كاهش فروش نفت در سال جاري كه همزمان با تشديد تحريم‌ها رخ داده، پيش‌بيني‌ها براي كسري بودجه امسال را بين 50 تا 60 هزار ميليارد تومان رسانده است؛ كسري بودجهاي كه 50 درصد بيش از بودجهاي است كه دولت در سال جاري براي اتمام پروژه‌هاي عمراني كشور در نظر گرفته است. در گفت‌وگو با سيامك قاسمي، كارشناس اقتصادي برخي از عوامل ايجادكننده كسري بودجه بررسي شده است. قاسمي در اين گفت‌وگو از «عملياتي نبودن» نظام بودجه‌ريزي در ايران انتقاد مي‌كند و معتقد است كه بيشترين تمركز دولت بر حفظ وضع موجود است حال آنكه بايد با اقداماتي نظير هدفمند كردن واقعي يارانه‌ها، اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي و پاسخگو كردن نهادهاي بودجه‌گير، گام‌هايي را در راستاي بهبود شرايط بردارد. مشروح گفت‌وگو را در زير مي‌خوانيد.
در چند سال اخير صحبت‌هاي بسياري مبني بر بودجه‌ريزي عملياتي از سوي مسوولان گفته شده و تصميم‌ها بر اين بود كه اين نحو از بودجه‌ريزي بيشتر بر ساختار اقتصادي و تدوين بودجه حكمفرما باشد. آيا در طي چند سال اخير به اين سمت حركت كرده‌ايم؟
به‌طور كلي بودجه‌ريزي عملياتي نوعي از بودجه‌نويسي است كه پويايي و نظم مشخصي دارد و بر اساس پيشرفت و عملكرد به ويژه در حوزه پروژه‌هاي عمراني تدوين مي‌شود. در واقع ساختار بودجه استاتيك نيست. بر اساس اين تعريف، بودجه‌ريزي فعلي كشور، بودجه‌ريزي عملياتي نيست. ساختار بودجه به گونه‌اي است كه به صورت سالانه در قانون بودجه، سازمان‌ها و پروژه‌هاي مختلف به صورت ثابت بودجهاي مي‌گيرند كه ارتباطي به پيشرفت و بهره‌وري‌شان ندارد. اين باعث مي‌شود كه مهم‌ترين شرط بودجه‌ريزي عملياتي محقق نشود. شرايط بودجه‌ريزي عملياتي نيز در كشور فراهم نيست چرا كه كشور در شرايط خاصي از نظر سياسي و اقتصادي قرار دارد و بيشترين تلاش نيز بر حفظ وضع موجود است. در حالي كه عوض كردن ساختار بودجه مستلزم پيش‌نيازهايي است كه در شرايط فعلي وجود ندارد.
در بخشي از صحبت‌هاي‌تان به اين نكته اشاره كرديد كه شرايط براي بودجه‌ريزي عملياتي مهيا نيست. يكي از اين شرايط وجود نهادهايي است كه بدون اينكه پاسخگو باشند، بودجه مي‌گيرند؟
يكي از مهم‌ترين شرايط براي تحقق بودجه عملياتي، حذف نهادهاي غيرپاسخگو است. باقي نهادهايي كه باقي مي‌مانند نيز بايد بر اساس ملاك و معيارهاي مالي و نوع عملكردشان، تخصيص بودجه به آنها صورت گيرد. نكته‌اي كه بايد به آن اشاره كرد اين است كه نظارت بر نحوه تخصيصي منابع به نهادها و ارگان‌ها در بودجه‌ريزي عملياتي بسيار زياد است. به همين دليل اگر صحبت از بودجه‌ريزي عملياتي مي‌شود، بايد در همه بخش‌هايي كه بودجه مي‌گيرند، تغييرات اساسي رخ دهد كه البته در شرايط فعلي جزو برنامه‌هاي كشور نيست.
