تحليل انديشكده چتم هاوس
آيا تحريم‌هاي امريكا هنوز روي كوبا اثر دارد؟
مترجم: هديه عابدي
تحريم‌هاي گسترده‌اي كه اخيرا كاخ سفيد با هدف محدود كردن سفر به كوبا وضع كرد و در عين حال خبر بازگشايي فروشگاه‌هاي دولتي كوبا كه اجناس‌شان را فقط به دلار مي‌فروشند، اين پرسش را به وجود مي‌آورد كه آيا تحريم‌ها هنوز اثربخشند؟ براي پاسخ به اين پرسش بايد ديد تحريم‌هاي امريكا چگونه عمل مي‌كنند.
به سادگي مي‌توان به سياست‌هاي تنبيهي ديپلماتيك و اقتصادي گسترده‌اي كه دولت تحريم‌دوست دونالد ترامپ عليه افراد و كشورهاي جهان - از آرژانتين گرفته تا ايران - اعمال كرده، نگاه كرد و به اين نتيجه رسيد كه اين سياست‌ها نتوانسته‌اند به اهداف‌شان برسند. با نگاه به تحريم‌هاي نفتي امريكا عليه ونزوئلا، تحريم‌هاي تجاري عليه برخي حوزه‌ها در آرژانتين، برزيل و كانادا و شدت گرفتن تحريم‌ها عليه كوبا مي‌توان گفت دولت ترامپ از تحريم به عنوان عصاي دست خود استفاده مي‌كند.
اما آيا اين تحريم‌ها جواب داده‌اند؟ برخي اثربخش بوده‌اند و برخي خير. همه اينها را گفتيم تا به اين پرسش مهم برسيم؛ چه زماني اين تحريم‌ها اثر لازم را مي‌گذارند؟ شديدترين نمونه، تحريم‌هاي امريكا عليه كوباست كه كاملا شكست خورده، اما همچنان به ويژه در جنوب ايالت فلوريدا طرفداران خود را دارد. اين تحريم‌ها اولين‌بار در سال 1961 با فرمان اجرايي رييس‌جمهور و عطف به قانون «تجارت با دشمن» اعمال شد و سپس از سوي كنگره در دو مرحله به قانون تبديل شد. قانون دموكراسي كوبا مصوب سال 1992 و قانون ليبرتاد (آزادي) مصوب سال 1996. اين دو قانون نه براي كوبا دموكراسي آورده و نه آزادي. با اين حال طرفداران اين قوانين در خيالات خود همچنان فكر مي‌كنند چنين قوانيني كارايي لازم را دارند. اما چرا اين طور است؟
شرايط كوبا
هر سياستي بايد داراي هدف مشخصي باشد و به همراه خود چه به صورت تلويحي و چه آشكار، نظريه‌اي براي تغيير داشته باشد. چه در تبليغ «سيگار كشيدن عامل مرگ است» روي پاكت‌هاي سيگار و چه در مذاكرات تجاري، ايده‌اي روشن براي تغييري كه قصد دارند ايجاد كنند و رابطه علت و معلولي براي رسيدن به آن تغييرات در پس اين تلاش‌ها نهفته است. اين موارد قابل آزمودن هستند و روي كاغذ مي‌توان آنها را در طول مسير و در صورتي كه به اهداف مدنظر خود نرسيده باشند، اصلاح كرد. آيا تبليغات باعث كاهش استعمال دخانيات شده است؟ آيا با گذشت چند سال از توافق تجاري، وضعيت حقوق كارگران و مزاياي درماني و حمايتي آنها بهتر شده است؟
هيچ يك از اين موارد در مورد تحريم‌هاي امريكا عليه كوبا لحاظ نشده است. نخست اينكه اهداف اوليه سياست امريكا در قبال كوبا تغيير كرده است. در برخي موارد گفته شده محدوديت‌هاي كاخ سفيد عليه تجارت با كوبا و سفر به اين كشور با هدف كاهش حمايت بين‌المللي دولت هاوانا از رژيم‌هاي خودكامه اعمال شده است. اما حمايت جانانه كوبا از دولت نيكولاس مادورو، رييس‌جمهور ونزوئلا، ثابت كرده است كه اين سياست كارايي لازم را ندارد.
