محمد مهدوي
اهداف 10 گانه و خط‌مشي « قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان» مصوب سال 74 كه در ماده 2 اين قانون آمده، آنچنان گسترده و كمال‌گرايانه است كه گويي اين قانون كه به دو موضوع «نظام مهندسي ساختمان» و «كنترل ساختمان» مي‌پردازد، قرار است يك تنه تمامي مشكلات سازماني و تشكيلاتي، تدوين مقررات ملي ساختمان و رعايت اصول مهندسي، شهرسازي و... را در پهنه گسترده كشور، معجزه‌وار سامان دهد؛ قانوني كه همواره منشا اختلاف‌نظرهايي بر سر تغيير برخي مفاد آن مطرح بوده تا اينكه اخيرا مجلس طرح بازنگري اين قانون را در دستور كار خود قرار داده است. اهميت توجه به موضوعات مهندسي زماني بيشتر نمود مي‌كند كه بدانيم بر اساس تحقيقات موسسه آمار فوربس، ايران در جايگاه سوم تعداد فارغ‌التحصيلان مهندسي در كشورهاي جهان قرار دارد و بخش قابل ملاحظه‌اي از اين تعداد جزو گروه‌هاي هفت‌گانه رشته‌هاي سازمان نظام مهندسي ساختمان هستند. طرح بازنگري قانون نظام مهندسي ساختمان، بهانه‌اي شد تا با محسن بهرام‌غفاري در خصوص پيشينه، كاركرد و ضرورت بازنگري آن به گفت‌وگو بنشينيم. بهرام‌غفاري، مدون قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان، موسس و عضو شوراي تدوين مقررات ملي ساختمان و نيز سال‌ها مدير اجرايي شوراي مركزي سازمان نظام مهندسي ساختمان، رييس سازمان نظام مهندسي استان تهران، مديركل دفتر نظامات مهندسي وزارت مسكن و شهرسازي و مشاور رييس سازمان نظام مهندسي ساختمان در موضوع قانون و مقررات ملي ساختمان بوده است. خلاصه اينكه سبقه و اثر وي در سازمان درحدي بوده كه وي را مي‌توان تاريخچه سازمان نظام مهندسي ساختمان كشور و پيش از آن دانست.
ضرورت تغيير و تصويب «قانون نظام معماري و ساختماني ايران» به «قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان» در سال 74 چه بود؟
«قانون نظام معماري و ساختماني ايران» در سال 52 تصويب و در سال 56 با همان نام تغييراتي در آن ايجاد شد. اين قانون پس از انقلاب بدون اينكه به طور كامل اجرا شود و بدون اينكه سازمان‌هاي نظام مهندسي ساختمان كه جزو هسته مركزي قانون بود، تشكيل‌شوند، بالاخره در سال 69 يعني دو سال پس از پايان جنگ كه احساس شد شرايط براي سر و سامان دادن به بخش‌هاي بر زمين مانده قانون مساعد است، موضوع تشكيل سازمان‌ها پيگيري شد. در واقع در سال 69 «سازمان نظام مهندسي ساختمان و تاسيسات» و «سازمان نظام معماري و شهرسازي» به طور جداگانه تشكيل شدند. منطق خيلي قوي هم پشت اين تفكيك وجود داشت كه متاسفانه بعدها اين تفكيك به هم ريخته شد. از بين 28 استان آن زمان 12 استان اين سازمان‌ها را طبق قانون قديم تشكيل دادند.
اما مشخص بود اين قبا به بدن آن روز مهندسي كشور به لحاظ تعدد رشته‌هاي ايجاد شده از سال 52 تا 69 تنگ يا نامتناسب است؛ پس تصميم گرفته شد تا اين قانون مورد تجديدنظر قرار گيرد. قانون تجديدنظر شده تحت عنوان «قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان» ابتدا در سال 71 به مدت دو سال به صورت آزمايشي تصويب شد. پس از سپري شدن دو سال دوران آزمايشي، مجلس يك سال ديگر هم مهلت را تمديد كرد تا به سال 74 رسيديم. در اين سال «قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان» به صورت عادي و غيرآزمايشي به تصويب رسيد. سپس آيين‌نامه‌هاي اجرايي آن هم مصوب شد. از همان ابتدا يك سردرگمي در مورد تلقي از «كارويژه» و دليل تشكيل اين سازمان و ضرورت آن به وجود آمده بود. ابهامات زيادي در زمينه قانون وجود داشت كه منشا منازعاتي هم مي‌شد. طي اين سال‌ها بحث‌هاي زياد و مفصلي در اين خصوص و در زمينه‌هاي ديگري كه قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان به آنها پرداخته، شامل مقررات ملي ساختمان، كاردان‌هاي فني، مسائل مالي و... از جانب افراد مختلف مطرح شده است.
