نقض قواعد حقوق بين‌الملل در توقيف اموال ايران
آنچه رخ داده بي‌ترديد تعرض به اصول منشور ملل متحد و قواعد عام حقوق بين‌الملل در خصوص مصونيت دولت‌هاست
مهرداد پشنگ‌پور
استاد دانشگاه
ماجراي توقيف دو ميليارد دلار از دارايي‌هاي ايران براي پرداخت غرامت به خانواده قربانيان حادثه تروريستي بيروت را بي‌ترديد مي‌توان يك اليگارشي نوين در نظام حقوقي ايالات متحده و قرباني كردن قواعد حقوق بين‌الملل در قرن نوين دانست. مبناي صدورحكم در دادگاه نيويورك و تاييد آن در ديوان عالي امريكا بر اساس بند ٢٨ قانون C1605موسوم به قانون استثناء بر مصونيت قضايي دولت‌ها در [جرايم] تروريستي است. به موجب قسمت «الف» بند «يك» از قسمت «نخست» اين ماده، صلاحيت محاكم دولت امريكا و ايالات آن فارغ از مصونيت دولت‌ها، عليه دولت‌ها و اموال آنها در مواقعي كه يك دولت يا سازمان‌ها و ارگان‌هاي آن دولت در اعمالي مجرمانه‌اي مانند گروگانگيري، هواپيما ربايي و... دخالت داشته باشند اعمال مي‌شود. به اين ترتيب اين قانون صريحا يكي از قواعد بنيادين در حقوق بين‌الملل داير بر مصونيت قضايي دولت‌ها را نقض و ناديده انگاشته است. صرف نظر از اينكه اين پرونده بر اساس قانوني كه موخر بر طرح آن در محاكم و نيز وقوع حادثه‌اي كه بلا وجه به ايران منتسب و منجر به صدور راي در دادگاه محلي نيويورك و در نهايت با وجود نظر مخالف در بين قضات ديوان عالي كشور، توسط اين عالي‌ترين نهاد قضايي امريكا تاييد شده است و به اين ترتيب بايد حداقل از حيث قواعد حقوق داخلي ايالات متحده اين ماجرا را تمام شده تلقي كرد؛ ليكن اين موضوع از جهات گوناگون حايز اهميت و توجه است.
مباني صدور راي
اين پرونده در سال ٢٠٠٦ در دادگا‌هاي محلي واشنگتن‌دي‌سي مطرح و سپس به محاكم نيويورك احاله و توسط همان دادگاه رسيدگي و راي صادر شد. راي صادره متعاقب اعتراض دولت ايران در ديوان عالي ايالات متحده، مطرح و در پايان، محكوميت ايران به پرداخت غرامت بِه بازماندگان حادثه تروريستي بيروت از محل اموال توقيف شده ايران در بانك نيويورك به اتهام ثابت نشده نقش داشتن ايران در آن حادثه به استناد قانون مصوب كنگره امريكا به عنوان يك نهاد قانونگذاري داخلي مورد تاييد قرارگرفت. به اين ترتيب در عمل صلاحيت دو ارگان نظام داخلي امريكا صلاحيت خود را در خارج از مرزهاي ايالات متحده گسترانيده و اعمال مي‌كند. ترديد نيست اين موضوع به تنهايي زمينه مسوليت بين‌المللي دولت امريكا را فراهم آورده است. قاعده استقلال كشورها سال‌هاست، مورد وفاق حقوقدانان بزرگ، تاييد مراجع بين‌المللي و