بازنگري اساسنامه شركت ملي گاز ايران مدتي است در كميسيون انرژي مجلس شوراي اسلامي، در دستور كار قرار گرفته و در اين خصوص كميته‌اي با محوريت كميسيون انرژي متشكل از نهادهاي مختلف اجرايي مرتبط، به منظور بررسي اين مساله تشكيل شده است. يكي از موضوعات چالش‌برانگيز در اين كميته حدود اختيارات شركت ملي گاز است كه اثرات زيادي روي ساختار كل صنعت نفت و گاز دارد. سه سناريو مطرح شده در اين كميته براي ساختار شركت ملي گاز عبارت است از:
1- ادغام شركت ملي گاز در شركت ملي نفت و ادامه فعاليت اين شركت به عنوان يك شركت تابعه همانند ساختار قبل از انقلاب
2- ورود شركت ملي گاز به بخش بالادستي و فعاليت موازي دو شركت يكپارچه يكي با تمركز بر نفت و ديگر با تمركز بر گاز تحت‌نظر وزارت نفت
3- فعاليت شركت گاز در بخش انتقال، توزيع و فروش گاز به عنوان يك شركت مستقل تابعه وزارت نفت (اختيارات فعلي). آخرين نتايج بررسي كميته مذكور در مجلس، انتخاب سناريوي دوم است. بر اين اساس، شركت نفت و گاز پارس و شركت مناطق نفت مركزي كه عمده ميادين گازي كشور را تحت مديريت خود دارند از شركت ملي نفت به شركت ملي گاز منتقل خواهند شد. كميته مذكور، اصرار دارد تا اين تغييرات ساختاري عظيم در صنعت نفت و گاز، قبل از پايان اين دوره مجلس به تصويب برسد، بنابراين لازم است انتقال مديريت منابع گازي كشور به شركت ملي گاز از ابعاد مختلف به‌خصوص از منظر حكمراني صنعت نفت و گاز ايران به دقت مورد بررسي قرار گيرد.
مراد از فعاليت شركت ملي گاز در بخش بالادستي ميادين گازي كشور چيست؟
گزينه اول؛ كاركردهاي سياستگذاري و تنظيم‌گري
در صورت انتقال كاركردهاي تنظيم‌گري از شركت ملي نفت به شركت ملي گاز قاعدتا وظايفي ازقبيل مديريت توسعه و توليد از ميادين گازي، انعقاد قراردادهاي بالادستي، مديريت مخازن و نظارت بر قراردادها بايد به شركت مقصد منتقل شود. اين كاركرد از وظايف مهم تنظيم‌گري صنعت نفت است كه نبايد در اختيار يك شركت قرار بگيرد. در صورت انجام اين كار تداخل حكمراني و تصدي‌گري تشديد خواهد شد و تعارض منافع مختلفي ايجاد مي‌كند كه درنهايت منجر به انحصار و جلوگيري از رقابت، عدم پاسخگويي در برابر فعاليت‌هاي تصدي‌گري، عدم شفافيت مالي و تصميم‌گيري، عقب‌ماندگي فناوري و صنعتي به‌دليل عدم رقابت و عدم جذب كافي سرمايه خارجي به‌دليل حس رقابت با حاكميت نه يك شركت است. از سويي طبق قانون اين وظايف جزو اختيارات وزارت نفت است و نبايد به شركت ملي گاز واگذار شود. (1) اين مساله موجب تكرار مجدد بروكراسي ناكارآمد فعلي كه در شركت ملي نفت تجربه شده، خواهد شد و يك گام به عقب است.
گزينه دوم؛ كاركردهاي تصدي‌گري
اگر مراد از ورود شركت ملي گاز به بخش بالادستي صنعت نفت و گاز، انجام فعاليت تصدي توسعه و توليد ميادين گازي در قالب يك شركت اكتشاف و توليد باشد، اين سوال به وجود مي‌آيد كه مزيت رقابتي شركتي كه تاكنون هيچ تجربه‌اي در بخش بالادستي نداشته نسبت به ساير شركت‌هاي باتجربه‌اي كه مجوز فعاليت اكتشاف و توليد براي قراردادهاي نفتي IPC را گرفتند در چه چيزي است؟
بخش بالادستي صنعت نفت، داراي ويژگي‌هايي ازقبيل: وابستگي به فناوري به‌روز، حجم سرمايه‌گذاري بالا و ريسك زياد است كه نتيجه آن حضور شركت‌هاي معدودي در دنيا در اين حوزه است و كسب تجربه و تخصص فني در اين بخش، مدت زمان زيادي مي‌طلبد؛ به طور مثال شركت پتروپارس، براي كسب دانش و تجربه پس از دو دهه در جريان توسعه فازهاي متعدد پارس جنوبي و مشاركت با شركت‌هاي مختلف بين‌المللي به جايگاه يك شركت اكتشاف و توليد رسيد. شركت گاز تا به حال حتي در قسمت كوچكي از عمليات توسعه ميادين حضور نداشته است. در شرايط فعلي كه بسياري از ميادين كشور با افت توليد روبه‌رو بوده و نيازمند به‌كار‌گيري روش‌هاي ازدياد برداشت هستند، پذيرش ريسك اعطاي مجوز فعاليت در بخش اكتشاف و توليد به شركتي كاملا ناآشنا با مختصات اين حوزه، به هيچ‌وجه منطقي به نظر نمي‌رسد، بنابراين اين شركت هيچ مزيت رقابتي با شركت‌هاي دولتي و خصوصي در اين حوزه ندارد.بنابراين، انتخاب هر يك از گزينه‌هاي مذكور، چه انتقال وظايف تنظيم‌گري به‌دليل تداخل حكمراني و تصدي‌گري و چه انتقال وظايف اكتشاف و توليد ميادين گازي به شركتي كه تجربه‌اي در اين حوزه ندارد، اشتباه است.
