چرا خنثي‌سازي ديپلماسي؟
مهرداد پشنگ‌پور
توسعه و گسترش حاكميت و نفوذ دولت‌ها وراي مرزهاي جغرافيايي پيشينه تاريخي بسياري دارد. كشورگشايي در زمان‌هاي قديم نه تنها مذموم كه امري متدوال و مرسوم بود. نخستين مباني ممنوعيت توسل به زور در سال ١٩٢٨ به موجب پيمان بريان-كلوگ كه وزراي وقت امور خارجه بودند، بنا نهاده شد. قبل از قرن بيستم، جنگ و توسل به زور با هيچ ممنوعيتي روبه‌رو نبود و دولت‌ها در توسل به زور به انحا مختلف آزاد بودند.
خوشبختانه تئوري Bellum Justin (Just War) به معناي «جنگ منصفانه مشروع است» به رغم اينكه از سوي صاحب‌منصبان مذهبي توسعه يافت اما هرگز وسيله قواعد حقوق بين‌الملل به طور رسمي شناسايي نشد.
تا سال ١٩١٢ وضعيت حقوقي توسل به زور و كلا جنگ را مي‌توان در سخنان Wolkerrech,Heilbronn-Grundbeoriffe ملاحظه كرد؛ «در حقوق بين‌الملل عمومي هيچ نوع مقرراتي كه به موجب آن بتوان به جنگ روي نياورد، وجود ندارد و در روابط بين دولت‌ها توسل به زور مجاز است.»
كنفرانس‌هاي صلح لاهه بين سال‌هاي 1899-1907 تلاش‌هاي آغازين براي محدوديت در آزادي توسل به جنگ بود. ميثاق جامعه بين‌الملل نيز در همين راستا مقرراتي را وضع كرد اما به دليل نحوه تقنين مقررات، جامعه ملل تاثير قابل توجهي در ممنوعيت جنگ نداشت.
عهد نامه بريان-كلوگ صريحا مقرر كرد:«اعضاي پيمان(ايالات متحده امريكا و فرانسه) به نام ملل خود اعلام مي‌كنند؛ هر گونه توسل به جنگ فيمابين براي حل و فصل اختلافات بين‌المللي را محكوم و از جنگ به عنوان وسيله سياست ملي در روابط با هم صرف نظر مي‌كنند. در نتيجه اين معاهده توسل به جنگ به طور عمومي ممنوع و حق دفاع مشروع به رسميت شناخته شد و شكل يك قاعده به خود گرفت.
اين پيمان به‌رغم همه نقص‌هاي وارده بر آن به دليل الحاق بسياري از كشورها به زودي به شكل يك «عرف بين‌المللي» درآمد. نقص پيمان اين بود كه به جاي توسل به زور، ارتكاب به جنگ را ممنوع كرده بود در حالي كه توسل به زور اعم از جنگ است. دفاع مشروع مهم‌ترين استثنا وارده به اين قاعده كلي است و تحت شرايطي مي‌توان به آن متوسل شد.
تاسيس سازمان ملل متحد و احترام
به حاكميت و استقلال كشورها
با تاسيس سازمان ملل متحد مقررات منشور، اصل عدم مداخله و منع تجاوز را ضمن تاكيد بر رعايت و احترام به استقلال و حاكميت اعضاي منشور به عنوان اصول قطعي و عيني شناسايي و به رسميت شناخت. شناسايي اصول منع تجاوز و عدم مداخله اما به معناي پايان دخالت و نقض حاكميت كشورها نبود. موارد متعدد تخديش حاكميت كشورها و تجاوز به اعضاي ملل متحد در مريي و منظر جهانيان ارتكاب يافته و مي‌يابد و در عمل جز صدور قطعنامه‌هاي متفاوت اقدام ديگري انجام نگرفته است.
