حاشيه‌نشيني در دستور كار قرار داده‌اند، اما رويه‌ها هرگز يكنواخت و منسجم نبوده و بسته به شرايط يك يا چند رويكرد به‌طور همزمان اتخاذ شده است. ناديده گرفتن مساله مسكن اقشار فقير و آسيب‌پذير تا ابتداي دهه 70 ميلادي نگرش رايج دولتي به مساله حاشيه‌نشيني بوده است. در اثر ناديده گرفتن، سكونتگاه‌هاي حاشيه‌اي به مرور به ويژگي اصلي كلانشهرهاي كشورهاي در حال توسعه بدل شد و به ترويج تصرف غيرقانوني زمين و الگوهاي سكونت غيررسمي انجاميد. با دوام و گسترش سكونتگاه‌هاي غيررسمي، دولت‌ها، به ويژه در دهه‌هاي 70 و 80 ميلادي، به حذف و تخليه اجباري سكونتگاه‌ها روي آوردند. تحت لواي دلايلي چون زيباسازي، مشكلات اجتماعي و جرم‌خيزي، تخليه اجباري فضا را براي ساخت‌وساز در زمين‌هايي كه طول زمان ارزش تجاري چشمگيري پيدا كرده‌اند، باز مي‌كند. ساخت مسكن‌هاي عمومي رويكرد مسلط دهه‌هاي 50 و 60 ميلادي براي حل مساله مسكن فقراي شهري و حاشيه‌نشينان بود. اما عواملي مانند ناتواني دولت‌ها در تأمين اعتبارات، ناهماهنگي طراحي واحدها با سبك زندگي خانوارها و ساز و كار اجتماعات محلي، ناتواني مالكان در پرداخت اقساط و... سبب شكست نسبي اين پروژه‌ها شد. سياست‌هاي مربوط به زمين و خدمات در دهه‌هاي 70 و 80 و عمدتا پس از نارضايتي گسترده از تخريب سكونتگاه‌ها در بيش از 100 كشور اجرا شد. در اين روش، زمين‌هاي ارزان (عمدتا در حاشيه شهرها) به قطعات مسكوني تقسيم مي‌شود و همراه با ايجاد زيرساخت‌هاي اساسي نظير آب، انرژي، راه و تسهيلات بهداشتي به افراد مشمول تعلق مي‌گيرد. اين طرح‌ها در صورتي موفق هستند كه مكان‌يابي به درستي انجام شده باشد و از محل كار عمده ساكنان دور نباشد، كسري منابع مانع اتمام ساخت زيرساخت‌ها يا تاخير زياد در ايجاد آنها نشود، متراژ بالاي زمين‌ها، آنها را بيش از حد گران نكند و فرآيند انتخاب خانواده‌هاي مشمول شفاف باشد.اما، سياستي كه امروزه بيشتر مورد توجه كشورهاست، ادغام روش‌هاي خودياري حمايت شده، بهسازي و توانمندسازي است. اين سه روش، در ادغام با يكديگر تفاوت‌هاي محلي را به رسميت مي‌شناسند، رويكردي تمركززدا به حل چالش حاشيه‌نشيني دارند و ساختار اجتماعي و نظام اقتصادي حاشيه‌ها را تا حد ممكن حفظ مي‌كنند. گرچه طرح‌هاي بهسازي تفاوت‌هاي زيادي با هم دارند، اما عناصر اصلي آنها شامل تامين خدمات پايه (مانند دفع آب سطحي، آب آشاميدني، جمع‌آوري زباله و ايجاد مراكز آموزشي و فرهنگي)، ساماندهي كالبدي معابر و بلوك‌بندي مجدد و تامين امنيت در مالكيت (اعطاي قانوني مالكيت يا اجاره بلندمدت) مي‌شود. از طرف ديگر، دولت مي‌تواند با حمايت از اقدامات خودياري ساكنان مانند افزايش پايداري ساختمان‌ها و شوراهاي غيررسمي ايجاد شده براي مديريت محلي، اين اقدامات را تسهيل و بهينه كند. در راستاي توانمندسازي ساكنين محلات حاشيه‌اي نيز دولت‌ها و سازمان‌هاي مردم‌نهاد به اقداماتي مانند سازماندهي اجتماعات محلي، به‌كارگيري توان ساكنان در جهت توسعه اقتصاد محلي، افزايش انسجام اجتماعي با برقراري پيوندهايي بر اساس قوميت، مذهب، همشهري بودن و خويشاوندي، افزايش مهارت‌ها و امكانات اين اقشار براي مشاركت و مذاكره در تصميم‌گيري‌هاي شهري مي‌پردازند.
