نقش ديوان محاسبات در اصلاح بودجه
گروه اقتصادي|همه چيز از دي ماه سال گذشته آغاز شد. همزمان با ارايه لايحه بودجه 98، مقام معظم رهبري دستوري مبني بر اصلاح ساختاري در بودجه دادند. براساس اين دستور دولت به مدت 4 ماه فرصت داشت پيشنهادات خود را براي اصلاح ساختار اقتصاد ارايه كند. چندي پيش نيز طرحي از سوي سازمان برنامه با 4 محور براي نظام بودجه‌ريزي در كشور ارايه شد. سازمان برنامه و بودجه در اطلاعيه‌اي اعلام كرد كه اصلاح ساختاري بودجه پس از تنفيذ رهبر انقلاب اجرايي خواهد شد. اصلاح ساختار بودجه در كشور به راحتي امكان‌پذير نيست به‌خصوص براي اقتصاد وابسته به نفت ايران كه با هر تنش، بخشي از درآمدهاي آن ريزش پيدا مي‌كند. اما موضوع ديگري كه در رسيدگي و اصلاح لوايح بودجه در سال‌هاي اخير مطرح شده، شيوه بودجه‌ريزي است. همچنين رديف‌هاي خاصي است كه براي چند شركت و نهاد دولتي درنظر گرفته مي‌شود. امتيازهاي ويژه، همواره يكي از چالش‌هاي دولتمردان و تصميم‌گيران براي تدوين بودجه است. نهادهايي بر سر سفره دولت مي‌نشينند كه حتي به خود زحمت نمي‌دهند سالي يك‌بار گزارشي از عملكرد مالي خود به دولت ارايه دهند. در شرايطي كه هر هزينه بايد براساس عملكرد سازمان‌ها و نهادها صورت بگيرد، اما فشارهاي مختلفي كه توسط اين نهادها اعمال مي‌شود، راه را
بر هزينه‌كرد كارا و نظارت بر چرخش مالي بودجه‌بگير‌ها مي‌بندد.
محورهاي اصلاح ساختار بودجه
محمدباقر نوبخت، رييس سازمان برنامه و بودجه خرداد ماه سال جاري، در حساب توييتر خود از طرح اصلاح ساختاري بودجه كه بر 4 محور استوار بود، رونمايي كرد. از نظر او طرح اصلاح ساختاري بودجه در محورهاي «درآمدزايي پايدار»، «هزينه‌كرد كارا»، «ثبات‌سازي اقتصاد كلان و توسعه پايدار» و «تقويت نهادي بودجه» نهفته است و با تمركز بر آنها مي‌توان روند بودجه‌نويسي در كشور را دگرگون كرد. براي هر كدام از اين محورها الزامات و تعاريف مختلفي عنوان شد. در محور تقويت نهادي بودجه بر نادرست بودن رابطه بين ذي‌نفعان بودجه اعم از نهادهاي حاكميتي و همچنين مردم تاكيد شد. سازمان برنامه با بهبود اين محور مي‌كوشد پنج ويژگي انضباط مالي، شفافيت، پاسخگويي، كارايي و اثربخشي را از لايحه سال 98 به بعد، متجلي سازد. سازمان برنامه معتقد است با انجام اصلاحات در پنج ويژگي ذكر شده، زيرساخت‌هايي جهت ارتقاي ابعاد فني و سياست‌هاي مالي ايجاد مي‌شود. درآمدزايي پايدار محور ديگري بود كه رييس سازمان برنامه و بودجه در توييت خرداد ماه خود به آن اشاره كرد. از نظر اين سازمان تامين مالي مطمئن، تنها راه كاهش كسري مستمر بودجه است، به‌خصوص براي كشوري كه وابستگي به درآمدهاي نفتي در آن زياد است. نبود درآمدهاي پايدار جايگزين نفت و روي ميز بودن گزينه «استقراض از بانك مركزي» مهم‌ترين عاملي است كه ساختار بودجه را معيوب كرده و امكان هرگونه تصميم‌گيري‌هاي اصلاحي را با تاخير مواجه مي‌كند و سبب افزايش تورم با رقم‌هاي بالا مي‌شود. محور ثبات‌سازي اقتصاد كلان و توسعه پايدار نيز بر تخصيص بهينه منابع تاكيد دارد. از نظر سازمان برنامه و بودجه، هر زمان كه تكانه‌هاي بيروني و دروني منجر به آسيب بيشتر به كشور شوند، به‌دليل ساختار ضعيف بودجه است. اما محور هزينه‌كرد كارا، موردي است كه بحث و مناقشه‌هاي فراوان را به دنبال داشته است. تنگناهاي دولت در بودجه بسيار است. از سوي ديگر هر ساله نيز رديف‌ها و نهادهاي جديدي براي دريافت بودجه تعريف مي‌شود. در شرايطي كه مجموعه حاكميت، سوداي كاهش وابستگي به درآمدهاي نفتي در سر دارد، در گام نخست بايد سهم قابل‌توجهي از اعتبارات هزينه‌اي كه براي كشور ضروري نيست، اجتناب كند. حذف يا كاهش بودجه برخي نهادهاي تبليغاتي و فرهنگي شايد بهترين گام براي تحقق اين امر باشد. اما نكته ديگر در هزينه‌كرد كارا، افزايش نظارت بر نهادهايي است كه از دولت بودجه مي‌گيرند. اين كار در گرو اعطاي اختيارات بيشتر به نهادهاي نظارتي به‌خصوص ديوان محاسبات كشور است. نهادي كه سال گذشته سه گزارش از تخلف و حقوق‌هاي نامتعارف منتشر كرد و آن‌طور كه از گزارش عملكردش مشخص است، 57 ميليارد تومان را به خزانه دولت برگرداند.
