قوانين فاقد رويكرد پيشگيرانه هستند
زندان در انتظار عاملان آتش‌سوزي جنگل‌ها و مراتع
مصطفي نوري
سال‌هاست كه در روزهاي مختلفي از سال، خبر آتش‌سوزي در جنگل‌ها يا مراتع در شهرها و كشورهاي گوناگون، عنوان اصلي اخبار رسانه‌هاي جمعي است. هر بار كه آتشي در دل طبيعت افروخته مي‌شود، جان ميليون‌ها موجود زنده گرفته و حيات طبيعي زمين و زمينيان تهديد مي‌شود.
در سال‌هاي اخير طرفداران محيط زيست و حيوانات اقداماتي را براي ايجاد نهضت فكري جهت حفاظت از منابع طبيعي و محيط زيست انجام مي‌دهند اما به دليل آنكه قدرت سياسي، حاكميتي و مالي چنداني ندارند هنوز توفيق چنداني حاصل نكرده‌اند و دولت‌ها و قواي حاكم نيز بهرغم همصدايي ظاهري، در عمل، به حفاظت از جنگل‌ها و مراتع چندان توجهي ندارند. وقوع آتش‌سوزي‌هاي گسترده در جنگل‌هاي برزيل، استراليا و كشورهاي متعدد ديگر مويد عدم توجه شايسته به حفاظت از اين منابع بي‌بديل الهي در برابر وقايع تاسف‌انگيز نابودكننده عامل اصلي تاب‌آوري زمين در برابر ناملايمات حاصل از توسعه صنعتي قرن اخير است.
در ايران نيز در سال‌هاي اخير، اخبار مربوط به آتش‌سوزي قابل توجه است. اتفاقاتي كه پيرامون آتش‌سوزي‌ها رخ مي‌دهد، نيازمند بررسي است تا امكان پيشگيري و به حداقل رساندن خسارات ناشي از آتش، در جنگل‌ها و مراتع فراهم شود.
در خصوص وقوع آتش‌سوزي‌ها به ويژه در فصل بهار كمتر مي‌توان گرماي ناشي از خورشيد را به عنوان دليل معرفي كرد چراكه هنوز گياهان سبز و براي آتش گرفتن نياز به آتش زنه‌هاي قوي‌تري دارند. به عبارت ديگر، عموما دليل وقوع آتش‌سوزي در جنگل‌ها و مراتع، عامل انساني است. افرادي كه به دلايل متعدد در دل طبيعت حضور مي‌يابند و براي مقاصدي مانند پخت و پز يا پاكسازي املاك خود در مجاورت جنگل يا مرتع يا با اهداف آزمندانه پاكسازي عرصه از درختان جنگلي و گياهان مراتعي به منظور فراهم كردن زمينه‌هاي تغيير كاربري به قصد تصرف و تملك در آينده، اقدام به روشن كردن آتش در دل طبيعت مي‌كنند. دقت در قوانين خاص و عامي كه به موضوع آتش‌سوزي در جنگل‌ها و مراتع پرداخته‌اند، معين مي‌كند كه فلسفه وضع اين دسته از قوانين دلايل مذكور و هدف مقنن، سركوبگري و سزادهي مجرمان و بازدارندگي با ايجاد ارعاب بوده است.
مهم‌ترين قوانيني كه در زمينه آتش‌سوزي در جنگل‌ها و مراتع وضع شده‌اند، ماده 45 تا 47 قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و مراتع و ماده 675 قانون مجازات اسلامي از كتاب پنجم (تعزيرات) هستند.