تاكيد اسناد بين‌المللي معتبر و لازم‌الاجرا است. به علاوه صدور راي به استناد قانوني كه موخر بر طرح پرونده در دادگاه و وقوع حادثه، مصوب شده مساله ديگري است كه حتي در نظام حقوق داخلي ايالات متحده نيز مورد توجه و ملاحظه هست، تا جايي كه حتي مورد توجه برخي از قضات ديوان عالي نيز بوده است. در متن مباحثات، دادگاه به دنبال پاسخ اين سوال بوده كه آيا مصوبه كنگره مي‌تواند چنين ويژگي را داشته باشد؟ در نظام قضايي مبتني بر كامن لا، اطراف يك دادرسي براي اثبات ادعاي خود به احكام صادره از سوي ساير محاكم در موارد مشابه استناد و پيشينه‌هاي قضايي از هر دو طرف دادرسي ارايه مي‌شود. ليكن آنچه موجب مسلمي است براي تزلزل در مباني حكم، فقدان رابطه منطقي و مناسب بين وقايع مرتبط با اصل موضوع كه منجر به اتخاذ تصميم شده، است. زيرا در اين سيستم ضرورتا بايد وقايعي كه مبناي طرح دعوي و صدور حكم شده مشخص و معين شوند، وسپس براساس يك رابطه منطقي (ratsio) بين آنها قاضي نظر خويش را صادر كند. در قضيه ما نحن فيه، نخست آنكه مستند دعوي، ادعاي به اثبات نرسيده دخالت ايران در يك حادثه تروريستي است. دوم، ولو بر فرض اثبات چنين اتهامي بنا بر اصل مصونيت قضايي دولت‌ها، امكان تعميم و گسترانيدن صلاحيت ارگان‌هاي داخلي يك كشور به كشور ديگر ممكن نيست. سوم، بي‌شك محاكم ايالات متحده بايد رسيدگي و جبران زيان وارده به اتباع خود را از ظرفيت‌ها و روش‌هاي موجود در حقوق بين‌الملل از طريق و وسيله سازمان‌ها و ارگان‌هاي ذيربط مانند وزارت امور خارجه پيگيري كند. بديهي‌ترين طريق ممكن در اين خصوص توسل به مراجع داخلي براي مطالبه زيان است. به اين ترتيب راي صادره به جهات متعدد خلاف قواعد مسلم و مجري در حقوق بين‌الملل است. به اين ترتيب مباني حقوقي و عيني راي صادره، بيش از آنكه دربر‌گيرنده اصول حقوقي و متضمن قواعد حقوقي و داراي چنين ماهيتي باشد، شكل و محتواي يك بيانيه سياسي را داراست! به ويژه ملاحظه اوضاع و احوال حاكم موجود در فضاي سياسي بين‌المللي عليه ايران در زمان طرح پرونده و چيدمان آن را نبايد در حصول چنين نتيجه‌اي از نظر دور نگاه داشت. واقعيتي كه به نظر مي‌رسد حضور يا عدم حضور ايران در دادگاه از طريق وكلاي محلي تاثيري در نتيجه حوصله ايجاد نمي‌كرد. اگرچه تمهيد مقدماتي كه امكان توقيف و اجراي اين راي را ولو در صورت عدم حضور ايران در دادگاه مهيا كرده است، مساله‌اي است كه حداقل به عنوان يك «قصور» بايد مورد توجه، سوال و رسيدگي مراجع ذيربط و ترجيحا دادستان كل كشور در راستاي تامين منافع عمومي قرار بگيرد.
