چه داده‌ايم و چه گرفته‌ايم؟

گروه  اقتصادي

يك دهه از زمان آغاز قانون هدفمندي يارانه‌ها مي‌گذرد. طرحي كه به «جراحي اقتصاد بيمار» ايران معروف شد. طي اين ده سال، شاخص‌هاي اقتصادي از قبيل رشد اقتصادي، تورم و ضريب جيني نشان مي‌دهد اهداف اوليه كه عمدتا كاهش يارانه انرژي و مصرف بهينه سوخت در ساختار اقتصادي بود، عملا محقق نشد. هر چند تجربه شروع تحريم‌هاي نفتي در سال‌هاي ابتدايي دهه نود قانون هدفمندي يارانه‌ها را به «هزينه‌هاي اضافي و سربار دولت» بدل كرد. با اينكه قرار بود به افراد نيازمند و آسيب‌پذير يارانه نقدي پرداخت شود، اما آنچه درنهايت رخ داد، بازتوزيع عوايد حاصل از هدفمندي يارانه‌ها بين تمام افراد جامعه بود. هر چند دولت يازدهم پس از آغاز به كار سعي در كاهش جمعيت يارانه‌بگيران نقدي البته به صورت «داوطلبانه» كرد، اما هنوز چالش يارانه‌بگيران ثروتمند كه مهم‌ترين دغدغه و مشكل دولت است، ‌ادامه دارد. 

از كجا آمد؟
قانون هدفمندي يارانه‌ها در دو فاز اجرايي شد كه فاز اول از آذر 89 تا اسفند 92 و فاز دوم نيز از فروردين 93 تا پايان برنامه پنجم توسعه كه همان سال 94 بود، ادامه يافت. اما در سال 94 و به دنبال پيشنهاد دولت مبني بر تك نرخي شدن بنزين و افزايش دوره پرداخت از 30 به 35 روز، اين قانون نيز ادامه پيدا كرد. براساس گزارش مركز پژوهش‌ها در سال گذشته از سال‌ 89 تا 97 بيش از 400 هزار ميليارد تومان حدود 93 ميليارد دلار با نرخ ارز دولتي، يارانه نقدي پرداخت شده است. به نظر مي‌رسد اين قانون به جاي افزايش رفاه، توزيع ثروت و كاهش يارانه‌ها در بخش انرژي، عملا براي دولت آن‌هم در شرايط تحريمي و نوسان قيمت‌هاي نفت، بار مالي ايجاد كرده است. براساس اين گزارش  در بهترين حالت 80درصد از منابع اين قانون از راه‌هاي از پيش تعيين شده بوده و مابقي از بودجه تامين مي‌شده است. 

روزي كه مسير اقتصاد تغيير كرد
27 آذر 89 رييس‌جمهور وقت با حضور در تلويزيون، اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي و زمان شروع قانون هدفمندي يارانه‌ها را اعلام كرد. قرار بر اين بود كه از فرداي آن روز قيمت بنزين سهميه‌اي با افزايشي 400درصدي به ليتري 400 تومان، بنزين آزاد با جهشي 700درصدي به ليتري 700، گازوييل نيز از ليتري 16.5 به 150 تومان سهميه‌اي و 350 تومان آزاد به فروش برسد. هر چند براي كاهش اثرات تورمي اين افزايش قيمت نيز به هر فرد 45 هزار و 500 تومان يارانه نقدي پرداخت مي‌شد. براساس آنچه دولت در قانون هدفمندي يارانه‌ها مدنظر قرار داده بود، 50درصد از عوايد حاصل از اين برنامه به افراد، 30درصد به توليد و مابقي نيز براي جبران هزينه‌هاي دولت مي‌رسيد كه درنهايت در هيچ كدام از سال‌هاي اين يك دهه، هيچ يك از اين اهداف محقق نشد. براساس گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس كه سال گذشته منتشر شده، در طول اين سال‌ها 90درصد منابع حاصل از هدفمندي يارانه‌ها صرف يارانه معيشتي و 2درصد نيز به توليد تخصيص يافت و مابقي نيز سهم ساير بخش‌ها و به ويژه سلامت بود. 