بودجه طي يكي دو سال اخير تغييراتي كرده و در راستاي هماهنگ‌سازي با شرايط تحريمي، اصلاحاتي نيز بر آن وارد شده، آيا اين را به معناي گذار از بودجه‌ريزي سنتي به بودجه‌ريزي عملياتي نمي‌دانيد؟
كاملا درست است كه بودجه اصلاحاتي داشته است، اما اين اصلاحات نيز در راستاي حفظ وضع موجود و نه دگرگون شدن بودجه بوده است. در واقع تغيير بودجه نيز در راستاي همان ساختار گذشته بودجه است. اگر بخواهيم بودجه را به سمت عملياتي شدن يش ببريم بايد رفتار تك تك نهادهايي كه بودجه مي‌گيرند بر اساس معيارهايي همچون بهره‌وري، كيفيت و نوع عملكرد طي يك سال پايش كرد و بعد به آنها بودجه تخصيص داد. نه اينكه در ابتداي هر سال مشخص شود كه هر نهاد و ارگاني چقدر بودجه مي‌گيرد بدون اينكه عملكردش مشخص باشد. البته كه گذار به بودجه‌ريزي عملياتي اقدامات پيچيده‌اي را مي‌طلبد كه در شرايط فعلي قابليت اجرايي ندارد.
اشاره كرديد كه اصلاحات جدي در حال شكل گرفتن است. آيا اين اصلاحات گامي رو به جلو براي عملياتي كردن بودجه و متناسب كردن آن با شرايط تحريم نيست؟
حركت روبه جلو نيست. دولت مجبور است با توجه به شدت تحريم‌ها، بودجه را منقبض كند. در واقع سياست انقباضي واكنشي به شدت تحريم‌هاي نفتي است. در بودجه سال 98، ميزان صادرات نفت حدود يك ميليون و 400 هزار بشكه در روز پيش‌بيني شده بود اما شرايط به گونه‌اي پيش رفت كه بسيار كمتر از ميزان پيش‌بيني شده، نفت صادر مي‌شود. تغيير بسيار جدي در حوزه فروش نفت دولت را مجبور كرده كه يك سري اصلاحات انجام دهد.
چند روز پيش معاون سازمان برنامه و بودجه گفتند كه بودجه بر ميزان فروش 300 هزار بشكه نفت بسته شده است. البته كه در قسمتي از صحبت‌هاي‌شان بر اين موضوع اشاره داشتند كه بودجه متوازن استاني و ملي نيز به زودي اعلام مي‌شود. با توجه به صحبت‌هاي اخير، دولت براي سال‌هاي آتي بايد چگونه بودجه را تدوين كند؟
در ابتدا لازم است اين نكته را عنوان كنم كه با توجه به صحبت‌هاي جناب پورمحمدي، معاون سازمان برنامه در خصوص اعلام بودجه متوازن نظري مخالف ايشان دارم. بودجه حتي در صورت اعمال سياست‌هاي انقباضي نيز متوازن نخواهد بود. چراكه اولا سقف بودجه عمومي به 386 هزار ميليارد تومان رسيده كه نشان‌دهنده كاهش 62 هزار ميليارد توماني در بودجه است. از سوي ديگر دولت به صورت اسمي 30 تا 35 درصد از حجم بودجه‌هاي عمراني خود را كاهش داده يعني از 66 هزار ميليارد تومان به 43 هزار ميليارد تومان رسانده كه كاهشي 23 هزار ميلياردي دارد. از سوي ديگر، دولت در هزينه‌هاي جاري نيز 40 هزار ميليارد بايد كم كند كه به معناي كاهش در مصارف بودجه است. با وجود كاهش در بودجه عمراني، جاري و مصارف بودجهاي طبيعي است كه حجم كسري بودجه قابل پيش‌بيني نيز كم شود. از سوي ديگر تامين منابع درآمدي نيز با مشكلات فراواني روبه‌رو است. با كاهش بخش مهمي از درآمدهاي نفتي، دولت بخشي از آن را با درآمدهاي مالي مانند افزايش فروش اوراق مالي و اضافه برداشت از صندوق