ماده ۴۵ قانون حفاظت و بهره‌برداري ناظر بر آتش‌سوزي‌هاي غيرعمد است. در اين ماده آمده است: «آتش زدن نباتات در مزارع و باغات داخل يا مجاور جنگل بدون اجازه و نظارت ماموران جنگلباني ممنوع است در صورتي كه در نتيجه بي‌مبالاتي حريق در جنگل ايجاد شود، مرتكب به حبس تاديبي از دو ماه تا يك‌سال محكوم خواهد شد.» واژه تصريح شده بي‌مبالاتي ركن رواني جرايم غيرعمدي را تشكيل مي‌دهد و قانونگذار با علم به اينكه اصل بر عمدي بودن جرايم است به منظور تسري قلمرو اين ماده بر رفتارهايي كه در قلمرو مالكيت افراد و در حدود اختيارات مالكانه صورت مي‌گيرد اما ممكن است موجب ورود خسارت به اموال عمومي شود، ترك فعل اخذ اجازه، انجام اقدامات مالكانه بدون نظارت ماموران جنگلباني و بي‌مبالاتي (عدم رعايت هر يك از اصول ايمني و ضوابط كنترلي و پيشگيري از سرايت آتش به جنگل) را جرمانگاري كرده و به عنوان دليل جرم بر شمرده و براي مرتكبان، حكم به مجازات حبس از دو ماه تا يك‌سال كرده است. در خصوص ميزان و تناسب مجازات حكم شده با آثار تخريبي و خسارات ناشي از جرم، بحث‌هاي فراواني وجود دارد و نظر اكثريت حقوقدانان و متخصصان منابع طبيعي و محيط زيست بر ناكارآمدي و عدم بازدارندگي مجازات تعيين شده است.
ماده ۴۶ قانون حفاظت و بهره‌برداري مقرره ديگري است كه به آتش‌افروزي در جنگل پرداخته است. اين ماده ناظر بر رفتارهاي مجرمانه محدود به يك درخت است و براي كساني كه اقدام به روشن كردن آتش در تنه درخت جنگلي مي‌كنند، مجازات نقدي حكم كرده است. بديهي است در صورتي كه فعل مجرمانه روشن كردن آتش در تنه چندين درخت صورت گيرد، مجرم بر اساس اين ماده مجازات نخواهد شد بلكه مصاديق رفتار، از روشن كردن آتش در تنه يك درخت، به آتش‌سوزي موضوع ماده 47 همين قانون يا ماده 675 قانون مجازات اسلامي تغيير خواهد يافت و مجازات مرتكب به استناد يكي از دو ماده اخيرالذكر با توجه به مطابقت رفتار با ركن مادي مدنظر قانونگذار، تعيين خواهد شد.
اما رفتار و احكام مصرح در ماده ۴۷ قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و مراتع، مصاديق بيشترين رفتارهاي منجر به آتش‌سوزي‌ها در جنگل‌ها و مراتع ايران است. در اين ماده چنين آمده است: «هر كس در جنگل عمدا آتش‌سوزي ايجاد كند به حبس مجرد از 3 تا 10 سال محكوم خواهد شد در صورتي كه مرتكب مامور جنگلباني باشد به حداكثر مجازات مذكور محكوم مي‌شود.» منظور از عمدي بودن، علم داشتن مرتكب به اينكه بر رفتار او، عنوان مجرمانه بار مي‌شود، است نه اينكه حتما نتيجه حاصل شود بنابراين همين كه فردي در داخل جنگل يا مرتع آتش‌سوزي ايجاد كند، مرتكب جرم شده است، حتي اگر در شروع، آتش‌سوزي توسط شخص مرتكب يا اطرافيانش خاموش و منجر به خسارت نشود، بنابراين قصد خاص در اين ماده ايجاد آتش‌سوزي است نه سوختن جنگل. با توجه به موارد فوق‌الذكر دليل و عنوان جرم اين ماده ايجاد آتش‌سوزي عمدي است و مجازات و حكم آن با توجه به شخصيت مرتكب مي‌تواند متفاوت باشد، اگر مرتكب مامور جنگلباني باشد به حداكثر مجازات مقرر يعني 10 سال حبس تعزيري و در صورتي كه مرتكب فردي از جامعه، داراي هر شغل و سمت ديگر غير مامور جنگلباني باشد به حبس از 3 تا 10 سال محكوم خواهد شد. قانونگذار در ادامه در تبصره ذيل ماده 47 موضوع بسيار مهمي