مهدي بيك اوغلي
هرچند ماجراي تفويض اختيارت دولت به زيرمجموعه‌هايش، داراي سابقه‌اي ديرينه است اما طرح اين ضرورت در دولت‌هاي اصلاح‌طلب، همواره در اولويت قرار داشته است. مهم‌ترين و وسيع‌ترين شكل تفويض اختيارات در تاريخ جمهوري اسلامي به پرونده تشكيل شوراهاي اسلامي شهر و روستا در دولت اصلاحات بازمي‌گردد. هرچند ايده تشكيل شوراها براي اداره امور شهرها از زمان پيروزي انقلاب اسلامي (سال58) با تلاش پدر طالقاني در قانون اساسي كشور جاي گرفت، اما هيچ دولتي تا دولت اصلاحات جسارت يك چنين تفويض اختياري را پيدا نكرد.
سيد محمد خاتمي و تيم مديريتي همراه او، كمتر از دو سال پس از پيروزي در انتخابات دوم خرداد76، مسير برگزاري انتخابات شوراها و تفويض اختيارات به مردم را پيمودند. نخستين دوره انتخابات شوراها در سال 78 برگزار شد. معناي اين تفويض اختيارات اين بود كه دولت وظيفه تعيين شهرداران در تهران و ساير كلان‌شهرها را از خود و وزارت كشور سلب كرده و آن را به شوراهاي مردمي واگذار كرده است. هرچند شوراهاي دوم اسلامي و ظهور محمود احمدي‌نژاد زمينه‌ساز خروج اصلاح‌طلبان از قدرت شد اما گفتمان اصلاحات همواره بر تفويض اختيارات از حاكميت بر مردم پافشاري كرده است.
براي درك اهميت كاري كه در دولت اصلاحات انجام شد، كافي است بدانيد كه در طول تمام سال‌هاي بعد از دولت اصلاحات، تلاش‌هاي بسياري در دولت‌هاي اصولگرا و دست راستي صورت گرفت تا اختيار عزل و نصب شهرداران دوباره در اختيار مركز قرار بگيرد. در واقع يكي از راهبردهاي اساسي گروه‌هاي متمركزگرا و راديكال، پايان دادن به عمر شوراها بوده است. دولت چهاردهم به عنوان دومين دولت اصلاح‌طلب نيز اعلام كرده، به دنبال افزايش اختيارات استان‌هاست تا استانداران بتوانند مبتني بر نيازها، مزيت‌ها و ظرفيت‌هاي استان خود برنامه‌ريزي‌هاي لازم براي بهبود شاخص‌ها را در دستور كار قرار دهند. در شرايطي كه شخص رييس‌جمهور، معاون اول او و وزير كشورش از تفويض اختيارات به استان‌ها سخن مي‌گويند، اما برخي از استانداران اعلام مي‌كنند اراده‌هايي در كشور وجود دارد كه اجازه استفاده از اين اختيارات را نمي‌دهند. به‌طور مشخص هادي حق‌شناس در گفت‌وگو با «اعتماد» به موافقت دولت براي اعطاي برخي تصميمات به استانداري گيلان اشاره كرده اما معتقد است كه اين موافقتنامه‌هاي مهم پشت در برخي ساختارها و نهادها مسكوت باقي مانده است. «اعتماد» در گفت‌وگو با فعالان سياسي و استانداران تلاش كرده پرونده تفويض اختيارات بيشتر استان‌ها و فدراليسم را روي ميز تحليل قرار دهد.
برخي ساختارهاي تمركزگرا اجازه تصميم‌گيري به استان‌ها را نمي‌دهند
هادي حق‌شناس، استاندار گيلان و يكي از چهره‌هايي كه هم در حوزه مباحث آكادميك و گفتمان توسعه صاحب‌نظر است و هم در بخش اجرايي و تقنيني سوابق بسياري دارد در گفت‌وگو با «اعتماد» در خصوص اظهاراتي كه اخيرا درباره تفويض اختيارات دولت به استان‌ها مطرح شده، مي‌گويد: «يكي از دلايلي كه توسعه در كشورهايي مانند ايران، رخ نداده و پايدار نبوده، آن است كه اختيارات مديران، متناسب با ظرفيت‌هاي استان‌ها نبوده است. در نتيجه اين عقب‌ماندگي، ماندگار شده است. وقتي مي‌گویيم اختيارات، منظورمان اختيارات سياسي، امنيتي و... نيست، بلكه منظور اختيارات اقتصادي و اداري است. مصداق اين اختيارات آن است كه به عنوان نمونه من استاندار مي‌خواهم با توجه به مزيت‌هايي كه استان گيلان دارد، خودروي مناسب استان خودم را به كار بگيرم. يا با توجه به اختياراتي كه دارم در درياي خزر، كشتي‌هاي متناسب با بنادر گيلان را به كار بگيرم. يا به عنوان استاني كه مزيت نسبي در گردشگري دارم، زيرساخت‌هاي گردشگري را ايجاد كنم. از سوي ديگر می‌خواهم در استان گيلان، فرودگاه مناسبي براي هواپيماهاي پهن پيكر در اختيار داشته باشم تا ايرلاين‌هاي خارجي را به عنوان هاب هوايي منطقه‌اي پذيرفته و به كار بگيرم.»حق‌شناس ادامه مي‌دهد: «بنابراين اگر اختيارات به‌طور كامل در مسائل اقتصادي به استان‌ها واگذار شود، از اين منظر كه آشنايي كاملي به مزيت‌هاي منطقه‌اي دارم، اين اختيارات مي‌تواند منشأ تحول يا توسعه ماندگار شود. مصداق ديگر مرتبط با طرح‌هاي شبكه فاضلاب است. در حال حاضر طرح‌هاي شبكه فاضلاب و تصفيه‌خانه‌ها در كليت ايران به‌طور ميانگين 66درصد اجرايي شده است، اما در گيلان تنها 26درصد اجرايي شده است. اين روند باعث شده با هر بارندگي، آسيب‌هاي جدي در زمين‌هاي كشاورزي مشاهده شود. چرا كه با هر بارندگي فاضلاب‌ها به زمين‌هاي كشاورزي روان شده و آنها را آلوده مي‌كند.»