توسعه ملي جايگزين كرده است. اما با توجه به اينكه كاهش درآمدهاي نفتي بيش از 62 هزار ميلياردي است كه دولت انتظار دارد از طريق اوراق قرضه و صندوق توسعه ملي بردارد. بنابراين به اين نتيجه مي‌رسيم كه بودجه كوچك‌تر شده هم در بخش درآمدها و هم در بخش هزينه‌ها. كه البته لزوما به معناي بودجه متوازن نيست. زماني مي‌توان ادعا كرد كه بودجه به سمت اصلاحات اساسي رفته است كه مصارف بودجه كاهش يابد. واقعيت اين است كه تعهدات دولت‌ها فارغ از نوع دولت‌ها به ويژه در حوزه بودجه جاري و به صورت خاص در بخش رفاهي مانند يارانه‌هاي نقدي، كمك به صندوق‌هاي بازنشستگي و... متناسب با درآمد و توان مالي دولت‌ها نيست. دولت‌ها شعارهايي مي‌دهند و تعهداتي بر مي‌دارند كه هيچ تناسبي با موقعيت مالي‌شان ندارد. البته كه وعده دادن نيز در راستاي حفظ وضع موجود است. به طور مثال دولت‌ها براي اينكه صندوق‌هاي بازنشستگي دچار مشكل نشوند تا به تبع آن اعتراض‌هاي مدني و اجتماعي به وقع نپيوندد، به صورت مستقيم 86 هزار ميليارد تومان به دو صندوق بازنشستگي در شرف ورشكستگي كمك مي‌كنند، حقوق كاركنان دولت را مي‌پردازند و يارانه سوخت مي‌دهند. چراكه قطع آن و افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي، ممكن است تبعات اجتماعي داشته باشد. اين اقدامات باعث مي‌شود كه وضع تغييري نكند و از سوي ديگر درآمدها هم متناسب با هزينه‌ها نباشد و بعضا فراتر برود. اين واقعيت تلخ بودجه ايران است.
اين تعريف درآمدي جديد در بودجه‌ريزي چگونه انجام مي‌شود؟
در سال‌هايي كه درآمد نفتي بالاست و دولت مي‌تواند پاسخگوي هزينه‌هاي خود باشد، ساختار معيوب بودجه به چشم نمي‌آيد و در سال‌هايي كه به دليل تحريم‌هاي نفتي دولت مجبور است منقبض‌تر رفتار كند به اين نتيجه مي‌رسد كه نمي‌تواند از زير بار برخي تعهدات خود شانه خالي كند. اين باعث مي‌شود كه به سمت تعريف منابع درآمدي جديدي برود كه محقق شدن آنها نيز با ترديد همراه است. در شرايط فعلي دولت درصدد است بين 40 تا 45 هزار ميليارد تومان اوراق قرضه بفروشد. اين به معناي اجبار شبكه بانكي براي خريد اوراق قرضه دولتي است. بانك‌ها نيز مجبور هستند براي تامين منابع مالي مورد نياز خريد اوراق قرضه، از بانك مركزي استقراض كنند. اين به اين معناست كه دولت از بانك مركزي استقراض مي‌كند اما با واسطه و از طريق كانال بانك‌ها و خريد اوراق قرضه دولتي به اين كار مبادرت مي‌كند. منبع درآمدي ديگري كه دولت در بودجه پيش‌بيني كرده، برداشت از صندوق توسعه ملي است. منابع صندوق توسعه ملي نيز بخشي از منابع حاصل از فروش نفت است. وقتي نفت كمي به فروش مي‌رسد، قطعا منابع اين صندوق نيز به مرور كاهش مي‌يابد و با كسري مواجه مي‌شويم چرا كه تنها منبع ورودي به صندوق توسعه، منابع نفتي است. برداشت 28 هزار ميليارد تومان از صندوق توسعه ملي شايد بتواند بودجه را روي كاغذ متوازن كند اما بودجه كوچك شده و در كل ميزان مصارف، منابع و كسري بودجه كاهش يافته است.
