ضرورت تحول در قوانين آب
غلامرضا مدنيان
اهميت و جايگاه ويژه‌اي كه «آب»ها از نظر ارزشي و حياتي و نيز محوريت زندگاني در ابعاد مختلف دارند بر هيچ كس پوشيده نيست و اينكه در معني واقعي كلمه بتوان چرخش مدار هستي را بر مبناي آب بيان كرد، جاي هيچ گونه خدشه و ابهامي نخواهد بود و بديهي است كه سر آغاز هر تحولي‌از تحولات عظيم و دستمايه هر تمدن كهن را بايد در وجود آب و منابع آبي دانست زيرا حيات هر سرزمين بدون وجود معادن متصور است اما بدون آب غيرممكن.
از اين رو، در يك اصل ثابت همه اتفاق نظر دارند كه آب سر‌منشاء حيات و مايه بقاي انسان و ساير موجودات و نيز زندگي انساني است. اما آيا اعتقاد صرف به اين اصل ثابت باعث شده است تا بشر بتواند با درك واقعيات پيرامون محيط خود اهميت روز افزون آب را ادراك كند؟
شايد پاسخ ارايه شده به اين سوال نااميد‌كننده باشد كه دريابيم برخلاف آگاهي و اشرافي كه جوامع و اقشار مختلف انساني از جايگاه رفيع آب در زندگي ماشيني بشر كنوني دارند، ولي در استفاده، بهره‌برداري و حفاظت از آن، آن‌طور‌كه شايسته اين ماده حياتي است جديت و حساسيت به خرج نمي‌دهند و متاسفانه برخلاف كشف اين مهم كه دنياي كنوني به مرز «جدال آبي» يا «جنگ براي آب» به سرعت نزديك مي‌شود، هنوز هم در نحوه بهره‌مندي از آب روش‌هاي نامعقول و جبران ناپذيري براي‌منافع كوتاه مدت خود به كار مي‌برند.
شرايط حساس و ويژه‌اي كه آب در زندگاني بشر دارد باعث نشده تا استفاده‌‌كنندگان از آن به خود بقبولانند كه دوام استفاده از آب مشروط به حفظ اصل جوهره حيات است.
به همين دليل كه آينده و آتيه جهان از نظر طبيعي به آب بستگي دارد، اقتدار جوامع سياسي و اقتصادي دنياي كنوني نيز به آب پيوند خورده است. در اين راستا نظام بهره‌گيري از آبها كه در يك دوران متوالي و طولاني تابع اراده اشخاص حقوق خصوصي بوده (تابع اصل آزادي اراده اشخاص موضوع ماده 10 قانون مدني) و مباحث آن نيز در حوزه قلمرو حقوق خصوصي مورد نقد و بررسي قرار مي‌گرفت؛ رفته رفته بدان سمت و سو گرايش يافت كه با پيدايش دولت‌ها و حكومت‌هاي مركزي اين بخش از مباحث آب در حيطه حقوق عمومي (عنصر دخالت و نقش‌آفريني دولت در امور عمومي جامعه) قرار گرفته و دولت‌ها نيز خود را ناچار از دخالت و هدايت روند امور بدانند. در اينكه اين دخالت و هدايت چقدر باعث محافظت از منابع آبي شده نظرات مختلفي مطرح استاما عمده‌ترين بحث آن است كه تدريجا اين واقعيت را در‌مي‌يابيم كه ديگر حوزه حقوق خصوصي بر روند بهره‌گيري آبها از تاثير سابق برخوردار نبوده و بخش عمده‌اي از اين مقوله در چارچوب مباحث حقوق عمومي جاي گرفته است. علت اين رويكرد شايد به خاطر ضرورت ساماندهي و استفاده بهينه از آبها يا حتي علاقه دولت‌ها به سبب حفظ اقتدار كامل بر اين ابزار چند‌جانبه باشد. دولت‌ها در حال حاضر، علاوه بر ديدگاه‌هاي اقتصادي، اجتماعي و رفاهي كه از مسائل آب دارند؛ آن را از نقطه نظر امنيتي، نظامي و سياسي مورد توجه و عنايت قرار مي‌دهند و همين نقطه نظرات است كه آب را به عنوان يك عامل فراگير در حوزه مباحث عمومي جايگاه مي‌دهد. اولين نقطه دخالت حوزه حقوق عمومي بر آب از مباحث پيرامون محيط زيست كه يكي از شاخه‌هاي حقوق عمومي است شروع شد و تدريجا با روشن شدن جهات مختلف اهميت آبها دولت‌ها نيز حاكميت خود را بر آب و منابع آبي گسترش دادند. قانونگذاران كه نمايندگان جوامع براي نظام‌هاي اجتماعي محسوب مي‌شوند به عنوان عاملان تعيين سياست‌هاي بنيادين هر جامعه دست به كار شده و تدريجا با وضع قواعد مختلف، نظام بهره‌مندي از آب را، از حالت سنتي و فردي خارج و به شكلي نوين پايه‌ريزي نمودند. در اين راستا آن بخش از مسائل آبي كه ناشي از سياست‌گذاري پيرامون آب باشد به مراتب بر جنبه‌هاي فني مهندسي آب ارجحيت دارد. زيرا با فقدان سياست به‌خصوص و قانون مصوب يا مدون نمي‌توان انتظار داشت كه اقدامات فني بتواند عامل حفظ آبها باشد.