اما اين سخن به آن معنا نيست كه مقررات منشور سازمان ملل متحد تنها نقوشي بر كاغذند و حضور اين سازمان بي‌اهميت و خالي از فايده است. حقيقت امروز اين است كه كشورها در لشكركشي چون گذشته مبسوط‌اليد نيستند و نمي‌توانند مطلق‌العنان استقلال كشوري را ناديده بگيرند و بر حاكميت آن بتازند. اين محدوديت صرف نظر از اينكه متكي به قواعد حقوقي است با فشار افكار عمومي، جهاني و بين‌المللي نيز مواجه است و خاستگاه اين تقبيح اخلاقي جهاني را بايد در مقررات منشور سازمان ملل متحد در نظر گرفت هر چند كه زمينه‌هاي مقررات منشور همچنان كه بيان شد، مسبوق به تلاش‌هاي قبل است. بنا بر همين رويه يعني ممنوعيت جنگ و توسل به زور و تهديد اعضاي منشور ملل متحد و تعميم آن به انواع زور حتي اقتصادي حسب مقررات منشور و ديباچه آن(پاراگراف ٧) به اينكه هيچ كشوري نبايد از به كار بردن يا تحريك به استفاده از زور در زمينه اقتصادي- سياسي يا هر نوع تدابير ديگر عليه كشوري ديگر اجتناب كند؛ دولت‌ها كوشش مي‌كنند نخست؛ براي هر گونه اقدام مداخله‌جويانه موجبي موجه براي آن دست و پا كنند. دوم؛ غالب موارد تلاش مي‌كنند ابعاد حضور و دخالت فيزيكي خود را پنهان كنند. دليل تغيير نوع دخالت در امور كشورها نيز از لشكركشي به حمايت و سوءاستفاده از دولت‌هاي دست‌نشانده يا گروهايي نيابتي يا حتي شورشي و در مواردي كه متداول هم هست، استفاده از امواج راديويي و ماهواره‌اي، تغيير يافته است.
در اين نوع خاص از نقض حاكميت نه سپاهي در ميان است و نه توپ و تانكي بلكه بيشتر از طريق قدرت نرم، حاكميت و استقلال يك كشور مورد حمله و تعرض قرار مي‌گيرد. ضرورتا هر آنچه در باب نفوذ و توسعه آن از سوي دولت‌ها در فرم و قالب جديد رخ مي‌دهد، نكوهيده و مذموم نيست زيرا در مواردي درخواست دولت ميزبان ماهيت كامل قضيه را تغيير مي‌دهد و از يك اقدام كه مي‌تواند بر اساس مقررات حقوق بين‌الملل تخلف محسوب شود، عمل قانوني منطبق با شرايط حقوق بين‌الملل به دست مي‌دهد. اين مهم ممكن نيست مگر از طريق اتخاذ يك سياست منسجم خارجي- بين‌المللي كه از طريق و مسير فرآيند ديپلماسي هوشمندانه مبتني بر برنامه به نتيجه مطلوب نايل شود و اين مصداق آن است كه مي‌شود به دريا زد و خيس نشد!
محدوديت‌هاي غيرضروري براي ديپلماسي
با مداقه در آنچه گفته شد، دولت‌ها همواره تلاش كرده و مي‌نمايند حداقل ظاهر عمل خود را با مباني حقوقي سازگار كنند و چنين سازگاري هم بناي عقلاني دارد و هم آثار حقوقي مثبت براي تثبيت موقعيت و نفوذ بين‌المللي كه براي آن طرح و برنامه سامان يافته است.
حضور و ظهور نظاميان در سياست خارجي تحريك‌آميز و حساسيت‌برانگيز است و ديپلماسي به عنوان ابزار و وسيله اجرا و اعمال سياست خارجي نيز بدون پشتوانه ملي و توان نظامي- دفاعي بيشتر به يك بلوف شبيه است و جابه‌جايي هر كدام به جاي ديگري يك خطاي استراتژيك كه مضر منافع ملي است. همين گونه است اقدام‌هاي از سر تعجيل براي تحصيل مقاصد زودگذر كه مي‌توانند زيانبار باشند.
با همين استدلال وقتي يك فرمانده نظامي از توسعه برد موشكي در درون مرز كشور ثالث سخن مي‌گويد و اين ادعا با انكار رييس‌جمهور قانوني آن كشور مواجه مي‌شود بدون شك هم وجاهت بين‌المللي كشور مدعي مخدوش و هم طرح و برنامه سياست خارجي براي توسعه نفوذ محل اشكال و با موانع مواجه مي‌شود به علاوه زمينه مناسب و مساعدي براي ايراد اتهام قابل اجتناب عليه كشور و حاكميت فراهم مي‌شود اين‌گونه آنچه هم مقصود و منظور بوده، منتفي يا در اجرا و عمل ناممكن يا حداقل دشوار مي‌شود.
مجموعه ديپلماسي و قدرت نظامي دو عامل مهم در تامين منافع ملي يك كشور است و هر كدام بي آن يكي بي‌اثر است چنانكه هماهنگي در اعلام و اظهار مباني و نحوه كاركرد سياست خارجي بين تمام بخش‌هاي حاكميت داراي اهميت است.
هماهنگي به عنوان يك قاعده نه فقط در ارتباط با نيروهاي نظامي و دستگاه مجري ديپلماسي بايد مورد توجه قرار گيرد بلكه تكليفي بر مجموعه اركان حاكميتي است.