پيشنهادهاي سياستي كومسك
سياست‌هاي پيشنهادي پانزدهمين نشست كارگروه مبارزه با فقر كومسك - كه بر اساس پژوهش انجام شده توسط اين سازمان و تجميع پيشنهادهاي كشورهاي شركت كننده تهيه شده - شامل مواردي از اين دست مي‌شود: استفاده كارآمدتر از ابزارها و تكنيك‌هاي فناوري اطلاعات و ارتباطات براي نظارت بر سكونتگاه‌هاي غيررسمي و شناسايي دقيق فقراي شهري، طراحي سياست‌هاي محلي براي بازار كار به منظور حل مساله اشتغال غيررسمي با اقداماتي چون مهارت‌آموزي، طرح‌هاي مالياتي افتراقي براي زنان و جوانان و انعطاف بيشتر تعاريف كار رسمي، فعال‌سازي ابزارهاي مالي اسلامي مانند خمس و زكات براي چالش حاشيه‌نشيني، هماهنگي بيشتر سياست‌هاي ملي و محلي، تقويت ظرفيت‌هاي حقوقي و نهادي، بازتعريف فقر بر اساس شاخص‌هاي فقر چند بعدي و بهبود روش‌هاي گردآوري و تحليل داده‌هاي مربوط به فقر شهري جهت سنجش و هدف‌گذاري بهتر وضعيت فقر شهري و حاشيه‌نشيني.
حاشيه‌نشيني در ايران
تجميع گزارش‌هاي رسمي منتشر شده در كشور نشان مي‌دهد كه امروز ۲۹ تا ۳۵ درصد شهرنشينان (معادل ۱۸ تا ۲۲ ميليون نفر) در حدود 3 هزار سكونتگاه حاشيه‌اي زندگي مي‌كنند. حاشيه‌نشيني در ايران در ابتداي شكل‌گيري خود بيش از هر چيز حاصل مهاجرت روستاييان يا ساكنان شهرهاي كوچك و مياني به شهرهاي بزرگ بود. در اين دوران، صدها هزار خانوار فقير راهي شهرها شدند و در زمين‌هاي بلااستفاده شهري حوالي شهرها ساكن شدند. حدود دو دهه بعد، بلافاصله پس از انقلاب، بخشي از اين خانوارها در ميانه اغتشاشات و بعضا به تشويق نيروهاي انقلابي، در خانه‌ها و آپارتمان‌هاي نيمه‌كاره ساكن شدند. اين تصرف‌كنندگان پس از رد تقاضاي‌شان در ارايه خدمات رفاهي به شيوه‌هاي غيرقانوني متوسل شدند و شيوه‌اي نوين و غيررسمي از زندگي در شهرها ايجاد كردند؛ آنها براي خود جاده، مغازه، درمانگاه، مسجد و كتابخانه ساختند، انجمن‌ها و شبكه‌هاي محلي به وجود آوردند و در تعاوني‌هاي مصرف محلي عضو شدند.