را كه در اصل50 قانون اساسي جمهوري اسلامي در سال 1358 و در بازنگري آن در سال 1368 مورد تصريح و وفاق ملت و حاكميت قرار گرفت و اعتباري فراتر از حكم قانون عادي پيدا كرد را مورد توجه قرا داده است. اصل 50 قانون اساسي حفاظت از محيط زيست (جنگل‌ها و مراتع تشكيل‌دهنده محيط زيست طبيعي‌اند) را وظيفه عمومي دانسته و در مواردي كه فعاليت‌هاي اقتصادي و غير آن كه با آلودگي محيط زيست يا تخريب غيرقابل جبران آن ملازمه پيدا كند، حفاظت از منابع طبيعي را ارجح دانسته و انجام فعاليت‌هاي اقتصادي در چنين شرايطي را ممنوع ذكر كرده است. مقنن در تبصره ماده 47 قانون حفاظت و بهره‌برداري تصريح كرده:«در موقع آتش‌سوزي در جنگل‌ها، كليه ماموران دولتي اعم از لشكري و كشوري و شهرداري‌ها كه در نزديكي آن محل باشند در مقابل تقاضاي ماموران جنگلباني يا ژاندارمري يا بخشداري موظفند با كليه وسايل ممكنه دولتي و شهرداري كه در اختيار دارند در آتش‌نشاني كمك كنند، ماموران كشوري و شهرداري كه در ايفاي اين وظيفه مسامحه و قصور كنند بر حسب مورد طبق مقررات مواد ۵۸ و ۵۹ قانون استخدام كشوري مجازات مي‌شوند. در مورد ماموران لشكري تعقيب و مجازات آنان طبق مقررات و قوانين نظامي خواهد بود.» شايان ذكر است كه با تصويب قانون بازسازي در تاريخ 5/7/1360 مجازات‌هاي موضوع ماده 59 و تبصره‌هاي آن لغو و بلا اثر شده است و مجازات پيش‌بيني شده در ماده 9 قانون رسيدگي به تخلفات اداري ملاك عمل قرار گرفت.
دقت در تبصره فوق‌الذكر مبين نكاتي به شرح ذيل است: نخست: علاوه بر ماموران جنگلباني، ماموران ژاندرمري و ماموران بخشداري نيز مي‌توانند تقاضاكننده باشند. دوم: كليه ماموران دولتي اعم از لشكري و كشوري و شهرداري‌ها كه در نزديكي آن محل باشند، موظفند با كليه وسايل ممكنه دولتي و شهرداري كه در اختيار دارند در آتش‌نشاني كمك كنند. سوم: ماموران لشكري، كشوري و شهرداري كه در ايفاي وظيفه كمك به خاموش كردن آتش با به كارگيري كليه وسايل ممكنه، مسامحه و قصور كنند، مجازات مي‌شوند.
علاوه بر وضع مقررات در قوانين موضوعه خاص مربوط به جنگل‌ها و مراتع در خصوص روشن كردن آتش يا ايجاد آتش‌سوزي در جنگل‌ها در كتاب پنجم قانون مجازات اسلامي(تعزيرات) نيز در ماده 675 ذيل فصل بيست و پنجم (احراق و تخريب و اتلاف اموال و حيوانات) آتش‌سوزي عمدي جرمانگاري شده و مجازات حبس براي آن حكم شده است. در ماده 675 آمده است: «هر كس عمدا عمارت يا بنا يا كشتي يا هواپيما يا كارخانه يا انبار و به‌طور كلي هر محل مسكوني يا معد براي سكني يا جنگل يا خرمن يا هر نوع محصول زراعي يا اشجار يا مزارع يا باغ‌هاي متعلق به ديگري را آتش بزند به حبس از دو تا پنج سال محكوم مي‌شود.» و در تبصره يك اين ماده تصريح شده در صورتي كه آتش زدن جنگل به قصد مقابله با حكومت اسلامي باشد، مجازات محارب را خواهد داشت يعني در اين صورت جرم آتش زدن در حكم جرم محاربه خواهد بود و مرتكب به يكي از مجازات ماده 282 قانون مجازات اسلامي مصوب ۱۳۹۲ (اعدام، صلب، قطع دست راست و پاي چپ و نفي بلد) به انتخاب قاضي، محكوم خواهد شد.
در تبصره 2 اين ماده نيز براي جرم آتش زدن عمدي چه با قصد مقابله و چه بدون قصد مقابله با حكومت اسلامي، شروع به جرم، جرمانگاري شده و براي آن 6 ماه تا دو سال حبس تعيين شده است.
