سياهچاله‌هاي دولت
علي حيدري*
دكتر عادل آذر رياست محترم ديوان محاسبات كشور پيش‌ازاين در مقاله‌اي تحت عنوان «سياهچاله‌هاي بودجه در نظام بودجه‌ريزي ايران»، به آسيب‌شناسي قوانين بودجه سنواتي كشور پرداخته بود، مفهومي كه مربوط به علم نجوم است را براي ارقام و اقلامي از قانون بودجه كشور به‌كار برد كه به تعبير او «مواد هزينه‌اي در بودجه‌ريزي است كه هر ساله بودجه شايان توجهي به آن اختصاص مي‌يابد اما دستاوردهاي آن با منابع اختصاص يافته به آن تناسبي ندارد.» مفهوم سياهچاله در علم نجوم به ناحيه‌اي از فضا گفته مي‌شود كه مقدار بسيار زيادي جِرم در آن تمركز يافته و هيچ شيئي نمي‌تواند از ميدان جاذبه آن خارج شود و به اين دليل آن را سياهچاله مي‌نامند كه هر چيزي كه وارد آن شود راه برگشتي ندارد و حتي نور هم از اين قاعده مستثني نيست.
در اين مقاله «اعتبارات هزينه‌اي» (شامل جبران خدمات كاركنان دولت، يارانه‌ها، رفاه اجتماعي و كمك‌هاي بلاعوض) و «اعتبارات عمراني» و «هزينه‌هاي فرهنگي» كه در سال 1395 حدود 85% بودجه و اعتبارات هزينه‌اي را شامل مي‌شود به عنوان سياهچاله‌هاي بودجه كشور معرفي شده‌اند.
البته مقاله موصوف تفكيكي بين اصل، ماهيت و كاركرد اعتبارات موصوف با عملكرد متوليان امر قائل نشده است. به عنوان مثال در اصول و مباني بودجه و تجارب علمي و عملي موفق دنيا هيچگاه هزينه‌هاي عمراني نمي‌تواند سياهچاله تلقي شود و دستاورد آن نمي‌تواند صفر يا آن قدر منفي باشد كه بتوان آن را سياهچاله ناميد و همين طور است در مورد اعتبارات فرهنگي كه در واقع مي‌تواند نوعي سرمايه‌گذاري تلقي كرد. در ارتباط با اعتبارات هزينه‌اي كه شامل جبران خدمات كاركنان دولت، يارانه‌ها، رفاه اجتماعي و كمك‌هاي بلاعوض مي‌شود نيز از نظر اصول و مباني، نمي‌توان آنها را سياهچاله ناميد و فاقد كاركرد يا داراي كاركرد منفي تلقي كرد. بلكه اين روش و منش نظامات تصميم‌سازي و تصميم‌گيري و اجرايي و نظارتي كشور است كه باعث شده از اين مضامين برداشت سياهچاله شود. بالاخره نظام جبران خدمت مناسب و متناسب براي كاركنان امري ضروري است كه مي‌تواند به ايجاد انگيزه كار و تلاش و ارتقا و سلامت اداري كمك كند و بديهي است كه بايد براساس عدالت سازماني، شايسته‌سالاري، مبتني بر عملكرد و كارمزدي (و نه وقت مزدي) پرداخت شود. پرداخت يارانه (به صورت مستقيم يا غيرمستقيم) در قالب نظام تامين اجتماعي چند لايه به بخش‌هاي اقتصادي، به صنايع (براي جبران نقص بازار، زيرساختي، كالاها و خدمات اساسي مورد نياز مردم)، مناطق خاص (محروم، دور افتاده، مرزي و...) در قالب نظام تامين اجتماعي چند لايه به اقشار و گروه‌هاي هدف (محروم، نيازمند، معلول، سالمند، كودك و...) به صورت هدفمند و هوشمند يك امر پذيرفته شده در دنياست كه در قالب يارانه‌هاي نقدي و غيرنقدي (تغذيه، آموزشي، بيمه‌اي و...) اعطا مي‌شود و في نفسه نمي‌تواند امري مذموم تلقي شود و وقتي به صورت پول‌پاشي و شاباش توسط دولت قبل اجرا شد عملا حكم سياهچاله را پيدا كرد. به عبارت ديگر مشكلات بودجه كشور «به ذات نيست»، «بالعرض و ماحصل عملكرد متوليان امور است» و لذا هدفمند‌سازي يارانه اگر با هدف پيشگيري و مصون‌سازي جامعه، ايجاد فرصت‌هاي برابر، كمك به باز اجتماعي شدن محكومان و محرومان و آسيب‌ديدگان، توانمندسازي و كارگستري و اشتغال عمومي، تامين حداقل نيازها و حفظ كيفيت زندگي و... صورت پذيرد نوعي سرمايه‌گذاري است و سياهچاله محسوب نمي‌شود.