در ديدگاه كلان آبها به بخش‌هاي مختلفي از نظر حقوق خصوصي، عمومي و بين‌الملل قابل تقسيم و تحقيق هستند. براين مبنا تدابير حفاظت آبها نيز از نقطه نظرهاي گوناگون مدنظر است و لذا مي‌توان به بررسي جنبه‌هاي قانوني آلودگي آبها، قوانين‌حفاظت از آبها، سياست جزايي حفاظت آبها و نيز سازمان‌هاي حفاظت‌‌كننده پرداخت.
در قرن حاضر كه نشانه‌هاي جدي بحران آب چهره واقعي خود را در اقصي نقاط دنيا واز جمله كشور ما بروز داده آن است كه با بررسي و نگرش به قواعد حقوقي موجود راه‌حل‌هاي مناسبي براي پيشگيري از روند رو به افزايش تخريب و ورود خسارت به منابع آبي ارايه داده و با هدف تقويت حساسيت قانونگذاران آنها را به وضع مقررات موضوعه جديد و راهبردي در حفاظت آبها تشويق و ترغيب كند. از سال 1347 با تصويب قانون آب و نحوه ملي شدن آن، تا سال 1361 كه قانون توزيع عادلانه آب تصويب شد؛ قانونگذاري‌ها در خصوص منابع و تاسيسات آبي تا سال 1347 به شكل غير منسجم و با وضع موازين پراكنده و با محوريت حقوق خصوصي همراه بود. حدود 46 قانون تا هنگام ايده وضع قانونگذاري منسجم و جامع بر منابع آب تا اين زمان به تصويب نهاد قانونگذاري رسيده بود.
مطابق با قوانين مدني و مقررات مربوط به حقوق خصوصي محض، در ابتداي امر، هرگونه دخالت در منابع آبي، بي‌آن كه محتاج به كسب اجازه يا اذن از شخص يا اشخاصي اعم از خصوصي يا دولتي باشد؛ براي تمام افراد اجتماع، مستند به عمومات مشتركات آزاد بوده و آنها قادر بودند تا از آب بهره‌برداري و در مجاري آبي دخالت كنند. چون ادامه چنين روندي به صلاح جامعه نبود، باگذشت مدت زمان نسبتا طولاني، اين روند متوقف و به يك روند منظم و قانوني تبديل شد. با وضع مقررات جديد مبني بر نظارت دولت بر امور مربوط به آبها و دخالت روزافزون دولت در جهت كاهش نقش افراد در بهره‌برداري و حفاظت از اين ثروت خدادادي تا بدانجا كشيده شد كه دولت با چهره‌اي مقتدرانه درصحنه روابط آبياري پديدار شد. وضع مقررات مربوط به ملي شدن آب، باعث شد قيود جديدي بر سيستم بهره‌مندي از آب حاكم شود. طبيعي است كه دولت به عنوان نماينده اجتماع اين قدرت را به واسطه اختيارات قانوني لازم داشت تا بر اساس ضوابط علمي و فني، نظام جديدي را براي متقاضيان آب به وجود آورد. قانون آب و نحوه ملي شدن كه در 66 ماده و 35 تبصره به تصويب رسيد؛ به مباحث، مالكيت عمومي و ملي آب، حقابه و اجازه مصرف، صدور پروانه مصرف، شرايط استفاده و نحوه مصرف آب، آب‌هاي مصرفي، وظايف و اختيارات وزارت آب و برق، آب‌هاي زير‌زميني، حفاظت و نگهداري تاسيسات مشترك، وصول آب‌بها و ديون، جلوگيري از آلودگي منابع آب، تخلفات و جرايم، پرداخته است. با تغيير رويكرد نهاد قانونگذاري از رويكرد مبتني بر حقوق خصوصي محض، به محوريت قواعد حقوق عمومي، حجم وسيعي از اين قوانين را شاهد هستيم كه ديگر بدون هيچ گونه اغماضي، نهاد دولت را بر منابع آبي مسلط ساخته و به تعبيري آب را از وجه خصوصي آن، به دولتي، تغيير ماهيت حقوقي داده است. تغيير در مالكيت عمومي و ملي آب، نشان‌دهنده اين چرخش بنيادين نهاد