نقض قواعد حقوق بين‌الملل و مسووليت بين‌المللي دولت امريكا
فعل يا ترك فعل دولت‌ها بر اساس قواعد حقوق بين‌الملل، بايد در مسير و همگام با تعهدات بين‌المللي آنها باشد. هر عمل يا ترك عملي كه از سوي يك كشور يا نهاد‌هاي مرتبط و تحت مديريت آن صورت مي‌گيرد بايد به گونه‌اي باشد كه در مغايرت با تعهدات بين‌المللي آن نباشد، در غير اين صورت مساله مسووليت بين‌المللي دولت‌ها مطرح خواهد شد. اصل مصونيت دولت‌ها از اعمال صلاحيت داخلي ساير كشورها كه ساليان درازي است در حقوق بين‌الملل پذيرفته شده از يك سو و تاسيس محاكم و مراجع بين‌المللي (قضايي) كه از قرن پيش رو به گسترش هم نهاده، از سوي ديگر؛ دو روي يك سكه از انتظام و برقراري نظم بين‌المللي هستند. در ماجراي مبتلا به، ارگان قانونگذاري ايالات متحده (كنگره) در خلال و وسيله تقنين خود اصول مسلم مندرج در دكترين و نظام حقوق بين‌الملل را ناديده انگاشته و از سوي ديگر قوه قضاييه اين كشور به استناد همان قانون كه بدون مستندات داخلي متقن و روشن عطف بماسبق هم شده است، مبادرات به توقيف اموال و محكوميت يك كشور ديگر مي‌كند. حال اين سوال مطرح است، آيا دولت ايالات متحده مي‌تواند به استناد اصل تفكيك قوا و استقلال آنها از يكديگر خود را از مسووليت مبرا قلمداد كند؟
اصل تقدم حقوق بين‌الملل بر حقوق داخلي
در حال حاظر به يك قاعده اساسي و بنيادين مورد اجماع و موافقت تمام اعضاي متعهد جامعه بين‌المللي است. ساده‌ترين تفسير بر اين اصل اين گونه خواهد بود؛ هيچ كشوري نمي‌تواند فعل يا ترك فعلي برخلاف تعهدات بين‌المللي خود انجام دهد. در ماجراي اخير دولت ايالات متحده به واسطه اقدام انجام گرفته از سوي ارگان قانونگذاري و قضايي خود داراي مسووليت بين‌المللي است.
مسووليت ناشي از اقدام كنگره:
مسووليت دولت در قبال اعمال قوه قانونگذاري تحت هر نام؛ كنگره، مجلس نمايندگان، سنا يا پارلمان كه باشد، اصلي پذيرفته شده است. قوه مقننه يك كشور مي‌تواند با خودداري از تصويب يا وضع قوانين مخالف و ناقض تعهدات بين‌المللي دولت، زمينه مسووليت بين‌المللي دولت را فراهم آورد. اصل رعايت مصونيت قضايي و ديپلماتيك يك قاعده اساسي و غيرقابل انكاري است كه رعايت آن به طور كامل و بي‌هيچ قيد و شرط از وظايف و تعهدات بين‌المللي يك دولت است.
مسووليت دولت ناشي از اقدام قوه قضاييه:
جناب «مك نير» از قضات برجسته سابق ديوان بين‌المللي دادگستري در ارتباط با مسووليت (بين‌المللي) دولت در قبال اعمال قوه قضاييه اين گونه ابراز عقيده كرده‌اند: «دولت‌ها بدون ترديد مي‌توانند وظيفه و اجرا و تفسير قراردادهاي بين‌المللي را به ارگان قضايي يا دادگاه‌هاي خود محول كنند، ليكن در صورت تخلف و اشتباه از سوي دادگاه، مسووليت دولت و الزام به پاسخگويي امري بديهي و الزامي است.» به اين ترتيب دولت‌ها حتي در قبال اشتباه ارگان قضايي خود (اشتباه معمولا واقعه‌اي بدون قصد و غيرعمدي است) داراي مسووليت هستند يقينا به طريق اولي مسووليت آنها در موارد عمدي و مبتني بر قصد، موضوعي انكارناپذير است. پيشينه‌هاي قضايي، بسياري مانند، سابقه قضايي بين دولت انگليس و روزنامه سندي‌تايمز و راي دادگاه اروپايي حقوق بشر، يا پيشينه براون در اختلاف بين امريكا و آفريقاي جنوبي در سال ١٩٢٣ مبني بر خودداري از اجراي عدالت در مفهوم وسيع و گسترده آن؛ را مي‌توان در سوابق قضايي مرتبط با اين قضيه جست‌وجو و ملاحظه كرد. مساله مسووليت دولت ناشي از اقدامات ارگان قضايي؛ از جمله مسائل ضروري بود كه توسط كميته حقوقدان‌هاي بزرگ كه در سال ١٩٢٤ در پي ماموريت مجمع عمومي سازمان جامعه ملل به شوراي جامعه ملل براي تهيه موضوع‌هاي قابل تدوين حقوق بين‌الملل مامور بود، مورد توجه قرار گرفت. اين كميته مساله مسووليت بين‌المللي دولت به خصوص مسووليت ناشي از اعمال ارگان قضايي را مساله‌اي بسيار ضروري دانست كه بايد زودتر نسبت به آن اقدام كرد. اين كميته يك تصميم قطعيت يافته مغاير و ناقض تعهدات بين‌المللي دولت ناشي از يك قرارداد يا يك اصل و قاعده حقوق بين‌الملل را موجب مسووليت دولت در نظر گرفت. در نتيجه آنچه در مجموع توسط دولت ايالات متحده و ارگان‌هاي قضايي و قانونگذاري آن كشور برخلاف تعهدات مسلم و بديهي بين‌المللي آن كشور صورت پذيرفته است، زمينه قطعي طرح مسووليت بين‌المللي آن دولت نزد مراجع بين‌المللي را فراهم و هموار كرده است. به گونه‌اي كه دولت امريكا نمي‌تواند به استناد مساله تفكيك قوا از عهده مسووليت اين اقدامات شانه خالي كند.