استاندار گيلان يادآور مي‌شود: «اگر از اختيارات كافي برخوردار بوديم و مي‌توانستيم منابع را در پروژه‌هاي اولويت‌دار استاني به كار بگيريم، شرايط بسيار بهتري براي مردم و استان شكل مي‌گرفت. در مجموع بحث فدرالیسم و افزايش اختيارات مي‌تواند منجر به اين دستاورد شود كه اولا هر استاني با توجه به اولويت‌هاي خود تصميم بگيرد، مبتني بر مزيت‌هاي خود طرح‌هاي توسعه‌اي را انتخاب كند و ثالثا بر اساس ظرفيت‌هاي موجود در استان، راهبردهاي اقتصادي براي توسعه پايدار به كار بگيرد. لذا معتقدم افزايش اختيارات نه در حد سخنراني و كاغذ بلكه اگر به صورت واقعي تفويض شود، مي‌تواند بخشي از عقب‌ماندگي‌هاي قبلي را پوشش دهد.»
حق‌شناس در پاسخ به اين پرسش «اعتماد» كه هم رييس‌جمهور و هم معاون اول دولت و هم وزير كشو دولت چهاردهم از ضرورت تفويض اختيار بيشتر به استان‌ها صحبت كردهاند. آيا نشانه‌اي از اجراي اين برنامه در استان‌ها مشاهده مي‌شود يا نه؟ مي‌گويد: «ببينيد بايد در عرصه عمل ظهور پيدا كند. به عنوان مثال من قصد دارم در استان گيلان، نفت و گاز يا گازویيل را براي نيروگاه‌هاي استان وارد كنم، براي انجام يك چنين كاري بايد مجوز از سازمان‌هاي متعددي بگیريم. بيش از يك ماه است كه من درگير اخذ مجوزهاي اداري هستم. علي‌رغم اينكه همه مقامات كشور و مقامات وزرات نفت موافقت خود را اعلام كردهاند اما من توفيق پيدا نكرده‌ام. چرا كه براي انجام كار اجرايي در كشور، موافقت مقامات شرط لازم است! شرط كافي آن است كه نظام اداري يك چنين اجازه‌هايي را بدهد كه نمي‌دهد.»
او در ادامه يادآور مي‌شود: «در مثال ديگر، من به دنبال آن هستم كه براي كاهش مصرف بنزين در گيلان براي تاكسي‌ها از خودروهاي كم مصرف استفاده كنم. همه افراد و گروه‌هايي كه متولي اين بازسازي هستند موافقت خود را اعلام كردهاند اما نظام اداري كشور و برخي ساختارهاي تمركزگرا چنين اجازه‌اي نمي‌دهد. لذا صرف كسب موافقت مقامات كافي نيست و ساختار بايد تغيير كند. اگر ساختار همان ساختار كند و فرسوده باشد، گرهي از هزار توي مشكلات استان‌ها باز نمي‌شود.»
بودجه هر استان بايد در همان استان هزينه شود
برخلاف حق‌شناس كه مقوله توسعه و فدراليسم استاني را در يك بسته مديريتي ارزيابي مي‌كند، منصور حقيقت‌پور فعال سياسي و نماينده ادوار مجلس ديدگاه متفاوتي دارد و معتقد است كه بحث توسعه از تفويض اختيارات جداست. حقيقت‌پور در گفت‌وگو با «اعتماد» به اين نكته اشاره مي‌كند كه تهيه الگوي توسعه پايدار كشور موضوعي است كه بايد از سوي دولت و مقامات ارشد كشور نهايي شود و استان‌ها بر اساس مزيت خود و با اختيارات كامل راهبردهاي مورد نظر خود را براي دستيابي به اهداف توسعه‌اي اجرايي كنند.