حتي مي‌توان گفت تحريم‌هاي امريكا عليه كوبا تاثير معكوس گذاشته است. با فقير كردن اقتصاد دولتي كوبا، اين تحريم‌ها باعث شده اين كشور به نفت ونزوئلا وابسته شود، اما مشكل اينجاست كه كاراكاس نيز ديگر نمي‌تواند مثل گذشته به هاوانا نفت بدهد و عرضه سوخت به اين كشور كاهش يافته است. در ديگر موارد نيز همان طور كه از عنوان قوانين مصوب در سال‌هاي 1992 و 1996 برمي‌آيد، هدف تحريم‌هاي امريكا تغيير رژيم بوده است.
قانون دوم حتي پيش‌شرط‌هايي را براي كوبا مطرح مي‌كند و مي‌گويد تنها در صورتي كه اين شروط رعايت شود، كنگره امريكا مي‌تواند به انزواي ديپلماتيك و تجاري كوبا كه ناشي از تحريم‌هاي يك‌جانبه امريكا عليه اين كشور است، پايان دهد. از جمله اين پيش‌شرط‌ها مي‌توان به آزادي زندانيان سياسي، حذف تمامي اعضاي خانواده كاسترو از فرآيند تصميم‌گيري كشور و اتخاذ اقدامات واقعي براي برگزاري انتخابات آزاد و عادلانه اشاره كرد. 24 سال پس از وضع قانون ليبرتاد، كوبا به هيچ عنوان حتي به دستيابي يكي از آن اهداف نيز نزديك نشده است، حتي با اينكه مي‌داند در صورت عمل به شروط امريكا، ممكن است همه تحريم‌ها برداشته شوند.
سوالي كه در اينجا پيش مي‌آيد اين است كه آيا نظريه تغيير حتي به صورت تلويحي در مورد تحريم‌هاي امريكا عليه كوبا صدق مي‌كند يا خير؟ طرفداران تحريم هيچگاه به اين مساله پاسخ صريحي نداده‌اند. آنها ظاهرا اميدوارند هزينه و رنجي كه تحريم‌ها به مردم عادي وارد مي‌كند آن‌قدر زياد باشد كه آنها را به قيام عليه حكومت وادار كند و منجر به سرنگوني حكومت استبداد شود.
اما اين تفكر چند مشكل دارد. اول اينكه تحريم‌هاي عمومي باعث كاهش دسترسي مردم به مواد غذايي و پول مي‌شود؛ مساله‌اي كه در مورد تحريم‌هاي امريكا عليه كوبا و ونزوئلا شاهدش بوده‌ايم. همين مساله باعث مي‌شود انگيزه مردم براي اعتراض به حكومت كاهش يابد. تحريم به جاي اينكه كنترل سياسي و اقتصادي دولت بر مردم را كمتر كند، آن را تقويت مي‌كند. به علاوه، مردمي كه گرسنه‌اند و حكومت‌شان نيز سركوبگر است، چندان تمايلي به قيام ندارند. مردم بيشتر درگير معيشت روزمره خود هستند و دغدغه ديگري ندارند.
اميد دوم طرفداران تحريم كه البته بسيار ساده‌لوحانه به نظر مي‌رسد اين است كه مقامات يا افراد نزديك به آنها دل‌شان براي كشور بسوزد و از قدرت كناره‌گيري كنند. كساني كه از تحريم دفاع مي‌كنند، در اغلب اوقات حاكمان مستبد و دولت‌هاي‌شان را به شيطان تشبيه مي‌كنند، حال چگونه است كه فكر مي‌كنند ممكن است اين افراد شيطان‌صفت در حلقه‌هاي دروني خود انسان‌هاي خوبي را پنهان كرده باشند؟ در حقيقت اين نظريه علت اصلي نفرت از حاكمان خودكامه را ناديده مي‌گيرد. اينكه آنها در قبال مردمان‌شان بي‌رحم و بي‌تفاوت هستند.
آيا تحريم‌ها اثرگذارند؟
تحقيقات گسترده‌اي در خصوص اثربخشي تحريم انجام شده است و روز به روز به تعداد اين مطالعات افزوده مي‌شود. نتايج متعددي از مقايسه كشورهاي مختلف در اين خصوص به دست آمده، اما سياستگذاراني كه در حال حاضر در كاخ سفيد يا وزارت خارجه امريكا حضور دارند هيچ يك از اين نتايج را در سياست‌هاي خود مدنظر قرار نمي‌دهند.