انحراف از قانون
مي‌توان ادعا كرد اقتصاد ايران به پيش و پس از هدفمندي يارانه‌ها تقسيم شده كه البته شاخص‌هاي اقتصادي نيز گواه اين مدعا هستند. در اين ده سال نه تنها به دليل اجراي قانون هدفمندي يارانه‌ها كه به دليل ساختار وابسته به نفت اقتصاد ايران همچنين وابستگي زياد منابع هدفمندي به فروش نفت و فرآورده‌هاي آن، شاخص‌ها مسير پر فراز و نشيبي داشتند.  يك سال پس از اجراي قانون هدفمندي يارانه‌ها، نرخ رشد اقتصادي از 6.5درصد به 4.3درصد كاهش يافت و با شروع تحريم‌هاي نفتي اين نرخ به منفي 7.7 در سال 91 رسيد. هر چند در سال‌هاي اخير به دليل شدت يافتن مجدد تحريم‌ها رشد اقتصادي نيز منفي شد و در سال 98 به منفي 6.8 (براساس گزارش بانك مركزي) رسيد. تحريم‌ها با اثر‌گذاري بر ميزان صادرات و عوايد نفتي، منابع هدفمندي يارانه‌ها را نيز تحت تاثير قرار مي‌دهد؛ نكته‌اي كه دولت در زمان تدوين لايحه هدفمندي يارانه‌ها به آن توجهي نكرد.  سه سال پيش داوود دانش جعفري، وزير پيشين اقتصاد در پاسخ به چرايي به اجرا نشدن قانون هدفمندي يارانه‌ها پاسخ داده بود: «قرار بود منابع اين طرح براي سرمايه‌گذاري به صندوقي واريز تا در بخش‌هاي مختلف به كار گرفته شود. مهم‌ترين هدف طرح هم اين بود كه ظرفيت مالي جديد ايجاد كند و منجر به افزايش سرمايه‌گذاري، افزايش توليد و اشتغال شود. اما توزيع پول نقد جزو اهداف اين طرح نبود. بحث توزيع پول و پرداخت نقدي از آنجايي آغاز شد كه براي جبران كاهش قدرت خريد ناشي از افزايش قيمت‌ها، كمك نقدي به خانوارها پرداخت شود. تصميم گرفته شد 50درصد منابع حاصل از افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي، دراختيار توليد قرار گيرد و 50درصد ديگر را براي جبران رفاه مردم قرار دهند. اين وضعيت ايده‌آل بود، اما وقتي طرح اجرا شد چند اتفاق رخ داد كه سبب شد ما از اين اهداف فاصله بگيريم.» او در ادامه سخنان خود افزوده بود: «اشتباهي كه صورت گرفت ثابت كردن رقم پرداختي يارانه‌هاي نقدي بود. اين درحالي است كه رقم يارانه نقدي بايد براساس نوسانات قيمت نفت تعيين مي‌شد. يعني زماني كه قيمت جهاني نفت 100 دلار است با وقتي كه 30 دلار است، رقم تغيير نمي‌كند. دولت به اشتباه خود را متعهد كرد ماهانه نفري 45 هزار تومان يارانه نقدي بدهد كه مبناي درستي نداشت.»  صحبت‌هاي دانش جعفري در دور جديد تحريم‌هاي نفتي كه از آبان 97 آغاز شد و دولت تقريبا از راهكارهاي پيشين خود براي فروش نفت نمي‌تواند استفاده كند و در نتيجه با كاهش منابع روبه‌رو شد، ديده شد. آذر ماه سال گذشته مركز پژوهش‌هاي مجلس در گزارش «عملكرد هشت‌ساله قانون هدفمندي يارانه‌ها» تاكيد كرده بود: «اين سياست بايد به شكلي جامع و با درنظر گرفتن همه ابعاد آن مجددا معماري و برنامه‌ريزي شود، چراكه به اهدافش شامل افزايش كارايي اقتصادي، افزايش رفاه، كاهش زمينه قاچاق سوخت، كاهش هزينه‌هاي دولت و شفافيت پرداخت يارانه نقدي دست پيدا نكرد.» 

