الزامات بينش عملگرايانه به كنگره امريكا در هرگونه تعامل آتي ميان تهران و واشنگتن
چرا انتخابات كنگره براي ايران مهم است؟
فردين افتخاري|كنگره ايالات متحده امريكا همزمان با انتخابات رياست‌جمهوري اين كشور انتخابات بسيار مهمي پيش‌رو دارد و طي آن، همه كرسي‌هاي مجلس نمايندگان و 35 كرسي مجلس سنا بايد مجددا در معرض راي مردم ايالت‌هاي متبوع خويش قرار بگيرند. انتخابات كنگره تا حدودي پيش‌بيني‌ناپذير است و به دليل ماهيت كاملا ايالتي آن، نظرسنجي‌ها و پايش‌هاي دقيق و ملي در مورد آن كم صورت مي‌گيرد. اين امر اما از نقش تعيين‌كننده كنگره در سياست خارجي امريكا نمي‌كاهد. به ويژه اينكه در فضاي سياستگذاري و گفتماني اين نهاد قانونگذاري در حوزه سياست خارجي، ايران جايگاهي بسيار پويا و مهم نيز دارد.
كنگره امريكا: مهندس ريل تحريم
قانون‌هاي تحريمي جامع كنگره كه از دهه 1990 با قانون داماتو شروع شد و به ويژه پس از سال 2010 با سه قانون تحريمي ديگر يعني «قانون جامع تحريم‌ها، پاسخگويي و عدم سرمايه‌گذاري ايران (كيساد) ۲۰۱۰»، «قانون كاهش تهديد ايران و حقوق بشر سوريه 2012» و «قانون كاتسا 2017» تداوم يافت، در كنار برخي قوانين ديگر امريكا مثل «قانون اختيارات اقتصادي در شرايط اضطراري بين‌المللي (IEEPA)»، يك بنيان قانوني بسيار فراخ و منعطفي را در اختيار روساي جمهوري امريكا قرار داده است تا بر اساس اقتضاي شرايط از منظر خود، تحريم‌هاي متنوعي را عليه ايران از طريق دستورهاي اجرايي (EO) اعمال كنند. دستورهاي اجرايي كه روساي جمهوري امريكا از جمله ترامپ براي تحريم بخش‌هاي مختلف كشورمان از جمله اقتصاد صادر مي‌كنند، در حقيقت تشخيص موقعيت اجراي قوانين مشخص كنگره به وسيله كاخ سفيد است. بايد افزود كه علاوه بر قوانين خاص تحريمي مذكور، موضوع ايران عمدتا در قوانين بودجه سالانه وزارتخانه‌هاي مختلف امريكا از جمله وزارت‌هاي دفاع (DOD)، خارجه يا امنيت ميهن (DHS) نيز گنجانده و نظر و اراده كنگره براي اجرا به آنها ابلاغ مي‌شود. لذا بايد گفت كه كنگره در تعريف حوزه اختيارات تصميم‌گيري دولت امريكا يك اهميت و جايگاه ويژه و براي كشورمان نيز نقشي نسبتا در سايه دارد. فارغ از اينكه چه كسي سكاندار كاخ سفيد باشد، او در هر اقدام و گام عقب‌نشيني، از جمله مذاكره و لغو يا تعليق تحريم‌هاي ايران، بايد پاسخگوي كنگره باشد و به كميته‌هاي معين در متن قوانين مختلف مرتبط با موضوع ايران، گزارش كار مكتوب و توجيهي ارسال كند. تقريبا قريب به اتفاق قوانين تحريمي كنگره عليه كشورمان شرايطي را براي رييس‌جمهور امريكا ترسيم كردهاند كه در صورت تحقق آن شرايط به ويژه در «رفتارهاي ايران» است كه او مي‌تواند نسبت به لغو يا تسكين تحريم‌ها اقدام كند. چنانكه مثلا دستور اجرايي شماره 13716 اوباما در ژانويه سال 2016 براي لغو تحريم‌هاي هسته‌اي، در ابتدا عنوان مي‌كند كه با استناد به اختيارات ناشي از قوانين مشخص كنگره است كه اين دستور اجرايي را براي لغو بخش مشخصي از تحريم‌هاي ايران صادر مي‌كند. بدين‌تريب، فرامين اجرايي تحريمي روساي جمهوري امريكا در واقع روبنايي است بر يك شاكله و زيربناي مستحكم از قوانين تصويب شده به وسيله نمايندگان قانوني مردم امريكا در دو مجلس. اين قوانين به راحتي تحول و تكامل مي‌يابند و بندها و مفاد جديدي نيز بنا به مسائل نوين به عنوان متمم به آنها اضافه يا حذف مي‌شود. اما كل يك قانون به سادگي ملغي و كنار گذاشته نمي‌شود.