برهمين سياق اعتبارات مربوط به رفاه اجتماعي را نيز نمي‌توان از اصل و ماهيت نوعي سياهچاله بودجه‌اي قلمداد كرد چراكه صرف اين اعتبارات در بخش بيمه‌هاي اجتماعي داراي مابه‌ازايي است كه به تقويت همبستگي اجتماعي، توليد و انباشت
سرمايه اجتماعي، توزيع و مديريت ريسك‌ها، مشاركت ذينفعان در تامين منابع مالي خدمات مورد نياز، حفظ كرامت انساني افراد و توسعه و تعالي انساني جامعه و... مي‌انجامد و فقط در اين ميان شايد بتوان كمك‌هاي بلاعوض را سياهچاله بودجه ناميد.
و اما سياهچاله‌هاي واقعي بودجه كشور چيست و كجاست؟ در مقياسي كوچك و با اغماض اگر لايحه و قانون بودجه كل كشور را بخواهيم در نظر بگيريم سياهچاله واقعي بودجه كشور آن بخش از بودجه است كه دو برابر بودجه عمومي است و تحت عنوان «شركت‌هاي دولتي، بانك‌ها و موسسات دولتي» قلمداد شده است كه در سال 1396 در ماده واحده قانون بودجه كشور بالغ بر 8 بيليارد ريال مي‌شود (يعني هشتصد هزار ميليارد تومان)، در مقابل بودجه عمومي كه در اختيار دولت است و كل فرآيند تهيه و تنظيمي و تصويب لايحه و قانون بودجه كل كشور در دولت و مجلس صرف آن مي‌شود حدود 5/3 ميليارد ريال يعني سيصد و پنجاه هزار ميليارد تومان است.
و متاسفانه وقتي مي‌خواهند اعداد و ارقام يارانه يا كمك به صندوق‌هاي بيمه‌گر اجتماعي و... را بسنجند و قياس كنند آن را بر بودجه عمومي تقسيم مي‌كنند و نسبت‌هاي بزرگي استخراج و بزرگنمايي مي‌كنند. به طور مثال صرفنظر از اينكه به نظام فعلي يارانه‌پردازي نقدي- كه بدون آزمون وسع و فارغ از رويكرد توانمندسازي و كارگستري انجام مي‌پذيرد و مورد قبول كارشناسان نيست- توجه كنيم و اگر همين رقم 40 هزار ميليارد تومان را (الف) بر كل بودجه تقسيم كنيد يا اينكه (ب) بر يك سوم آن (يعني بودجه عمومي) تقسيم كنيد، دو نسبت كاملا متفاوت به دست مي‌آوريد. كه در خصوص كمك به صندوق‌هاي بازنشستگي كشوري و لشكري نيز تقريبا همين عدد از سوي دولت پرداخت مي‌شود (كه در اصل بابت جبران تصميمات و اقداماتي است كه دولت‌ها و مجلس گذشته بدون توجه به اصول قواعد و محاسبات بيمه‌اي در قبال آنها اتخاذ و اجرا كرده‌اند) همين قصه تكرار مي‌شود و متاسفانه در نسبت‌گيري اعلام مي‌شود كه مثلا 10 درصد بودجه عمومي صرف كمك به اين دو صندوق كشوري و لشگري مي‌شود. اگر مبناي كسر را درست در نظر بگيريم و كل بودجه دولت را درج كنيم اين نسبت به سه درصد كاهش پيدا مي‌كند كه عدد قابل توجهي نيست. فلذا «شركت بانك‌ها» و «موسسات دولتي» مقوله بانك‌هاي دولتي و به ويژه شركت‌هاي دولتي از جمله سياهچاله‌هاي بودجه كل كشور است كه كمتر در فرآيند تنظيم و تصويب بودجه مورد توجه قرار مي‌گيرند.
يكي از سياهچاله‌هاي عظيم ديگر بودجه كل كشور، بحث «مجموعه‌هاي هيات امنايي» است كه متاسفانه به اين مجموعه‌ها اصلا توجه نمي‌شود. عمده‌ترين مجموعه‌هاي هيات امنايي عبارتند از: مشمولان بند الف ماده 49 قانون برنامه چهارم توسعه و اصلاحات و الحاقات بعدي آنكه دانشگاه‌هاي زيرنظر وزارت علوم، تحقيقات و فناوري و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي و توابع آموزشي، پژوهشي، بيمارستاني و شركتي آنها را شامل مي‌شود و عملا منابع وارد به آنها اعم از بودجه‌هاي دولتي، عمومي غيردولتي و درآمدهاي عادي و اختصاصي از شمول قانون محاسبات عمومي (نظارت مجلس) و ذيحسابي و خزانه داري كل (نظارت دولت) مستثني است و قوانين و مقررات استخدامي، مالي و معاملاتي دولتي نيز براي آنها لازم‌الاجرا نيست.