ضمن آنكه در ماده ۶۸۹ قانون مجازات اسلامي تصريح شده در صورتي كه حريق و تخريب واقع در جنگل، منتهي به قتل يا نقص عضو يا جراحت و صدمه به انساني شود مرتكب، علاوه بر مجازات‌هاي جرم آتش زدن به قصاص و پرداخت ديه و در هر حال به تاديه خسارات وارده نيز محكوم خواهد شد.
در خصوص ماده 675 قانون مجازات اسلامي (تعزيرات) نكات ذيل قابل ذكر است:
نخست: جرم موضوع اين ماده مقيد به عمدي بودن است. دوم: با توجه به اينكه جنگل شامل فون و فلور (يعني هم جانوران و هم گياهان متعدد) است و در دليل جرم ماده مذكور به ميزان و تعداد درختان و جانوران اشاره‌اي نشده است،بنابراين مجازات مجرماني كه مرتكب آتش زدن مي‌شوند، مي‌تواند بدون توجه به آثار رفتار ارتكابي تعيين شود و براي مجرمي كه نتيجه عملش سوختن و از بين رفتن ميليون‌ها هكتار است، مي‌توان دو سال و براي مجرمي كه نتيجه آتش زدنش حتي منجر به از بين رفتن يك درخت نشده است، مي‌توان 5 سال حكم داد. سوم: علاوه بر اينكه تعيين مجازات مجرم مي‌تواند نامتناسب با آثار عملش باشد، تناسبي بين جرم آتش زدن عمدي جنگل كه مي‌تواند داراي آثار زيانبار بسيار گسترده مالي و زيست محيطي باشد با برخي ديگر از عناوين مجرمانه بيان شده در اين ماده نيز وجود ندارد مثلا آتش زدن انباري خالي، همان مجازاتي را دارد كه آتش زدن هكتارها جنگل دارد. در خصوص آتش زدن ذخاير ژنتيكي و ذخيره‌گاه‌هاي جنگلي نص قانوني وجود ندارد ليكن به استناد بند ب ماده 8 قانون حفاظت و بهره‌برداري از منابع ژنتيكي كشور كه مي‌گويد: «هرگونه اقدام به فرسايش يا تخريب عمدي و بدون مجوز منابع ژنتيكي يا زيستگاه‌هاي آنها، مستوجب يك يا دو نوع از مجازات‌هاي درجه (۴) تعزيري قانون مجازات اسلامي است و چنانچه اقدامات صورت گرفته به صورت گسترده موجب آسيب يا از بين رفتن منابع ژنتيكي شود و امنيت ملي را در حوزه‌هاي اقتصادي، غذايي، زيست محيطي و دفاعي با مخاطره مواجه كند، مرتكب به حداكثر مجازات مقرر در اين بند محكوم مي‌شود.» امكان صدور حكم براي مرتكبان آتش‌سوزي در ذخيره‌گاه‌هاي جنگلي به جرم تخريب زيستگاه منابع ژنتيكي و محكوميت به يك يا دو نوع از مجازات درجه چهار (حبس بيش از 5تا 10 سال، جزاي نقدي بيش از يكصد و هشتاد ميليون (۱۸۰.۰۰۰.۰۰۰) ريال تا سيصد و شصت ميليون ريال، انفصال دايم از خدمات دولتي و عمومي) وجود دارد.
با عنايت به موارد پيش گفته موارد ذيل نتيجه مي‌شود:
ا- قانون مجازات اسلامي قانون عام است و قانون حفاظت و بهره‌برداري قانون خاص، از آنجايي كه نظر برخي حقوقدانان بر اين است كه قانون عام ناسخ قانون خاص نيست بنابراين با توجه به اينكه در قانون خاص 10 سال حبس براي مرتكبان آتش‌سوزي عمدي پيش‌بيني شده است، امكان صدور حكم بر اساس ماده 47 قانون حفاظت و بهره‌برداري ممكن است. برخي نيز نظر دارند كه با در نظر گرفتن احكام ماده 10 قانون مجازات اسلامي مصوب سال 1392 و مقررات مربوط به عطف ماسبق شدن قوانين كيفري در خصوص تخفيف مجازات (بند ب ماده 10 قانون مذكور) با تصويب قانون مجازات اسلامي مصوب 1392 و كتاب پنجم (تعزيرات) حكم ماده 47 قانون حفاظت و بهره‌برداري در خصوص حداكثر مجازات، نسخ ضمني شده است. نظر نگارنده نيز در اين خصوص، نسخ مجازات مقرر در ماده 47 قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و مراتع مصوب 1346 است.