امروز، پديده حاشيه‌نشيني ديگر تنها مختص تهران و چند شهر بزرگ كشور نيست، بلكه به تمامي نقاط كشور تسري يافته و همه استان‌ها داراي مناطق حاشيه‌نشين هستند. به سفارش موسسه رحمان و در طرحي به مديريت سعيد مدني، با استخراج و تجميع اطلاعات منتشر شده در گزارش‌هاي رسمي و وب‌سايت‌هاي خبري، جمعيت حاشيه‌نشين در هر استان تخمين زده شده است. در دوره‌هاي بعدي، به ويژه از دهه 1370 به اين سو، روند حاشيه‌نشيني خصلت‌هاي جديدتري يافت. در اين دوره جديد اگرچه مهاجرت به شهرها همچنان تداوم داشت، اما رانده شدن جمعيت از مراكز شهري به حاشيه‌ها نيز بر تعداد حاشيه‌نشينان افزود. در اين دوره، به نحو فزاينده‌اي بخشي از طبقه متوسط شهري به صف فقيران شهري پيوستند كه از جمله دلايل آن گسترش بازار آموزش، انقباض بازار كار، مقررات‌زدايي در تجارت خارجي، منعطف‌كردن قوانين كار، بي‌ثباتي و ناامني شغلي، شوك‌هاي اقتصادي به ويژه در حوزه مسكن، ثابت ماندن سطح دستمزدها، عوامل زيست محيطي نظير خشكسالي و ريزگردها و خصوصي‌سازي بنگاه‌هاي دولتي بوده است. داده‌هاي گزارشي با عنوان «مديريت يكپارچه و حل مساله اسكان غيررسمي» كه به سفارش وزارت مسكن انجام شده است، نشان مي‌دهد كه طي سال‌هاي 75-1355 حدود 40 درصد از جمعيت 5 ميليوني اضافه شده به استان تهران، در ابتدا در سكونتگاه‌هاي غيررسمي اسكان يافته‌اند.
سياست‌هاي كلان حوزه مسكن در ايران
مساله سكونتگاه‌هاي حاشيه‌اي پيوند تنگانگي با قوانين و سياست‌هاي مربوط به مالكيت رسمي زمين و مسكن دارد. سياستگذاري‌هاي كلان در حوزه برنامهريزي شهري و مسكن در ايران از نيمه دهه چهل هجري شمسي آغاز شده و شامل گستره وسيعي از اقدامات مي‌شود. ارزيابي‌هاي برخي پژوهشگران اين حوزه، مانند كمال اطهاري و اعظم خاتم نشان مي‌دهد كه در نگاهي كلان اين سياست‌ها پاسخگوي نياز طبقات متوسط و بالاتر بوده تا اقشار فقير و آسيب‌پذير؛ در واقع سياست‌هاي حوزه مسكن به خانه‌دار شدن طبقات متوسط شهري منجر شده، اما در نهايت نتوانسته است مانع از رشد حاشيه‌نشيني شود. به طور مثال، در دهه اول بعد از انقلاب با تصويب قانون زمين شهري و سياست‌هاي دولت براي پرداخت وام ارزانقيمت و مصالح ارزان، ساخت و ساز رونق گرفت. در اين دوره خبري از انبوه‌سازي نبود و توليد مسكن توسط مصرف‌كننده نهايي آن انجام مي‌شد و يارانه‌هاي مسكن نيز به مصرف‌كننده نهايي پرداخت مي‌شد. در سال‌هاي دهه هفتاد عرضه زمين از طريق تعاوني‌ها ادامه پيدا كرد، اما سياست‌هاي مسكن به مرور بازاري‌تر شد و بهاي آن افزايش يافت. امروز، در شهرهاي بزرگ، قيمت مسكن به بيش از 10 برابر (و در تهران ده‌ها برابر) متوسط درآمد سالانه خانوار رسيده و حاشيه‌نشيني نيز با مهاجرت و طبقات متوسط شهري به حاشيه كشانده شده و همچنان در حال رشد است.