اصل تفكيك قوا و سياست خارجي
اصل تفكيك قوا به معناي استقلال قوا از هم اگرچه به معناي بي‌ارتباط بودن قوا از يكديگر نيست اما تداخل در وظايف و تكاليف آنجا هم مورد نظر نيست. اين اصل در درون مرزهاي جغرافيايي يك كشور در روابط با قواي حاكم كه در ايران مطابق اصل ٥٧ قانون اساسي عبارتند از: قواي مجريه، مقننه و قضاييه دلالت بر اين دارد كه هر كدام بايد وظايف ذاتي خود را به انجام رسانند در حالي كه از همه اين قوا تلقي يك حاكميت واحد مي‌شود. قوه مجريه در عرصه بين‌المللي در تعامل و مراوده و ارتباط خود با ساير كشورها و ارگان‌هاي بين‌المللي پيشاني حاكميت است و اين قوه به تنهايي يعني دولت به معناي «حاكميت» كه بايد جور ساير اركان حاكميت را تحمل كند. براي همين هر گونه دست‌اندازي در حوزه وظايف ذاتي اين ارگان كه سياست خارجي از جمله آنهاست موجب تعذر و زحمت اين بخش از حاكميت خواهد شد كه زيان آن به طور مستقيم به مجموعه حاكميت و منافع ملي منتقل و به زيان مصالح ملي تمام مي‌شود. اين تحرير در اين مقام نيست كه نقش ساير اركان‌هاي حاكميتي را در ترسيم، تدوين و تعيين سياست‌هاي كلي يك مجموعه حاكميتي انكار كند بلكه بر اين حقيقت تاكيد دارد كه تمام سازمان‌هاي حاكميتي پس از تعيُّن مجموعه سياست كلي در حوزه روابط خارجي بايد از هر گونه اقدام عملي و نظري پرهيز كنند زيرا هر اقدامي مانند تقنين‌هاي احساسي و هيجاني فقط مي‌تواند از يك سو قدرت چانه‌زني مجريان سياست خارجي را در ارتباط‌هاي بين‌المللي و جهاني تحت تاثير قرار دهد و از سوي ديگر زمينه‌هاي بي‌اعتمادي به عاملان ديپلماسي را در اين روابط فراهم آورد.
عدم اظهار بسياري از مقاصد و اهداف در سياست خارجي از جمله واقعيت‌هاي عيني در قلمروي ديپلماسي است اين واقعيت هم يك تكنيك و هم زمينه مناسب براي عبور از موانع حقوقي- بين‌المللي براي نيل به هدفي كه براي آن طرح و برنامه در نظر گرفته شده، است.
حقيقت محض اين است؛ هر گونه تهديد عليه يك عضو سازمان ملل متحد حتي در قالب يك اظهار ساده از سوي مقام‌هاي رسمي كشور مي‌تواند موحب مسووليت بين‌المللي و تحميل هزينه‌هاي سياسي- حقوقي و حسب مورد مالي و مادي غيرضروري شود. برخي از اين اظهارات چنانكه در حقوق بين‌الملل مانند اظهارات يك جانبه آهلن، وزير امور خارجه وقت دانمارك در ارتباط با توسعه نفوذ كشورش در جزاير گرينلند داراي سابقه است سبب مسووليت قطعي و ناگزير مي‌شود در حالي كه شايسته آن است؛ «هر راست نشايد گفت!»
ناگزير‌هاي كارگزاري سياست خارجي
رعايت تمام اصول اخلاقي و حقوقي در روابط بين‌الملل امكان‌پذير نيست و اين عدم امكان نه الزاما مذموم و نه قهري است. منافع مردم و مصلحت مُلك اصل عيني واجب‌الرعايه در قلمروي بين‌المللي است هر چند كه ضرورتا توجيه ظلم و پذيرش آن هم نيست. ديپلماسي نبرد است و هر نبردي نمي‌تواند بي‌هيچ عقبه و نقشه‌اي باشد. مهم‌ترين تدبير در جنگ استتار، اختفا و غافلگيري است. بنابراين مادامي كه دست ديپلمات از قبل براي رقيب باز باشد، او در نبردي مغلوبه گرفتار آمده است. هماهنگي بين تماميت نهاد‌هاي حاكميت يك دولت- كشور بيش از آنچه در درون مرزهاي كشور داراي اهميت باشد در عرصه روابط بين‌الملل مهم است و الا بايد هم منتظر شماتت همسايه بود و هم عدم حصول نتيجه مطلوب! اين ناهماهنگي هر آنچه در فرآيند اقدامات ديپلماتيك به دست آمده يا خواهد آمد را خنثي مي‌كند، درست مانند افشاي اسرار نظامي و جنگي!