يعني اين قانون در بدو امر با مشكلات پايه‌اي از حيث درك كاركرد آن حتي از سوي صاحبنظران مهندسي مواجه بوده است؟
بله، قانون نظام مهندسي خيلي قانون موزاييكي بوده كه قطعات مرتبط و نامرتبط به هم قانون و سازمان مثل لحاف چهل تكه در رهگذر زمان به هم دوخته شده است. به جاي اينكه به قوام و يك‌گونگي و انسجام آن كمك شود، هركسي آمال و آرزوهاي خود را در آن نوشته و به تصويب رسانده است. اما حالا زماني است كه اين سازمان و اجزاي ديگر قانون، خوب و بد عملكرد خود را نشان داده‌اند و توقع اين است كه قانون با بصيرت بيشتري مورد بازنگري قرار گيرد.
تاريخچه اين قانون نشان مي‌دهد در سال‌هاي گذشته مرتبا از سوي مجلس اصلاحيه‌هايي به اين قانون وارد مي‌شد.
يك نوبت در دوره هشتم مجلس يكي از اعضاي مجلس كه رييس سازمان نظام مهندسي هم بود و به مجلس راه يافته بود، در سمت رييس كميسيون عمران مجلس تلاش كرد در قالب يك طرح، قانون را در جهت تقويت دامنه نفوذ خود و بقاي خط فكري خودش و همفكرانش تغيير دهد. اصلاحات بسيار سطحي، شكلي و فقط حاوي تجميع قدرت در يد شوراي مركزي سازمان نظام مهندسي ساختمان و تطويل دوره شوراي مركزي انجام داده بودند كه مجلس آن را ناكام گذاشت و اصلا به آن راي نداد و اين طرح به بايگاني راكد طرح‌هاي ناكام مجلس پيوست. اين رويه ادامه يافت به اين خاطر كه در مجلس و خصوصا كميسيون عمران مجلس، مهندسان رشته‌هاي مختلف موجود در سازمان نظام مهندسي فراوان است و مجلس هميشه مستعد ارايه طرح براي اصلاح قانون بوده است.
و طرح اخير چطور مطرح شد و فكر مي‌كنيد آيا نتيجه اين طرح به يك قانون يكپارچه، هدفمند و سازماندهي شده منجر مي‌شود؟
دوباره اخيرا كميسيون عمران مجلس طرحي ارايه داده و آنها طرح را به كميته‌اي ارجاع داده‌اند كه متاسفانه اعضاي اين كميته آشنايي با موضوع ندارند، به جز دو نفر از آنها كه زماني در سازمان مسووليتي داشته‌اند و الان هم در شوراي مركزي حضور دارند. حتي آشنايي اين دو نفر اجمالي، بسيار محدود و غيربنيادي است. بقيه اعضاي اين كميته هيچ وحدت‌نظري ندارند و اساسا با مفهوم بنيادي سازمان آشنا نيستند. عموما نمي‌دانند سازمان‌هاي مشابه در بقيه جاهاي دنيا چه «كارويژه»اي دارند و از فلسفه تاسيس آنها اطلاعاتي ندارند. نه تاريخچه اين‌جور تشكل‌ها را عميقا مطالعه مي‌كنند و نه به كساني كه در اين زمينه وقت صرف كرده‌اند، اجازه و فرصت انتقال يافته‌ها و دانش فني خود را مي‌دهند. در واقع دو مرتبه بر همان ريل ناكجاآبادي جلو مي‌رود و من مطمئنم محصولي درخواهد آمد كه به مراتب چندگانگي و گسيختگي دروني بيشتري خواهد داشت و من ترديدي در اين امر ندارم.
