ادبيات بودجهنگاري ايران درحال تغيير است
دومين لايحه ماليات محور بودجه در راه مجلس
مهتاب قليزاده / حرف و حديثها خبر ميدهد كه يكشنبه لايحه بودجه به مجلس ميرود. هرچند دو ماه از آخرين فرصت دولت براي تقديم لايحه بودجه سال بعد از سوي دولت به مجلس گذشته و هنوز از اين لايحه خبري نيست كه نيست؛ آن هم در سالي كه انتخابات مجلس پيشرو است و سر نمايندگان به تبليغات و حوزههاي انتخابيهشان گرم است. در اين بودجه براي دومينبار در تاريخ بودجهنگاري ايران درآمدهاي مالياتي بيش از درآمدهاي نفتي در نظر گرفته خواهد شد.
اطلاعاتي كه تاكنون از اين لايحه به بيرون درز كرده حكايت از آن دارد كه جهتگيري كلي دولت در سال آينده كاهش هزينهها است و به همين دليل فضاي كلي حاكم بر لايحه، انبساطي است. وزراي اقتصادي كابينه نگران ركود هستند و پيش از اين نگرانيشان را با نامهاي به رييس دولت نشان دادهاند. رييس دولت يازدهم هم اعلام كرده كه اين سند انبساطي خواهد بود.
مقايسه رقم كلي بودجه عمومي در لايحه سال 1395 با بودجه امسال از افزايش 13 درصدي اين سند حكايت دارد؛ چرا كه منابع عمومي بودجه امسال 236 هزار ميليارد تومان بود و منابع عمومي بودجه سال آينده 267 هزارميليارد تومان است. براساس اخبار به بيرون درز كرده قرار است 66 هزار ميليارد تومان آن از محل درآمدهاي نفت و 201 هزار ميليارد تومان از محل منابع ديگر تامين شود. پيشبيني درآمد 66 هزار ميليارد توماني از محل فروش نفت به اين معنا است كه سهم آن در تامين منابع عمومي كشور حدود 24 درصد است. درآمد دولت از مالياتها در بودجه سال آينده 86 هزارميليارد تومان پيشبيني شده است كه نسبت به بودجه امسال حدود 15 هزار ميليارد تومان افزايش نشان ميدهد. اين دومين باري است كه در سند سالانه دخل و خرج دولت، درآمدهاي مالياتي بيشتر از درآمدهاي نفتي خواهد بود. اين نوع تعريف درآمدهاي دولت در بودجه، با كاهش شديد قيمت نفت، كاهش سهم فروش نفت در بازارهاي جهاني و تلاش دولت ايران براي كاهش وابستگياش به نفت توجيهپذير است. درآمدهايي كه شايد هرگز در سال 1395 محقق نشود اما از آنرو مهم است كه ادبيات بودجهنگاري سرانجام پس از سالها تلاش براي كاهش وابستگي به نفت، تغيير كرده است. در لايحه سال آينده بودجه عمراني حدود 57 هزار ميليارد تومان درنظر گرفته شده است؛ اين رقم به اين معناست كه مصارف عمراني افزايش حدود 10 هزار ميليارد توماني را تجربه خواهد كرد. چنين افزايشي حكايت از تلاش دولت براي افزايش هزينههاي خود و ايجاد رونق در پروژههاي عمراني دارد. اين ارقام نشان ميدهد كه بودجه عمراني سال آينده نسبت به امسال 21 درصد افزايش تجربه خواهد كرد. هرچند حسن روحاني پيش از اين از رشد 90 درصدي بودجه عمراني خبر داده بود. براين اساس به نظر ميرسد كه منظور رييس دولت، رشد 90 درصدي بودجه عمراني در سال 1395 نسبت به بودجه محقق شده امسال باشد نه نسبت به رقم مصوب قانون بودجه چرا كه تاكنون چيزي حدود 20 هزار ميليارد تومان به بخشهاي عمراني اختصاص داده شده است و گفته ميشود احتمالا اين رقم تا پايان سال به 30 هزار ميليارد تومان ميرسد. پس رقم 57 هزار ميليارد تومان، افزايش 90 درصدي نسبت به رقم بودجه محقق شده است. نكته مهم در مورد رشد 10 هزار ميليارد توماني بودجه عمراني آن است كه با وجود كاهش درآمدهاي نفتي و كاهش منابع دولت، چنين افزايشي به اين معناست كه كسري بودجه براي دولت حتمي خواهد بود. ركود نگرانكننده صنايع چارهاي جز افزايش بودجه عمراني براي دولت باقي نگذاشته است. با اين همه پيشبيني دولت از تورم حتي به شرط اجراي همين لايحه حدود 11 درصد و كمتر است. اين در حالي است كه انتظار ميرود نرخ رشد اقتصادي بين پنج تا شش درصد باشد. دولت هزينههاي جاري را هم در سال آينده افزايش خواهد داد. نشانه اصلي اين افزايش هم 14هزار استخدام در آموزش و پرورش و 17هزار نفر در وزارت بهداشت و درمان است.