2- مجازات تعيين شده در قوانين حاكم در خصوص مرتكبان آتش‌سوزي با آثار زيست محيطي مخرب و گسترده جرم، تناسبي ندارند. بنابراين قوانين از كاركرد و باردارندگي لازم برخوردار نيستند.
3- قوانين موجود بيشتر از جنبه سزادهي به موضوع آتش‌سوزي در جنگل‌ها پرداخته و فاقد رويكرد پيشگيرانه هستند در حالي كه در محيط زيست به دليل عدم امكان اعاده به وضع سابق مناطقي كه تخريب مي‌شوند، بايد سياست جنايي پيشگيرانه و مشاركتي هدف‌گذاري شود. به عنوان مثال بايد از افرادي كه وقوع جرايم در خصوص منابع طبيعي را گزارش مي‌دهند يا در مهار و خاموش كردن آتش مشاركت مي‌كنند حمايت‌هاي قانوني شود و مورد تشويق قرار گيرند.
4- بهرغم صراحت قانون اساسي و تصريح در ماده 47 قانون حفاظت و بهره‌برداري، برخي از افراد متولي در دستگاه‌هاي لشكري و كشوري و شهرداري‌ها به بهانه‌هاي واهي از انجام وظيفه قانوني حفاظت از جنگل‌ها و مراتع (محيط زيست طبيعي) در زمان وقوع آتش‌سوزي، استنكاف مي‌كنند. شايد عدم اعمال قانون راجع به مستنكفين سابق در اين خصوص، قانون‌گريزي در اين زمينه را توسعه داده است.
5- وقتي بر اساس اصل 50 قانون اساسي حفاظت از محيط زيست طبيعي (جنگل‌ها و مراتع) وظيفه عموم اشخاص و به استناد ماده 47 قانون حفاظت و بهره‌برداري تكليف قانوني دستگاه‌هاي لشكري و كشوري است، مطالبه وجه در قبال پرواز چرخبال جهت خاموش كردن آتش از سازمان جنگل‌ها و مراتع، فاقد هرگونه محمل قانوني و تخلف از قانون است.
6- جايگاه تشكيلاتي متولي جنگل‌ها و مراتع به عنوان معاون وزير و رييس سازمان در زيرمجموعه وزارت جهاد كشاورزي سبب مي‌شود تا در تعاملات بين دستگاه‌ها، توجه چنداني به سازمان نشود.
با عنايت به موارد پيش گفته موارد ذيل پيشنهاد مي‌شود:
الف) جايگاه تشكيلاتي سازمان جنگل‌ها و مراتع به وزارت ارتقا يابد تا از اختياراتي متناسب با مسووليت برخوردار شود.
ب) قوانين موجود بازنگري و سياست جنايي كشور در خصوص جنگل‌ها و مراتع با رويكرد مشاركتي و پيشگيرانه اصلاح شود. ضمن آنكه لازم است مجازات مرتكبان جرايم در خصوص جنگل‌ها و مراتع با آثار رفتار مرتكبان جرم متناسب شده تا از كارآمدي و بازدارندگي لازم برخوردار شود.
پ) مرتكبان جرايم در خصوص جنگل‌ها و مراتع اعم از آتش‌افروزان، مستنكفين از قانون، آزمندان و سودجويان و ساير متخلفان مورد پيگرد قانوني قرار گيرند و مجازات شوند تا درس عبرتي براي سايرين باشد.
ت) كارشناسان و متخصصان داراي دانش و تخصص و تجربه، جايگزين مديران و افراد ناكارآمد شوند.
دست يافتن به تحولي كه مقام معظم رهبري در همه زمينه‌ها در كشور انتظار دارند در مديريت جنگل‌ها و مراتع با پرداختن به ملزومات اوليه اما اساسي مذكور در سطور فوق امكان‌پذير خواهد شد.
حقوقدان و پژوهشگر حقوق
منابع طبيعي و محيط زيست