تامين حقوق از دست رفته ايران
بنابر آنچه به اجمال مورد بحث و نظر واقع شد، مسووليت بين‌المللي دولت ايالات متحده به موجب اصل برتري قواعد حقوق بين‌الملل بر حقوق داخلي، ناشي از اقدامات ارگان‌هاي قانونگذاري آن كشور (كنگره) و قضايي برخلاف تعهدات بين‌المللي آن كشور امري مسلم و بديهي است. زيرا در روابط بين‌الملل اصل بر اين است كه هر دولت مستقل، نماينده و معرف تمام ارگان‌هاي رسمي و اجرايي قانونگذاري و قضايي خود بوده و در اين عنوان مسوول و پاسخگوي اعمال و اقدامات مخالف قانون حقوق بين‌الملل آنها نيز است. آنچه كه رخ‌داده بي‌ترديد تعرض به اصول منشور ملل متحد و قواعد عام حقوق بين‌الملل در خصوص مصونيت دولت‌هاست. دولت ايران بايد براي تامين و اعاده حقوق از دست رفته به تعيين و تبيين يك استراتژي مقتدرانه مبتني بر قواعد و اصول حقوقي مسلم به مطالبه حقوق خود ورود كند. براي اين منظور اگرچه امكان توسل و مراجعه به مراجع بين‌المللي نيزوجود دارد ليكن به نظر مي‌رسد به‌كار‌گيري از ظرفيت‌هاي موجود در ديپلماسي بتواند موثر واقع شود. تجربه ارزشمند و البته موثر و يقينا كار آمد مذاكرات هسته‌اي بيش از هر زمان ديگري قابليت‌هاي موجود در روش‌هاي ديپلماتيك را نمايان كرده است. به علاوه اينكه اين مسير اگر نتوانست تمام مسائل را بين ايران و ايالات متحده مرتفع كند اما زمينه مشخص و قابل دفاعي را فراهم كرده است كه حتي رييس‌جمهور آن كشور در اقدامي بي‌سابقه در مقابل كنگره ايستادگي ومقاومت كرد. اين تجربه نشان داد ولو با وجود بي‌اعتمادي و فقدان آن مي‌توان در زمينه‌هايي مشخص توافقاتي را ايجاد كرد. احتمال حصول نتيجه در زماني كوتاه‌تر با صرف هزينه‌هاي كمتر از طريق روش‌هاي ديپلماتيك در مقايسه با مراجعه به محاكم بين‌المللي كه هم گران‌تر و هم طولاني‌تر هستند، از جمله موارد ديگري است كه رجوع به اين عرصه را توجيه‌پذير مي‌كند. سخن آخر اينكه اگرچه واقعه‌اي كه رخ داده به هيچ‌وجه با موازين و معيار‌هاي حقوق بين‌الملل سازگاري ندارد، اما در صورت تمهيد مقدمات ضروري و صرف هوش و اعمال درايت كافي مي‌توان سرانجام اين ماجرا را به سرانجامي مطلوب تغيير داد!