فرآيند تحليل اطلاعات و نظريه‌پردازي در كنگره
از سوي ديگر، فرآيند تحليل اطلاعات و نظريه‌پردازي در ميان اعضاي كنگره كه قوانين مصوب در حقيقت منتج از آن است، يك پديده چندوجهي و پيچيده است. اساسا، اعضاي كنگره اطلاعات و تحليل خود را از چند منبع تحصيل كرده و سپس با تكيه بر آنها تلاش مي‌كنند عقايد و جهان‌بيني‌شان در عرصه سياست خارجي را مستند و مستدل جلوه دهند. تحليل اطلاعات و نظر كارشناسي از سوي متخصصان انديشكده‌هاي مطرح امريكايي، اولين منبع اين فرآيند در كنگره است. اعضاي ارشد كميته‌هاي تخصصي كنگره به ويژه كميته‌هايي مثل سياست خارجي، اطلاعات و امنيت ميهن كه بايد در خصوص موضوعات كلان امنيت ملي و سياست خارجي تصميم‌گيري و قانونگذاري كنند، با طيف گسترده‌اي از كارشناسان انديشكده‌ها، وكلا، بانكداران، كهنه‌سربازان و تحليلگران ارتباط نزديك دارند و عمدتا در قالب جلسات تستيموني (جلسه شهادت)، در كنگره از آنان پذيرايي و نظراتشان را دريافت مي‌كنند. دومين منبع اين است كه اعضاي كنگره و به‌طور خاص سناتورها و نمايندگان موثر در حوزه‌هاي سياست خارجي و مسائل اطلاعاتي، به سفرهاي خارجي و ميداني متعددي از جمله در خاورميانه مثل عراق، سوريه و لبنان مي‌روند و شرايط را به صورت تجربي از نزديك مي‌سنجند و در جريان اين امر، داده‌هاي لازم به صورت آشكار يا محرمانه در اختيارشان قرار مي‌گيرد. و نهايتا سومين منبع تصميم‌سازي در كنگره، ميزباني عمومي يا محرمانه از مقام‌هاي موثر اطلاعاتي، امنيتي و نظامي قوه مجريه است كه آنها نيز طي فرآيند جلسات تستيموني سخنان و داده‌هاي عمومي يا طبقه‌بندي شده خود را به صورت شفاهي و كتبي به اعضاي كميته مربوطه ارايه مي‌دهند. بنابراين نكته محوري اين است كه قانونگذاران كنگره افرادي كاملا مطلع و آگاه هستند و با اتكا به اطلاعات موثق و جامع تصميم‌گيري و موضع‌گيري مي‌كنند، هرچند ممكن است كه از اطلاعات موثق برداشت‌هاي مغرضانه‌اي نيز داشته باشند. در نتيجه وقتي آنها به يك تصويري از ايران مي‌رسند، در واقع از يك فرآيند پردازش اطلاعات عبور مي‌كنند، با يك جمعي از افراد مرتبط مي‌شوند و با اتكا به يك مجموعه‌اي از داده‌ها، تحليل خود از ايران را ارايه مي‌دهند. اين در حالي است كه خود ايران بر خلاف ساير كشورها و لابي‌گري‌ها، كوچك‌ترين تلاش موثري براي اثرگذاري بر اين‌گونه نتايج و تصويرسازي‌هاي منفي احتمالي انجام نمي‌دهد.