در پس تعريف منابع مالي جديد توسط دولت، مخاطراتي وجود دارد و آن انتقال تعهدات مالي به آينده است. فروش اوراق مالي در واقع ايجاد تعهدي است براي آيندگان كه در سررسيد بايد پرداخت شود. اين نشان مي‌دهد كه دولت براي حفظ وضع موجود، به نوعي به آينده‌فروشي روي آورده است. مكانيزم راه‌اندازي صندوق توسعه ملي در تامين مالي براي توسعه زيرساخت‌ها و زيربنا براي آيندگان است. اما در شرايط فعلي اكثر منابع اين صندوق صرف بودجه جاري مي‌شود. چرا كه دولت‌ها تعهداتي ايجاد كرده‌اند كه دولت فعلي نمي‌تواند آن را انجام ندهد. از يك سو درآمدها نيز كاهش داشته و به نظر نمي‌رسد به اين زودي‌ها به منابع درآمدي خوب و متناسب با هزينه‌ها و تعهدات تكليفي دست يابيم بنابراين دولت‌ها به سمت آينده فروشي مي‌روند. تعريف منابع ديگر در ذات خود حركت مثبت و خوبي است اما به شرط اينكه از طريق آينده فروشي تامين نشود.
با توجه به صحبت‌هاي شما به نظر مي‌رسد بودجه بدون نفت تقريبا عملياتي نمي‌شود، درست است؟
براي پاسخ به اين سوال بايد ابتدا عرض كنم كه سقف درآمدهاي فروش دارايي سرمايه‌اي در بودجه بسيار كاهش پيدا كرده و به حدود 57 هزار ميليارد تومان رسيده است. البته كه اين رقم مجموع فروش نفت و دارايي‌ها است بخش مهم آن نيز نفت است كه تا سال‌هاي پيش قسمت اعظمي از درآمدهاي مالي دولت را تشكيل مي‌داد اما در بودجه سال 98 به دليل شدت تحريم‌ها و كاهش فروش نفت، اين بخش از فروش اوراق قرضه و صندوق توسعه ملي تامين مي‌شود. صندوق توسعه ملي نيز منبعي جز فروش نفت ندارد. اين فرض درست است كه وابستگي بودجه به نفت كم شده است اما به چه صورت؟ وابستگي بودجه به نفت نه به صورت اختياري و به دليل بهبود شرايط بلكه به صورت اجباري كاهش يافته است. مدعاي اين گزاره در اين است كه اگر تحريم‌ها برداشته شود و كشور بتواند دوباره به سقف فروش 2 تا 2.5 ميليون بشكه نفت بازگردد، مجددا همان رويه گذشته ادامه مي‌يابد. با كاهش درآمدهاي نفتي دولت بودجه عمراني كه مهم‌ترين بخش بودجه كشور است را به حداقل ممكن رسانده و عملا نقش خود را به عنوان تقاضاي سرمايه‌اي در اقتصاد از دست داده و نه تنها تقاضاي سرمايه ايجاد نمي‌كند بلكه تنها تقاضاي جاري ايجاد مي‌كند و به آن پاسخ مي‌دهد. مثلا حقوق كارمندان را پرداخت مي‌كند. يارانه انرژي مي‌دهد و گهگاه ادعاي كاهش سهم نفت در بودجه مي‌كند. كم شدن سهم نفت در بودجه درست است اما انتخاب نيست، يك اجبار است و اگر جبر برداشته شود مجددا به خانه اول و همان رويه‌هاي سابق بودجه‌ريزي برمي‌گرديم. به چند دليل، دليل اول اينكه دولت‌ها در هر دوره‌اي كه بر سر كار مي‌آيند، تعهد و شعار مي‌دهند و به اين واسطه تعهدات مدام بزرگ‌تر مي‌شود. مثال عيني اين مدعا، در كمك 80 هزار ميلياردي دولت به دو صندوق بازنشستگي براي جلوگيري از ورشكستگي آنها است. اندازه كمك مالي به اين دو صندوق، دوبرابر بودجه عمراني كشور است. اينها نشان از روزمرّگي دولت است.