حقيقت‌پور در همين خصوص معتقد است: «به نظرم الگوي توسعه پايدار با فدراليسم و تفويض اختيارات بيشتر به استان‌ها، دو بحث مجزا از هم هستند. الگوي توسعه پايدار در هر كشوري بايد متناسب با مزيت‌هاي كلان و ظرفيت‌ها و قابليت‌هاي آن كشور تهيه و اجرا شود. در عين حال لازم است كه استانداران هم از اختيار كافي برخوردار باشند تا مبتني بر مزيت‌هاي خود روند توسعه را طي كنند. به عبارت رونش‌تر، تفويض اختيار براي روان‌سازي امور اجرايي استان‌هاست. در واقع تُخس كردن اختياراتي است كه طي سال‌ها و دهه‌هاي مستمر در پايتخت متمركز شده است. به نظرم حتما بايد اين تفويض اختيارات تعريف شوند. ما واژه‌ها را به كار مي‌گيريم، بدون اينكه معنا و ريشه عيني اين عبارت را بشناسيم. نمونه عيني يك چنين واژگاني در جريان طرح بحث وفاق توسط دولت قابل مشاهده است. امروز هر طيف و جرياني از ظن خود تعريفي از وفاق ارايه مي‌كند كه با تعريف فرد و جريان ديگر متفاوت است.»
او با اشاره به اينكه استانداران حتما بايد اختيارات كافي براي جذب سرمايه‌گذاري، مزيت‌هاي استاني و آمايش پيشرفت كشور را داشته باشند، مي‌گويد: « در ايران هنوز آمايش‌هاي توسعه‌اي استان‌هاي مختلف تهيه نشده است. اين در حالي است كه هر استاني بايد مبتني بر الگوي كلان توسعه و آمايش استاني روند پيشرفت استاني را هدايت كنند. تفويض اختيارات به مديران استاني حتما يك ضرورت غير قابل انكار است به شرط آنكه چهارچوب آن مشخص و معين باشد. ضمن اينكه امكان نظارت و كنترل آن هم وجود داشته باشد.»
حقيقت‌پور مي‌گويد: «نمي‌شود اختيارات وسيعي را به استاندار و مدير داد، اما استفاده مناسب و جهت‌داري از اين اختيارات نشود. دولت چهاردهم اگر قصد تفويض اختيارات بيشتر به استانداران را دارد بايد اجماع نخبگاني را در مورد اين حركت همراه داشته باشد. ابتدا بايد الگوي كلان توسعه تهيه شود، سپس هر استاني بر اساس مزيت‌هاي خود در مسير اين رشد حركت كند. مثلا استان گيلان مبتني بر رشد گردشگري، كشاورزي، ترانزيت و...ممكن است ظرفيت‌هايي داشته باشد. استان بوشهر در حوزه‌هايي چون صادرات محصولات دريايي، حوزه انرژي، گردشگري و...امكان پيشرفت داشته باشد. مشهد به عنوان قطب گردشگري مذهبي، صنعت، كشاورزي و...حرف‌هاي زيادي براي گفتن دارد.»
نماينده ادوار مجلس تاكيد مي‌كند: « موضوع مهم و اساسي ديگر، نحوه توزيع بودجه در استان‌هاست. امروز بايد ديد چند درصد بودجه‌ها در اختيار استان‌هاست و چند درصد در اختيار مديران مركزي است. بايد دست استان‌ها براي هزينه بودجه باز باشد. از سوي ديگر بخش قابل توجه درآمد هر استاني بايد صرف توسعه در آن استان شود. نمي‌شود جور يك استان كه مديرانش در حوزه‌هاي مختلف اقتصادي عملكرد مناسبي نداشته‌اند را استان‌های ديگري بكشند و بودجه يك استان در استان ديگر هزينه شود. وظيفه دولت در يك چنين ساز و كاری بايد نظارت و رگولاتوري و ترسيم راهبردهاي مناسب باشد.»
حقيقت‌پور در پايان يادآور مي‌شود: «دولت بايد الگو و اساس و چهارچوب‌هاي رشد را ترسيم و تعريف كند. متناسب با آن بودجه را در اختيار استان‌ها قرار دهد و نظارت‌هاي لازم را اجرايي كند. دولت نبايد اجازه دهد، استاني خارج از الگوي توسعه كشور فعاليت كند. دولت چهاردهم اقدامات خوبي را آغاز كرده است اما چون ساختار اداري و اجرايي كشورمان مبتني بر الگوهاي قديمي فعاليت مي‌كنند تحولات با سرعت پاييني محقق مي‌شوند. در يك نمونه ايران سند چشم‌انداز 20ساله را تنظيم كرد. بدون اينكه برش‌هاي استاني در آن استخراج شده باشد يا اينكه برش‌هاي بودجه‌اي در آن برنامه‌ريزي شده باشد. اين چهارچوب‌ها در برنامه‌ريزي‌هاي آينده بايد مد نظر مسوولان قرار گيرد.»