كنگره و ايران: توافق تحليلي و تفاوت اجرايي ميان دو حزب
ايران در كنگره براي هر دو حزب حايز جايگاه ويژه‌اي است. در اين نهاد پيچيده، دموكراتها و جمهوري‌خواهان تفاوت‌هاي مهم و چشمگيري در نوع نگاه به ايران و تعريف آن ندارند و نظراتشان در اين موضوع از همپوشاني عمده‌اي برخوردار است، لكن در نوع رفتار و مواجهه با ايران داراي اختلاف ديدگاه هستند. در حالي كه دموكراتها يك سياستگذاري (Policy) چندلايه، هدفمند، راهگشا، كم‌ريسك، گام به گام و هماهنگ با متحدان را مي‌جويند، جمهوري‌خواهان مجموعه اقدامات واكنشي، همسطح و فوري به «رفتارهاي ايران»، تقويت و تسليح متحدان خاورميانه‌اي و تحريم‌هاي گسترده را حمايت مي‌كنند و دغدغه سياستگذاري مشخص با بازدهي معقول و قابل پيش‌بيني ندارند. براي نمونه، اگر به جلسات تستيموني مقام‌هاي دولتي در كنگره امريكا پس از ترور سردار سليماني بنگريم، مشاهده مي‌شود كه اعضاي ارشد دو حزب ابتدا اين را اعلام مي‌كنند كه تفسير و تحليل آنها از نقش و جايگاه سردار سليماني هماني است كه كاخ سفيد اعلام مي‌كند. اما زماني كه نوبت به تحليل نتايج اين ترور و تاثير آن بر شرايط منطقه و سياست خارجي ايران مي‌رسد، درگيري‌هاي لفظي و گفت‌وگوهاي چالش‌برانگيز ميان آنها بروز مي‌يابد. اين نقطه ظهور اختلاف و چالش ميان دو حزب اصلي در كنگره، نقطه‌اي است كه مي‌طلبد سامانه سياستگذاري خارجي در ايران درباره نحوه بهره‌گيري از آن تدبيري بينديشد. اين موضوع به‌طور خاص در هر توافق و مذاكره آتي با امريكا يك ضرورت است و تهران بايد در چارچوب تدوين يك برنامه جامع، تعامل حساب شده با سناتورهاي برجسته و ارشد مجلس سنا، به ويژه سناتورهاي عضو كميته روابط خارجي مجلس سنا و حتي سناتورهاي سرشناس بازنشسته را مدنظر قرار دهد. سناتورهاي ميانه‌رو مثل دايان فاينستاين، باب منندز، رند پال جمهوري‌خواه، بن كاردين، تيم كين، جين شاهين، تام يودال ضدجنگ (كه اعلام كرده بازنشسته خواهد شد) و كريس مورفي مي‌توانند از جمله طرف‌هاي معقول براي چنين تعاملي در نظر گرفته شوند. البته در اين‌گونه تعامل‌ها، حتما بايد مفاد قانون لوگان امريكا كه ناظر به ديدار شهروندان فاقد مسووليت رسمي اين كشور با طرف‌ها و دولت‌هاي خارجي است، لحاظ شود. ايران نيز مي‌تواند ظرفيت مهم شخصيت‌هاي ديپلماتيك برجسته و مجرب كشور را به نحو مطلوبي در اين مسير به كار گيرد.
اجماع كانون‌هاي كارشناسي و كنگره
در مورد لزوم يك توافق جامع با ايران
اهميت نكته فوق زماني دوچندان مي‌شود كه بدانيم محافل فكري و تحليلي و به ويژه انديشكده‌هاي معتبر و برجسته امريكا روي ضعف‌هاي توافق برجام و علل ناكامي آن به‌طور عميق كار كردهاند. يك نتيجه تقريبا مشترك كه از سوي آنها اعلام شده، اين است كه توافق با ايران نبايد صرفا بر مساله هسته‌اي متمركز باشد و موضوعات ديگري مثل برنامه موشكي و نفوذ منطقه‌اي ايران يا موضوع حقوق بشر نيز بايد در دستوركار هر مذاكره و توافقي قرار بگيرد. البته استنتاجات دواير فكري و تحليلي امريكا از امر مذكور متفاوت است و آنها لزوما يك دستور كار واحد ارايه نداده‌اند. براي مثال، انديشكده «امنيت امريكايي نوين (CNAS) » در امريكا كه افرادي همچون ريچارد نفيو، پيتر هرل و اليزابت روزنبرگ از تحريم‌نويسان عصر اوباما جزو كارشناسان ارشد و برجسته آن محسوب مي‌شوند، اخيرا در گزارشي مبسوط با تاكيد بر لزوم پيگيري يك توافق جامع شامل موضوعات مذكور با ايران، مساله را با فرض انتخاب جو بايدن چنين تشريح كردهاند كه او نبايد فشار حداكثري ترامپ را به يك‌باره كنار بگذارد و به سرعت وارد برجام شود، بلكه بايد ضمن حفظ اوليه فشارها، راهبرد ترامپ را از طريق الصاق متمم‌هايي مثل ارايه مشوق‌ها و امتيازهاي اقتصادي به ايران و باز كردن معبرهايي براي امكان‌پذيري مذاكره و ديپلماسي به پيش ببرد. در مقابل، اتاق فكرهاي تندرو و محافظه‌كار مثل اف‌دي‌دي، هادسن