قسمتي از صحبت‌هاي شما اشاره به تعهدات دولت‌ها داشت. بخشي از اين تعهدات به واسطه برنامه‌هاي توسعه‌اي ايجاد مي‌شود به گونه‌اي كه برخي كارشناسان معتقدند اين برنامه نه بر اساس واقعيت كه بسيار بلندپروازانه است. چرا نمي‌توان برنامه‌اي با انطباق بيشتر بر واقعيت تدوين كرد؟
بخشي از تعهدات دولت‌ها در گروي برنامه‌اي است كه براي آينده تدوين مي‌شود و البته كه اين اهداف و برنامه‌ها نيز بر واقعيت منطبق نيستند. در واقع اين اهداف بيشتر از اينكه رنگ و بوي واقعيت داشته باشند، تئوريك هستند. به طور مثال در برنامه ششم توسعه كشور بايد به نرخ رشد اقتصادي 8 درصد برسيم. اين در حالي است كه طي دو سال اخير رشد اقتصادي منفي بوده است. در ابتدا بايد مشخص شود كه چه كساني و بر چه اساسي نرخ رشد را 8 درصد پيش‌بيني كرده‌اند. اين نرخ بايد به فراخور شرايط اقتصادي، سياسي و اجتماعي كشور باشد. نكته ديگري كه باعث مي‌شود دولت‌ها تعهدات بيشتري بدهند، حفظ وضع موجود و جلوگيري از تبعات تصميماتي است كه مي‌تواند آثار و پيامدهاي اجتماعي داشته باشد. به طور مثال چرا يارانه‌ها واقعا هدفمند نمي‌شوند يا چرا قيمت بنزين اصلاح نمي‌شود كه سبب قاچاق بسيار بالا نشود. چرا همچنان بر اين عقيده استوار هستيم كه به برخي كالاها دلار 4200 توماني بدهيم؟ زماني كه در ساختار اقتصاد سياسي كشور فاصله‌اي ميان دولت و مردم ايجاد شود، نگراني در خصوص افزايش اعتراضات اجتماعي و تجمعات كارگري و سرنوشت آنها افزايش مي‌يابد. به همين خاطر دولت‌ها مدام وعده مي‌دهند اما نكته مهم را در نظر نمي‌گيرند و آن، نبود درآمدهاي متناسب با وعده‌ها است.
بخشي از وعده‌هايي كه دولت‌ها مي‌دهند، مربوط به سهم‌خواهي نمايندگان است. سهم خواهي و گروكشي برخي نمايندگان خودش را در كجا نشان مي‌دهد؟
اين مورد در بودجه عمراني خودش را نشان مي‌دهد. در بودجه عمراني هر منطقه سهمي دارد كه باعث برخي كشمكش‌ها براي گرفتن سهم بيشتر براي يك حوزه خاص مي‌شود. مثلا كارخانه فولاد در يك منطقه خشك احداث شود در حالي كه فولاد به شدت به آب نياز دارد. البته كه اين قبيل اتفاق‌ها در اقتصاد ايران زياد رخ مي‌دهد. نكته ديگري كه در سهم‌خواهي خودش را نشان مي‌دهد، اين است كه دولت در ابتدا هزينه‌هاي خودش را مي‌چيند، مثلا تعهداتي كه به نمايندگان دارد، پولي كه بايد به صندوق‌هاي بازنشستگي و يارانه‌ها بدهد و... بعد متناسب با آن براي خود درآمد جفت و جور مي‌كند. در واقع رفتار دولت‌ها معكوس رفتار عرف بودجه‌نويسي است. دولت در ابتدا بايد منابع درآمدي خود را در نظر بگيرد و در گام بعدي متناسب با درآمدهايش، هزينه‌ها را فهرست كند. كشمكش و فشار نمايندگان بر دولت براي گرفتن سهم بيشتر از بودجه به خاطر اينكه در دور بعدي هم راي بياورند، مزيد بر علت مي‌شود كه دولت فهرست بلند بالايي از تعهدات مالي داشته باشد.