قانونگذاري، از رويكرد قبلي به رويكرد جديد است. مولفه‌هاي متعددي براي اين تغيير در قانون آب و نحوه ملي شدن، پيش‌بيني شده است. به نحوي كه مي‌توان به جرات بيان داشت، به‌جز حق مكتسبه ناشي از قانون مدني براي شخص يا اشخاص خصوصي، هيچ امتيازي را براي بهره‌مندي از آب، به‌جز اعمال حاكميت دولتي روا نمي‌داند. براين اساس ساير قوانيني كه در اين راستا به تصويب رسيد، همين رويكرد را تا به زمان حال درپيش گرفته‌اند. آب و نظام حقوقي حاكم بر آن كماكان با اعمال حاكميت دولتي و بر اساس محورهاي مندرج در قوانين متعددي از جمله قانون توزيع عادلانه آب، به مصارف گوناگون، توسط وزارت نيرو تخصيص داده مي‌شود و توسط همين مرجع، مورد برنامه‌ريزي، نظارت و حفاظت قرار مي‌گيرد. دستگاه‌هاي ديگري هم ممكن است در فرآيند مباحث آب، ذي‌مدخل باشند، اما وظيفه نهادي و اساسي اين مهم همواره با اين وزارتخانه بوده و هست. تعداد كثيري از قوانين و مقرراتي كه در ذيل اين رويكرد، به انجام وظايف دستگاه‌ها يا وزارتخانه‌هاي ديگر مي‌پردازند، با هماهنگي، نظارت يا صدور مجوز از سوي اين وزارت است. (ماده 1 و 2 قانون توزيع عادلانه آب و ماده 13 آيين‌نامه تعيين بستر و حريم 1379)
اين نظام به دلايل گوناگوني در حال حاضر پاسخگوي نيازها و رفع چالش‌هاي فراوان، فرا‌روي آن نيست. چالش‌هايي از قبيل:
عدم توجه به عرف‌هاي محلي در جامعه بهره‌برداران (قوانين عرفي همواره مورد حمايت جامعه بهره‌برداران است) .
عدم توجه به واقعيت‌هاي فني (قوانين با نگاه فني در دشت‌ها تطبيق ندارد) .
عدم توجه به نظام‌هاي حقابه محلي و عدم تبيين شرايط صحيح آنها.
عدم تناسب بين جرايم و مجازات‌ها (ارزش واقعي آب ملاك تعيين مجازات‌ها نيست).
وضع قواعد توزيع آب به‌جاي وضع قواعد حفاظت از آبها.
عدم توجه به لزوم تبيين شرايط صحيح مالكيت، مديريت و بهره‌برداري از آب در قوانين آب.
ضرورت اصلاح قانون آب براي مديريت يكپارچه دشت‌ها توسط بهره‌برداران (تعيين شرايط منافع مشترك)
وجود اشكالات فراوان در بحث تبعيت آب از زمين، موضوع مواد 27 و 28 قانون توزيع آب.
لزوم تغيير ساختار وزارت نيرو در راستاي مديريت كلان حوضه‌هاي آبريز (حل تعارض چالش‌هاي انتقال بين حوضه‌اي)
ضرورت توجه به مشكلات بخش قضايي و كيفري قوانين آب، راه‌اندازي دادگاه آب، داوري آب، افزايش صلاحيت‌هاي كميسيون‌هاي تخصصي آب.
اميد كه قانونگذار با درك صحيح از شرايط سخت امروزي، بتواند قواعد مورد نياز را با ديدگاه رفع چالش‌هاي موجود و به شكل وضع قواعد مربوط به هر حوضه آبريز به شكل نگاه به اقليم هر منطقه، نگاه به نيازها و آمايش سرزمين و نيازهاي اساسي حفظ محيط زيست به تصويب برساند.
مدير كل دفتر حقوقي
شركت مديريت منابع آب ايران
در ديدگاه كلان آبها به بخش‌هاي مختلفي از نظر حقوق خصوصي، عمومي و بين‌الملل قابل تقسيم و تحقيق هستند. براين مبنا تدابير حفاظت آبها نيز از نقطه نظرهاي گوناگون مدنظر است و لذا مي‌توان به بررسي جنبه‌هاي قانوني آلودگي آبها، قوانين‌حفاظت از آبها، سياست جزايي حفاظت آبها و نيز سازمان‌هاي حفاظت‌‌كننده پرداخت.