و هريتيج نيز با تاكيد بر لزوم پيگيري يك توافق جامع با ايران، اما همان شروط دوازده‌گانه وزير خارجه امريكا را به عنوان توافق جامع ترويج مي‌كنند و بر راهبرد كنوني ترامپ صحه مي‌گذارند. در طرف ديگر، اراده مجلس سنا هم كه تصويب تعهدات خارجي امريكا در شمول اختيارات آن قرار دارد، يك توافق جامع با ايران است و در اين امر، يك اجماع دوحزبي (Bipartisanship) برقرار است. البته باز هم بايد خاطرنشان كرد كه جمهوري‌خواهان اين توافق جامع را يكجا مي‌خواهند ولي در مقابل، دموكراتها رويكردي گام به گام تا رسيدن به اين تفاهم جامع را مدنظر دارند. اگرچه كنگره راسا نمي‌تواند الگوي مطلوبي براي توافق با ايران ارايه كند، اما رييس‌جمهور آتي امريكا چاره‌اي جز تمكين به شروط مدون و مصرح در قوانين كنگره در اين مورد مهم ندارد و با فرض اينكه تهران و واشنگتن، در توافق‌هاي آتي خود به دنبال مهر تاييد كنگره خواهند بود، حداقل روي كاغذ بايد آن تصوير كلان و ايده‌آل مطلوب كنگره كه در قوانين تحريمي خود عليه ايران ترسيم كرده است، برآورده شود تا نهايتا مهر تاييد كپيتال هيل بر هر توافقي ميان ايران و واشنگتن نقش ببندد. پيمان‌ها و تعهدات خارجي امريكا در مجلس سنا با راي مثبت دوسوم اعضا و نه اكثريت ساده تصويب مي‌شود. از آنجايي كه يكي از دو حزب با فاصله كمي از حزب ديگر حزب اكثريت سنا مي‌شود، لذا براي كسب دوسوم آراي مورد نياز تصويب يك قرارداد و تعهد خارجي، حزب موافق نياز پيدا مي‌كند كه نظر تعدادي سناتور از حزب مخالف را هم جلب كند. بنا به اين امر، حتي اگر دموكراتها در ماه نوامبر انتخابات سنا را برنده شوند نهايتا خواهند توانست حزب اكثريت شوند و بعيد است بتوانند تعداد 45 كرسي كنوني خود را به دوسوم يعني حداقل 66 كرسي برسانند. بنابراين، هر توافق فرضي و احتمالي ميان تهران و واشنگتن براي جلب نظر مثبت كنگره بايد بتواند همزمان نظر دو حزب مجلس سنا را جلب كند. با توجه به تحليل‌ها و شواهد موجود، چنين انتظار مي‌رود كه هر رييس‌جمهور و كنگره‌اي كه سر كار بيايد، دستوركار مذاكرات جامع و نيل به يك پيمان راهبردي و نه توافق موضوعي با ايران را مدنظر داشته باشد. البته ناگفته نماند كه به لحاظ تركيب سنا و حزب رييس‌جمهور، سناريوهاي مختلفي مي‌تواند در موضوع ايران و نوع رويكرد دولت امريكا متصور باشد كه هر كدام جوانب و جزييات خاص خود را دارند. لكن، گزاره‌اي كه با مشاهده فضاي تحليلي و كارشناسي داخل امريكا مي‌توان گفت، اين است كه نخبگان فكري و اجرايي امريكا قائل به توافق صرفا هسته‌اي با ايران نيستند. چنانكه سخن آن رفت، شريان‌هاي نفوذ و اثرگذاري مختلفي به كنگره جريان دارد و تصويري كه اين نهاد از ايران ارايه مي‌دهد، در چشم بسياري به نوعي انعكاس نظر و ذهنيت مردم امريكا تلقي مي‌شود. هر تلاشي براي غبارزدايي از تحليل‌ها و نظرات منفي كنگره نسبت به كشورمان، يك گام رو به جلو و روشنگرانه است. در مقام سياستگذاري و اجرا، ايران نبايد سطح تعاملات خود را فقط به كاخ سفيد منحصر كند و بلكه در كنار آن، سودمند است كه عرصه‌اي براي توجيه يا تصحيح فضاي ايران‌شناسي كنگره نيز تعريف شود. براي نمونه، سناتورهاي تندرو و ايران‌ستيز مجلس سنا مثل سناتور تام كاتن كه سابقه خدمت نظامي در خاورميانه دارند و نيز نمايندگان متعددي از مجلس نمايندگان، همواره اين سخن را بر زبان جاري مي‌كنند كه «ايران باعث مرگ بيش از 600 امريكايي در خاورميانه شده است». انعقاد اين حرف بي‌اساس در تريبون‌هاي اثرگذار، ذهنيتي به غايت منفي و كدر نسبت به ايران ايجاد مي‌كند كه با انفعال ايران در روشنگري و تكذيب مستند آن، در اذهان و رسانه‌هاي جمعي تثبيت هم مي‌شود. از سوي ديگر، اين‌گونه مباحث و مطالب در كنگره با لابي‌گري‌ها و نظرات تكميلي ديگر دچار انباشت شده و گاهي اساس تصويب يك قانون يا قطعنامه ضدايراني نيز قرار مي‌گيرد.
دانشجوي دكتراي دانشگاه تهران