براي تخصيص بهينه منابع بايد جلوي وعده‌ها را بگيريم يا منابع جديد مالي تعريف كرد؟
بايد جلوي وعده‌ها را گرفت. به طور مثال بايد يارانه‌ها را واقعا هدفمند تخصيص داد. قيمت‌هاي بنزين را نه فقط به منظور جلوگيري از اتلاف انرژي بلكه براي كاهش قاچاق اصلاح كرد. دولت هر چقدر كه به ادامه روند فعلي مبادرت بيشتري نشان دهد در واقع تنها حفظ وضع موجود مي‌كند. در صورتي كه بايد برخي از تبعات اجتماعي اصلاح نظام اقتصادي و بودجه را بپذيرد و مشكلات را از پايه حل و فصل كند. به طور مثال صندوق بازنشستگي كه در شرف ورشكستگي است دلايل مختلفي دارد از جمله ناكارآمدي مديريت، نامتناسب بودن قوانين بازنشستگي و كاهش سن افراد براي بازنشسته شدن. يك زنجيره در هم تنيده است كه سبب ورشكستگي يك سيستم يا صندوق مي‌شود. بايد اين زنجيره را از ابتدا بررسي كرد نه اينكه با وعده و كمك مستقيم نفتي آنها را سرپا نگه داشت. با پول پاشيدن شايد بتوان جلوي اعتراض‌هاي اجتماعي را براي مدتي گرفت اما در نهايت ساختارها معيوب باقي مي‌ماند. دولت لازم است از پول‌پاشي براي رفع مشكلات اقتصادي دست بكشد. همه اينها نشانه اين است كه تفكر دولت نسبت به تعهداتش بايد واقع‌بينانه و متناسب با نياز روز جامعه باشد. اگر درآمدهاي دولت كاهش مي‌يابد دولت بايد از هزينه‌هاي خود بكاهد. بايد يك جلوي وعده‌ها را بگيرد و دوم متناسب با درآمدها، هزينه‌ها را تعيين كند.
آيا اصلاح بودجه بايد حتما در نشست سران قوا انجام شود؟
به نظر مي‌رسد يك مشكل حقوقي ايجاد مي‌شود مبني بر اينكه دولت طبق قانون بايد متمم بودجه را به مجلس ببرد و در صحن درباره آن تصميم‌گيري شود. اما مسير اصلاح بودجه از مجلس طي نشده و به نظر مي‌رسد ركن حقوقي جديدي در حال شكل‌گيري است و در مورد اصلاح بودجه عمومي كشور تصميم‌گيري مي‌كند بدون اينكه مسير مشخص آن طي شود. اين هم از آن چيزهايي است كه در راستاي حفظ وضع موجود است. در تصميمات استراتژيك اقتصادي كه مهم‌ترينش بودجه است، مجلس نقشي ندارد و در نشست سران قوا در خصوص آن تصميم‌گيري مي‌شود.
دولت در ابتدا هزينه‌هاي خودش را مي‌چيند، مثلا تعهداتي كه به نمايندگان دارد، پولي كه بايد به صندوق‌هاي بازنشستگي و يارانه‌ها بدهد و... بعد متناسب با آن براي خود درآمد جفت و جور مي‌كند.
به نظر مي‌رسد يك مشكل حقوقي ايجاد مي‌شود مبني بر اينكه دولت طبق قانون بايد متمم بودجه را به مجلس ببرد و در صحن درباره آن تصميم‌گيري شود. اما مسير اصلاح بودجه از مجلس طي نشده ركن حقوقي جديدي در حال شكل‌گيري است.
به‌طور كلي بودجه‌ريزي عملياتي نوعي از بودجه‌نويسي است كه پويايي و نظم مشخصي دارد و بر اساس پيشرفت و عملكرد به ويژه در حوزه پروژه‌هاي عمراني تدوين مي‌شود. در واقع ساختار بودجه استاتيك نيست. بر اساس اين تعريف، بودجه‌ريزي فعلي كشور، بودجه‌ريزي عملياتي نيست.
اين فرض درست است كه وابستگي بودجه به نفت كم شده است اما به چه صورت؟ وابستگي بودجه به نفت نه به صورت اختياري و به دليل بهبود شرايط بلكه به صورت اجباري كاهش يافته است.