سطح نظارت ديوان محاسبات، كم‌عمق است
عادل آذر، رييس ديوان محاسبات هفته جاري با حضور در برنامه نگاه يك، انتقادات فراواني از قوانين بودجه و تفاسيري كه از آن مي‌شود، ارايه كرد. رييس ديوان محاسبات درخصوص روزنه‌هاي قانوني و حدود اختيارات هيات‌مديره‌ها در دور زدن‌هاي مالي نيز گفت: اختياراتي كه به هيات‌مديره و مجامع داده شده، هنوز پابرجاست، گرچه در قانون بودجه‌هاي ۹۷ و ۹۸ برخي ضوابط را قرار داده‌اند اما همچنان تفاسير قانوني، اجازه برخي پرداخت‌هاي نامتعارف را مي‌دهد كه اين پرداخت‌ها نيز قانوني به‌شمار مي‌رود. نكته ديگري كه آذر ضمن اشاره به آن، بر سخت‌تر شدن روند حذف يا كاهش رديف بودجه برخي شركت‌هاي دولتي صحه گذاشت، اين بود كه بيشتر موارد حقوق‌هاي نامتعارف كه باعث بي‌نظمي در بودجه مي‌شود، در شركت‌هاي نسل دوم و نسل سوم اتفاق مي‌افتد زيرا قانونگذار لايه اول و دستگاه‌هاي اجرايي را درنظر مي‌گيرد و احكام را براي آنها مي‌نويسد، غافل از آنكه شركت‌هايي وجود دارند كه در لايه‌هاي دوم و سوم هستند و بيشتر پرداخت‌هاي نامتعارف، در آنجا اتفاق مي‌افتد و بايد نظام پرداخت آنها را اصلاح كرد. اصلاح نظام پرداخت اين شركت‌ها كه از قضا از دولت هم بودجه مي‌گيرند در گرو نظارت‌هاي بيشتر است اما نكته غم‌انگيز در اين است كه ديوان محاسبات اجازه ورود و كنترل ساز و كارهاي پرداختي در اين شركت‌ها را ندارد. آذر در اين خصوص گفت: ديوان محاسبات به‌طور مستمر دستگاه‌هاي دولتي يا نهادهاي عمومي غيردولتي را پايش مي‌كند، اما در برخي جاها دعواهاي حقوقي داريم. تاكنون در جايي كه سهم دولت در شركت، كمتر از ۵۰درصد است يا در شركت‌هاي نسل دوم و سوم از جمله شركت‌هايي كه زيرنظر بانك‌ها هستند يا شركت‌هاي خودروساز، ديوان محاسبات نمي‌تواند نظارت كند كه بايد قانون در اين موارد اصلاح شود.
سازمان برنامه و بودجه از بودجه‌نويسي خارج شود
روز گذشته، علي لاريجاني، رييس مجلس در ديدار با مديران ديوان محاسبات كشور بر كاهش تعداد رديف‌هاي بودجه تاكيد كرد. باتوجه به اينكه دولت و مجلس در مهلت اصلاح ساختار بودجه براي شرايط سخت هستند، مهم‌ترين اقدامي كه به نظر رييس مجلس مي‌تواند بر بودجه تاثيرگذار باشد، تعريف يك بودجه مشخص براي هر دستگاهي است تا خود آن دستگاه درباره نحوه اختصاص آن تصميم‌گيري كند و دولت نبايد به صورت جزيي به تمام بخش‌هاي بودجه‌اي دستگاه‌ها بپردازد. البته او در اين ديدار به نكات ديگري ازجمله تقسيط ماليات‌ها براي افزايش انگيزه ماليات‌دهي در افراد، فروش طرح‌هاي عمراني و لزوم سهل‌گيري در فروش آنها و بهبود عملكرد دستگاه‌ها در تخصيص يارانه براي كالاهاي اساسي و ممنوعيت استقراض از بانك مركزي نيز اشاره كرد. اما نكته ديگري كه لاريجاني به آن اشاره كرد، بودجه‌نويسي براساس عملكرد دستگاه‌ها بود. او معتقد است در حال حاضر اين روش بودجه‌نويسي برمبناي عملكرد نبوده و بسياري از رديف‌هايي كه در لايحه بودجه ذكر مي‌شود، ضروري نيست. رييس قوه مقننه بر اين عقيده است كه سازمان برنامه و بودجه بايد سازماني صرفا براي توسعه كشور باشد و نبايد در بحث‌هاي بودجه‌نويسي وارد شود؛ نكته‌اي كه بسياري از منتقدين روش بودجه‌نويسي فعلي نيز بر آن تاكيد دارند.