آيا بودجه چند دوازدهم ميشود؟
به هر حال دولت دير كرده است؛ اگر لايحه يكشنبه به مجلس بيايد نمايندگان مجلس 10 روز فرصت دارند تا پيشنهادهاي خود را به كميسيونهاي تخصصي مجلس تقديم كنند. پس از آن كميسيونهاي تخصصي موظفند حداكثر تا 15 روز پس از چاپ و توزيع لايحه، گزارش خود را به كميسيون تلفيق تقديم كنند. كميسيون تلفيق هم موظف است نهايت در 15 روز پس از پايان مهلت گزارش كميسيون تخصصي، با رسيدگي به گزارش كميسيونهاي تخصصي گزارش نهايي خود را تنظيم و به مجلس شوراي اسلامي تقديم كند. نكته آنكه مهلت رسيدگي كميسيون تلفيق حداكثر تا 15 روز با موافقت هيات رييسه قابل تمديد است. در جلسه علني، پس از رسيدگي به كليات بودجه و تصويب آن، به پيشنهادهاي مربوط به درآمدها و ساير منابع تامين اعتبار بودجه عمومي دولت، رسيدگي خواهد شد و سقف آن هم به تصويب ميرسد؛ بهعلاوه پس از آن پيشنهادهاي مربوط به تبصرهها و رديفها هم رسيدگي ميشود. بايد دقت شود كه حداقل زمان تصويب لايحه بودجه در صحن علني ۲۰ روز است. همه اينها يعني بررسي لايحه بودجه خوشبينانه حدود دو ماه طول ميكشد.
اين ديركرد در تقديم لايحه بودجه و همزمانياش با انتخابات مجلس ممكن است گمانه بودجه «چند دوازهم» را جدي كند. نهاد قانونگذار براي تعامل با دولت در شرايط دير رسيدن سند دخل و خرج از شيوه «چند دوازدهم» بهرهميگيرد؛ اين روش بودجهريزي هرچند ممكن است به بيانظباطي نظام مالي كشور منجر شود، اما راهكاري براي مديريت موقت سه ماهه و شش ماهه كشور است. بودجه دو يا سه دوازدهم در حقيقت دو يا سه دوازدهم از كل رقم بودجه پيشنهادي دولت در لايحه است كه مجلس تصويب ميكند تا دولت بتواند از خزانه برداشت كند و روند اداره امور كشور دچار اختلال نشود. دولتهاي احمدينژاد بيشترين استفاده را از اين قانون كردهاند. به اين معني كه بودجه سال 1389 به شكل دو دوازهم و بودجه سالهاي 1391 و 1392 به شكل سه دوازدهم تصويب شدهاند. حالا با دير آمدن لايحه به مجلس مهرداد بذرپاش، عضو هيات رييسه مجلس شوراي اسلامي خبر از احتمال چند دوازدهم شدن بودجه داده است. او معتقد است به دليل اولويت بررسي لايحه برنامه توسعه ششم به عنوان سند بالادستي زمان بحث و تصويب بودجه سالانه كشور به تاخير ميافتد كه اين امر نيازمند تدوين بودجه دو دوازدهم است.
جالب آنكه اگر لايحه سند دخل و خرج دولت با دو ماه تاخير به مجلس ميرود، سند بالادستياش يعني لايحه برنامه ششم توسعه با تاخيري حدود پنج ماهه به مجلس ميآيد. بودجه در واقع برشي يك ساله از برنامه به حساب ميآيد اما با دير شدن تدوين هر دوي آنها دولت وعده داده بود كه بودجه و برنامه را همزمان به مجلس تقديم كند. تا امروز اين اتفاق نيفتاده است. از همينرو همچنان كه گمان ميرود سند سالانه مالي دولت به شكل دو دوازدهم تصوب شود، اين گمانه هم تقويت ميشود كه برنامه پنجم توسعه براي يك سال تمديد و بررسي برنامه ششم براي همين دوره زماني تعليق شود. به هرحال به گفته محمدباقر نوبخت، رييس سازمان برنامه، تاكيد رييسجمهوري بر ارايه همزمان لوايح بودجه و برنامه ششم، علت اصلي تاخير در ارايه لايحه بودجه سال 95 به مجلس شوراي اسلامي بود. به هر حال آنچه مسلم است آنكه با وجود اين تاخير نميتوان انتظار داشت نمايندههاي مجلس فرصت داشته باشند بررسي هر دو لايحه را به موقع تمام كنند؛ همين هم ممكن است فعالان اقتصادي را با ابهام در مورد جهتگيريهاي كلي اقتصاد مواجه كند، به ويژه آنكه سرنوشت هدفمندي يارانهها در سال آينده به عنوان يكي از مهمترين عوامل تاثيرگذار بر اقتصاد كشور به تعيين تكليف برنامه ششم توسعه گره خورده است.