درآمدهاي هدفمندي افزايش يافت اما مبلغ يارانه،  نه
با استناد به گزارش مركز پژوهش‌ها منابع حاصل از هدفمندي از 43 هزار ميليارد تومان در سال 90 به بيش از 141 هزار ميليارد تومان در بودجه سال 98 رسيد. اين در حالي است كه مبلغ يارانه نقدي در تمام اين سال‌ها و حتي با نوسانات شديد نرخ ارز در دو سال اخير، ثابت ماند. در زمان شروع قانون هدفمندي يارانه‌ها، يارانه نقدي 41 دلار ارزش داشت اما ارزش فعلي آن 1.75 دلار است.  قرار بود هدفمندي يارانه‌ها به توزيع درآمد و ثروت و در نتيجه بهبود شاخص‌هاي رفاهي بينجامد، اما آنچه نصيب افراد شد ميانگين تورم 22.26 تا پايان اسفند 98 بود. اما تنها اثر اين قانون، ‌انحراف از اهداف اوليه، كاهش رفاه يا ثابت ماندن رقم يارانه نقدي نبود، بلكه اشكال ديگر پيشخور كردن منابع بودجه عمومي بود. براساس آنچه مژگان خانلو، سخنگوي ستاد بودجه ۱۴۰۰ در جلسه بررسي لايحه بودجه سال آينده عنوان كرد، «35درصد از منابع از هدفمندي يارانه‌ها ۸ ماهه اول سال جاري محقق نشد به همين دليل  دولت اين منابع را با كسب اجازه از شوراي عالي هماهنگي از طريق اوراق تامين كرد.»  هر چند اين روند در سال‌هايي كه تحريم‌ها مهم‌ترين منبع درآمدي كشور را تحت تاثير قرار دارند، دور از ذهن نيست. براساس گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس از سال 89 تا 97، به جز در دو سال 96 و 97، همواره منابعي از بودجه عمومي يا بانك مركزي براي واريز يارانه‌هاي نقدي به حساب سازمان برنامه واريز مي‌شد. طي اين سال‌ها 435 هزار ميليارد تومان براي هدفمندي يارانه‌ها درنظر گرفته  شد كه 76 هزار ميليارد تومان از محل بودجه عمومي به علاوه هشت هزار ميليارد تومان از منابع بانك مركزي در سال 98، كل دريافتي سازمان برنامه از قانون هدفمندي يارانه‌ها 76درصد بوده و محل تامين مابقي بودجه عمومي، بانك مركزي و انتشار اوراق مالي بود. به بيان ديگر بيشترين درصد تحقق منابع براي هدفمندي يارانه‌ها در اين سال‌ها حدود 80درصد بوده است. 

يارانه انرژي؛  بهانه‌اي كه همچنان پابرجاست
طي سه سال 2017 تا 2019 ايران صدرنشين يارانه انرژي در جهان و بالاتر از كشورهاي چين و هند قرار گرفت. براساس آمارهاي رسمي در سال 2018 و 2019 به ترتيب 69.2 ميليارد دلار و 86 ميليارد دلار يارانه پنهان انرژي كه عمدتا در بخش‌هاي برق، ‌نفت و گاز بوده پرداخت شده كه سهمي 15.3 و 16.8درصدي از توليد ناخالص داخلي دارد. بر اين اساس سرانه يارانه انرژي در سال 2018 حدود 854 دلار و در سال 2019 حدود 1061 دلار برآورد شده است. اين آمارها درحالي است كه ايران قرار بود با هدفمندي يارانه‌ها، يارانه به بخش انرژي به كمترين حد خود برسد. آمارها نشان از انحراف شديد در عملكرد اين قانون پس از يك دهه دارد.