اولين نتيجه‌اي كه از اين تحقيقات به دست آمده اين است كه تحريم زماني اثربخش خواهد بود كه ائتلافي از دولت‌ها آن را به شكل وسيع و گسترده اجرا كنند. بيشتر تحريم‌هايي كه توانسته‌اند به اهداف خود برسند، به همين ترتيب اعمال شده‌اند كه از آن جمله مي‌توان به تحريم‌هاي سازمان ملل عليه ايران اشاره كرد كه در نهايت منجر به توافق هسته‌اي سال 2015 (برجام) شد.
نتيجه دوم اينكه اهداف تحريم بايد محدود بوده و تعريف مشخصي داشته باشد. دنيل درزنر كه كتابي را در خصوص اين موضوع به رشته تحرير درآورده است، مي‌گويد موارد موفق داراي اهداف مشخصي بوده‌اند. تغيير رژيم جزو آن اهداف نيست، چرا كه بسيار وسيع است و تعريف مشخصي ندارد. البته همان طور كه پيش‌تر گفتم، اعمال تحريم با هدف تغيير رژيم منطق واقع‌گرايانه‌اي نيز ندارد، چرا كه قصد دارد حكومت را تغيير دهد اما روي مردم فشار وارد مي‌كند .
انعطاف‌پذيري و قابل اطمينان بودن سومين عنصر موثر در تحريم موفق است. شوراي روابط خارجي مي‌گويد هدف تحريم‌ها بايد باور داشته باشد كه بر اساس رفتاري كه نشان مي‌دهد، تحريم‌ها كاهش يا افزايش مي‌يابد.
اما اين مساله هيچگاه در مورد تحريم‌هاي كوبا رعايت نشده است؛ نه در قانون دموكراسي مصوب سال 1992 و نه در قانون ليبرتاد مصوب سال 1996. در عوض، امريكا دو گزينه را براي لغو تحريم‌ها در اختيار كشور هدف قرار داده است؛ يا دموكراسي يا هيچ چيز. ايالات متحده هيچ شرايطي را بين اين دو قرار نداده تا كوبا تشويق شود و بتواند مثلا با كاهش كنترل خود بر شهروندان يا كاهش موارد نقض حقوق بشر اندكي از فشار تحريم‌ها بكاهد.
اقدام اخير كاخ سفيد مبني بر گسترش تحريم‌ها عليه كوبا شامل محدوديت سفر شهروندان به اين كشور و محدود كردن مبادلات مالي مي‌شود. در صورتي كه دولت ترامپ هيچ سياستي براي ايجاد تغيير در كوبا ندارد. در اين مورد به‌خصوص، شرايط حقوق بشري كه عامل اصلي اين اقدام تنبيهي معرفي شده، اخيرا تغيير خاصي نداشته و بدتر نشده است. در حقيقت هدف اصلي اين تحريم‌ها، تغيير رژيم در كوبا و در نتيجه تضعيف حكومت مادورو در ونزوئلا بوده است.
اين دقيقا مشكلي است كه بسياري از ديگر طرفداران پروپاقرص تحريم‌هاي كوبا نيز با آن روبه‌رو هستند؛ سياست تحريم به هدف نهايي تبديل شده است و ديگر به واقعيت‌هاي ميداني اهميت نمي‌دهد و مشوقي براي بهتر شدن اوضاع ارايه نمي‌كند. اين نگراني به درستي وجود دارد كه هدف تحريم‌ها همان مردمي هستند كه ادعا مي‌شد قرار است از آنها دفاع كنند. همچنين اين تحريم‌ها به حكومت كاسترو كمك مي‌كنند بر شكست‌هاي اقتصادي خود سرپوش بگذارد و همه را تقصير تحريم بيندازد. اما مهم‌ترين استدلال عليه تحريم‌هاي امريكا اين است كه طي 50 سال اخير نتوانسته‌اند به هيچ يك از اهداف خود دست يابند.
اگر مساله اثربخشي تحريم‌ها باشد، تحريم‌هاي امريكا عليه كوبا در آزمون رد مي‌شود. البته مساله محدود به كوبا نيست. در هيچ يك از موارد تغيير رژيمي كه مدافعان تحريم با اشتياق ذكر مي‌كنند - از نظام كمونيستي شرق اروپا و شوروي گرفته تا آفريقاي جنوبي - تحريم‌هاي اعمال شده به اندازه تحريم‌هاي كوبا سخت و منزوي‌كننده نبوده است. «منطق» چيزي است كه مساله كوبا را از ساير موارد متمايز مي‌كند.