برنامه‌هايي براي كاهش حاشيه‌نشيني
جدا از پاكسازي و امحا (در موارد متعددي مانند خاك‌سفيد تهران، زورآباد كرج و كوي طلاب مشهد)، سه مورد از مهم‌ترين رويكردهايي كه بعد از جنگ، حاشيه‌نشيني را هدف قرار داده‌اند شامل مسكن عمومي، ايجاد شهرهاي جديد و توانمندسازي سكونتگاه‌هاي غيررسمي مي‌شود.
پيشينه نسبتا ناموفق طرح ساخت مسكن عمومي را مي‌توان در دوره پيش از انقلاب جست. براي نمونه، بررسي‌هاي انجام شده در مورد كوي 13 آبان تهران نشان مي‌دهد كه به دليل هزينه‌هاي بالاي زندگي در اين محل و همين طور فاصله زياد آن با محل كار سكنه، در كمتر از 10 سال، 70 درصد از ساكنان فقير مسكن خود را واگذار كرده و گروه جديدي كه داراي درآمد بالاتري بودند جايگزين آنان شدند. البته تجربه ساخت مسكن براي گروه‌هاي كم‌درآمد در اواخر دهه ۴۰ و ۵۰ در ساير شهرها موفق‌تر ارزيابي شده است. در دوره پس از انقلاب نيز نزديك‌ترين تلاش كلان مقياس براي ساخت آنچه در ادبيات رفاهي مسكن عمومي خوانده مي‌شود، پروژه مسكن مهر بود. صرف‌نظر از انتقاداتي كه به ابعاد مختلف اين پروژه، همچون استحكام و مكان‌گزيني وارد است، طرح مسكن مهر توانست بخشي از جمعيت كم‌درآمدتر را در خانه‌هاي ساخته شده اسكان دهد. اما ارزيابي‌ها نشان مي‌دهد كه پايين‌ترين دهك‌هاي درآمدي نصيبي از اين طرح نبردند و در درازمدت نيز اين طرح نتوانست جلوي افزايش قيمت مسكن را بگيرد. لازم به ذكر است دولت كنوني، علاوه بر تكميل پروژه مسكن مهر، طرح اقدام ملي مسكن را نيز در دستور كار خود قرار داده است.از ديگر طرح‌هاي كلان در راستاي ساماندهي حاشيه‌نشيني، طرح احداث شهرهاي جديد است كه در سال 1368 به يكي از شركت‌هاي تابعه وزارت راه و شهرسازي واگذار شد. هدف عمده ذكر شده براي احداث اين شهرها «تمركززدايي و اسكان پايدار سرريز جمعيت شهرهاي مادر» ذكر شد. اين شهرها اگر چه امروزه جمعيت زيادي را به خود جلب كرده‌اند، اما به دلايل مختلفي چون دور بودن از محيط‌هاي كاري، نگرش عمدتا كالبدي به حل مساله اسكان غيررسمي و عدم توجه به خواست‌ها و نيازهاي ساكنان در حل مساله حاشيه‌نشيني چندان موفق عمل نكرده‌اند.از طرح‌هاي انجام شده در راستاي توانمندسازي نيز مي‌توان به «طرح ساماندهي به اسكان غيررسمي» كه در سال 1370 توسط هيات دولت و با همكاري بانك جهاني تصويب شد، اشاره كرد. بر پايه اين سند، طي دهه 80 موج تازه‌اي از طرح‌هاي شهري در حدود 20 شهر كشور با محوريت تامين نياز اقشار تهيدست شهري تهيه شد و در شهرهايي مثل بندرعباس و زاهدان كه از وام بانك جهاني و منابع ويژه داخلي برخوردار شدند اقداماتي در توسعه فعاليت‌هاي محلي، تامين زيرساخت‌ها و بهسازي شهري انجام شد. در حال حاضر، مهم‌ترين سند در اين حوزه سند ملي احيا، بهسازي و نوسازي و توانمندسازي بافت‌هاي فرسوده و ناكارآمد شهري است كه افق آن سال 1404 تعيين شده است.