توسعه متوازن ميادين نفت نسبت به گاز
موافقان حضور شركت ملي گاز در بخش بالادستي معتقدند، در صورت انتقال مديريت ميادين گازي به شركت ملي گاز، اين ميادين توسعه پيدا خواهند كرد چراكه شركت ملي نفت به‌دليل سودآوري پايين گاز در مقابل نفت، توليد از اين ميادين را در اولويت قرار نمي‌دهد و از سوي ديگر شركت ملي گاز با مديريت يكپارچه زنجيره توليد تا مصرف گاز مي‌تواند صادرات گاز را نيز افزايش دهد.اما آمارها نشانگر اشتباه بودن پيش‌فرض‌هاي اين ديدگاه است. مرور ميزان سرمايه‌گذاري و ظرفيت‌هاي توليد نفت خام و گاز طبيعي نشان مي‌دهد ظرفيت توليدي هر يك از اين منابع برابر و در حدود 4 ميليون بشكه نفت معادل در روز است. به عنوان مثال، توسعه ميدان پارس جنوبي اولويت اول وزارت نفت در بخش بالادستي بوده و در حال حاضر توليد ايران از قطر در اين ميدان مشترك سبقت گرفته است. از طرفي دليل عدم توسعه ميادين مشترك گازي همچون كيش و فرزاد، شرايط تحريمي بوده، چراكه براي اين ميادين در سال گذشته موافقتنامه IPC با شركت گازپروم، شل و چند شركت ديگر بسته شد.
عدم همخواني با تجارب بين‌المللي
تجربه كشورهايي ازجمله انگلستان، امريكا، برزيل، تركيه و... در صنايع شبكه‌اي ازجمله صنعت برق و صنعت گاز به منظور ايجاد رقابت و افزايش كارايي نشان مي‌دهد، در زنجيره ارزش گاز دو بخش توليد و فروش گاز رقابت‌پذير و بخش انتقال و توزيع به صورت انحصار طبيعي و رقابت‌ناپذير است.
در صورت مديريت يكپارچه توليد تا فروش گاز در شركت ملي گاز انحصار شديدي به وجود مي‌آيد كه مانع دسترسي بازيگران ديگر به شبكه و شكل‌گيري بازاري رقابتي در آينده صنعت گاز خواهد شد، بنابراين ورود شركت ملي گاز به بخش بالادستي در تضاد با تجارب كشورهاي دنيا و سياست‌هاي اصل 44 براي تسهيل رقابت و جلوگيري از انحصار خواهد بود.
برخي به غلط وجود شركت Gazprom و Rosneft در روسيه را به عنوان يك الگو براي ورود شركت ملي گاز به بخش بالادستي بيان مي‌كنند. در حالي كه شركت گازپروم از ابتداي فعاليت خود يك شركت اكتشاف و توليد در منطقه سيبري بوده و بعد از خصوصي‌سازي بخشي از سهام آن و تجاري شدن روابط مالي‌اش با دولت توانست شركت نسبتا موفقي باشد، بنابراين ورود ناگهاني شركت ملي گاز به بخش بالادستي و انتقال مديريت ذخاير عظيم گازي كشور به يك شركت بي‌تجربه در بخش بالادستي مخالف با منافع ملي خواهد بود.كشور نروژ مي‌تواند به دليل شباهت‌هاي ساختاري و موفقيت روزافزون در صنعت نفت و گاز به‌عنوان الگو براي ايران قرار بگيرد. اين كشور براي اصلاح نظام حكمراني نفت و گاز خود، وظايف تصدي‌گري را به شركت ملي نفت خود، استات اويل، واگذار كرد و كاركردهاي سياستگذاري و تنظيم‌گري از طريق وزارت نفت و انرژي (MPE) و مديريت نفت نروژ (NPD) انجام داد. از سوي ديگر، مديريت خطوط لوله گاز و صادرات گاز از طريق خط لوله نيز به‌دليل استراتژيك بودن به شركت تماما دولتي Gassco داده شد.
جمع‌بندي
درنهايت مي‌توان گفت، مساله ورود شركت ملي گاز به بخش بالادستي از منظر حكمراني موجب تداخل وظايف تنظيم‌گري با وظايف تصدي‌گري مي‌شود كه آثار نامطلوب زيادي دارد. از منظر فني تفكيك مخازن نفت از گاز در بخش بالادستي به‌دليل شباهت زياد و عدم تجربه تخصصي شركت ملي گاز در مديريت مخازن كشور، منجر به آسيب‌هاي زيادي خواهد شد. از منظر ايجاد رقابت در زنجيره صنعت گاز نيز اين اقدام كاملا عكس تجارب بين‌المللي است. چالش‌هاي مهم ديگري كه در صورت ورود مديريت انحصاري گاز توسط شركت ملي گاز ايجاد خواهد شد كاهش دارايي‌هاي سرمايه‌اي شركت ملي نفت، ايجاد رقابت فرساينده بين شركت ملي نفت و شركت ملي گاز، بروز اختلاف براي تزريق گاز است كه در اين نوشتار فرصتي براي تبيين آنها وجود نداشت. همگي اين عوامل حاكي از آن است كه فعاليت شركت ملي گاز صرفا در بخش انتقال و توزيع بايد قرار گرفته و معايب ورود اين شركت به بخش بالادستي از مزاياي آن بيشتر است.
تحليلگر انديشكده حكمراني شريف
پي‌نوشت:
1- ماده 3 قانون وظايف و اختيارات وزارت نفت مصوب سال 1391: امور حاكميتي، سياستگذاري و نظارتي جزو وظايف وزارت نفت است.