طبيعي است وقتي گردش مالي مجموعه‌هاي هيات امنايي از شمول قانون محاسبات عمومي (تنها ابزار نظارتي بودجه‌اي مجلس) و ذيحسابي و خزانه‌داري كل معاف باشند، مي‌توان آنها را سياهچاله بودجه ناميد چرا كه كل منابع آنها به صورت غيرشمول در اختيار هيات امناهاي صدها واحد دانشگاهي قرار مي‌گيرد.
سياهچاله ديگر بودجه كل كشور مربوط به اعتباراتي است كه دراختيار مجموعه‌هايي قرار مي‌گيرد كه زيرنظر دولت و قوه مجريه نيستند و علاوه بر ساير قوا مجموعه‌هاي بنيادي و نهادي از جمله آنهاست و اين تفكيك بودجه‌اي با تمسك به مقوله تفكيك قوا صورت پذيرفته وليكن عملا به علت تاثير و تاثرات تصميماتي كه اين مجموعه‌ها به ويژه در نظام پرداخت‌ها، كسورات حق بيمه و مزاياي پوشش بيمه تكميلي و... دارند، عملا انتظار و توقع را در پرسنل قوه مجريه نيز دامن مي‌زند و به دليل اينكه قانونگذاري و نظارت بر اجراي قوانين در اين حوزه‌ها انجام مي‌شود، نوع تصميم و اقدام آنها در قبال نيروي انساني تابعه، عملا بر انتظارات و توقعات مديران و كاركنان قوه مجريه اثر مي‌گذارد مضافا به اينكه به سبب بازگشت پرسنل اين بخش‌ها به سازمان‌ها و صندوق‌هاي بازنشستگي پس از انقضاي دوره خدمت عملا اين مجموعه در زمان اشتغال پرسنل خود دستور خرج براي دولت جهت دوران بازنشستگي آنها صادر مي‌كنند و جالب است كه همين مجموعه‌ها بعدا مدعي دولت مي‌شوند كه نتوانسته است سازمان‌ها و صندوق‌هاي بازنشستگي را خوب اداره كند. به عبارت ديگر به نظر مي‌رسد لازم است در خصوص نظام بودجه‌ريزي كشور يك بازبيني اساسي و بنيادي صورت پذيرد كه مجموع بودجه حاكميتي (دولت و قوه مجريه و ساير قوا و مجموعه‌هاي فراقوه‌اي) را شامل شود. كما اينكه اخيرا خزانه‌داري كل كشور در مصاحبه‌اي اعلام كرده ارزش برآوردي دارايي‌هاي شناسايي شده دولت حدود 183 بيليارد تومان است كه اگر در قياس با اين عدد بخواهيم ذخاير و سرمايه‌هاي سازمان‌ها و صندوق‌هاي بيمه‌گر اجتماعي و كمك‌هاي دولت به برخي از آنها را قياس كنيم متوجه مي‌شويم كه دولت عدد قابل توجهي را صرف رسيدگي به كاركنان و كارگراني كه متولي ايجاد، حفظ و ارتقاي اين دارايي هستند، نكرده است.
متاسفانه اخيرا عده‌اي بدون توجه به ارقام واقعي و اصلي دارايي و بودجه دولت و با مقايسه رقم پرداختي يارانه‌هاي نقدي و كمك به صندوق‌هاي بازنشستگي و استخراج نسبت‌هاي بزرگ، مدعي نادرستي اين هزينه‌ها از سوي دولت و يا مدعي شكست و عدم كاركرد صندوق‌هاي بيمه‌گر اجتماعي شده‌اند. در حالي كه اگر مي‌توانستيم همه يارانه‌هاي اجتماعي را در قالب نظام چند لايه تامين اجتماعي و به صورت هدفمند و هوشمند در اشكال مختلف نقدي و غيرنقدي (يارانه غذايي، آموزشي، بيمه‌اي و...) با رويكرد توانمندسازي و كارگستري و با رعايت اصول عدالت در دسترسي و عدالت در برخورداري مبتني بر آزمون وسع توزيع كنيم، هم رفاه عمومي ايجاد مي‌شد وهم زمينه‌هاي برخورداري من غيرحق، مضاعف عده‌اي و محروميت و حرمان عده‌اي ديگر را از بين مي‌برديم و برقراري اين نظام رفاه مبتني بر اشتغال و توانمندسازي به يك موتور محركه توسعه و تعالي انساني جامعه تبديل مي‌شد.
مضافا به اينكه با شكل‌گيري اين نظام فراگير، جامع و مكفي (اصول فراگيري، جامعيت و كفايت) هزينه‌هاي «مبادله اقتصادي» و «هزينه‌هاي تصميمات و اقدامات اصلاحي و توسعه‌اي دولت» (در زمينه نظام اداري، متناسب‌سازي ساختار دولت، خصوصي‌سازي و برون‌سپاري، واگذاري تصدي‌ها و...) بسيار پايين مي‌آمد و شجاعت و جسارت تصميم‌گيري را از متوليان امور نمي‌گرفت.
*عضو و نايب‌رييس هيات‌مديره سازمان تامين اجتماعي