اساسا تركيب و تلفيق «نظام مهندسي» و «كنترل ساختمان» در قانون فعلي چه چيز را بيان مي‌كند؟
قانون فعلي عنوان «كنترل ساختمان» را يدك مي‌كشد و مواد 30 تا 35 قانون تحت عنوان «نظارت و كنترل ساختمان» در اين قانون وجود دارد. عنوان قانون بيان مي‌كند كه به دو موضوع مي‌خواهد بپردازد؛ يكي به نظام مهندسي ساختمان كشور يعني مجموعه مناسبات، نقش‌آفرينان، ارگان‌ها، بنگاه‌ها و اشخاص حقيقي و حقوقي كه در عرصه مهندسي كشور فعال هستند و تنظيم ارتباط بين اينها و تعيين حدود و ثغور و نيز حقوق و تكاليف هر كدام از اينها. در واقع منظور از «قانون نظام مهندسي» اجزاي آن و مناسبات بين اجزاي آنهاست يعني خدمات مهندسي و رژيم مهندسي تحت عنوان «نظام مهندسي» كه اقليم كوچك و لوكسي است اما موضوع «كنترل ساختمان» اقليم خيلي وسيعي است، يعني هم عظمت جغرافيايي در پهنه كشور دارد و هم جزو اجزاي رژيم حقوقي و اداري كشور بوده، هم با تمام مقدرات و حقوق تك تك شهروندان و حتي جانداران ديگر شامل دام و نيز با محيط زيست و حفظ منابع ديگر بسيار درگير است. خلاصه «كنترل ساختمان» يك الزامات خيلي دراز‌دامني است كه به ساخت‌و‌سازها خط و خطوط مي‌دهد كه در كجا ساخته شود، در كجا ساخته نشود، در كجا با چه كاربري ساخته شود، عرض معبر چقدر باشد، سطح اشغال چه مقدار باشد و راجع به حقوق همسايگي و... سخن مي‌گويد. همچنين به استانداردهاي مهندسي و فني در اجراي ساختمان مي‌پردازد تا ايمني، بهداشت و آسايش شهروندان در معرض تهديد قرار نگيرد يعني كنترل ساختمان تلفيقي از ضوابط شهرسازي و مسائل فني است.
پس اين دو اقليم مجزا چطور كنار هم در قالب يك قانون گرد آمده‌اند؟
مشكل اينجاست كه موضوع كنترل ساختمان با اين همه وسعتش با سازمان نظام مهندسي فقط يك ديوار مشترك دارد و آن ديوار همان دسته از خدمات تخصصي و مهندسي شامل طراحي، نظارت و مديريت (و نه خدمات يدي و كارگاهي) است كه آن را همان كساني انجام مي‌دهند كه عضو سازمان نظام مهندسي ساختمان هستند. در قانون فعلي، كنترل ساختمان كه سرزمين وسيعي است يا حيات يك ملت در هر ساعت و هر روز درگير است، بچه تودلي يك رژيم مهندسي در كشور به نام سازمان نظام مهندسي ساختمان شده كه به هيچ‌وجه در آن، جا نمي‌گيرد. به اين خاطر دايما سازمان نظام مهندسي و شهرداري با هم درگير هستند.
اگر به نظرتان اين دو موضوع كاملا مجزا هستند، پس احتمالا در بازنگري‌اي كه قرار است توسط مجلس، انجام شود اين امور مدنظر قرار خواهد گرفت؟
هم‌اكنون زماني است كه مجلس مي‌بايد اين دو موضوع را تفكيك كند و اگر بخواهد اين بازنگري انجام شود، بايد به دولت اعلام مي‌كرد كه لايحه بدهد، چون اين امور بسيار تخصصي هستند. مجلس كه بافت تخصصي ندارد. مجلس از متن مردم تشكيل شده است، اگرچه نماينده‌ها بايد در يك زمينه‌اي اطلاعاتي در حد يك فوق‌ليسانس اطلاعات داشته باشند، اما لزوما ماموريت نمايندگان، ماموريت‌هاي تخصصي نيست. كار مجلس «تقنين» يعني تعيين حدود و ثغور و جرايم حركت‌هاي قانوني آن هم در حد كليات است، نه اينكه راجع به اجزاي يك قانون كاملا تخصصي طرح بدهد. اين كار بايد به دولت واگذار شود، چون دولت به عنوان قوه‌مجريه يك نهاد ذاتا تخصصي است.
در شرايط فعلي پيشنهادتان چيست تا محصول اين بازنگري منجر به تهيه قانون يا قوانيني شود كه ايمني، بهداشت و آسايش شهروندان در كشور تامين شود؟ به نوعي با توجه به اهميت فوق‌العاده قانون كه با سلامتي مردم كاملا مرتبط است، در اين شرايط چه اقدامي منجر به اصلاحات بطني و عميق در قانون خواهد شد؟
مجلس نبايد طرح مي‌داد، اما حالا كه طرح داده بايد لااقل اين تفكيك را مدنظر قرار دهد. بايد طرحي بدهد كه اين دو قانون از هم مجزا باشند. اين دو اقليم بايد جدا شوند و سپس راجع به خطوط مرزي آن بحث شود. كساني كه با من هم‌نظرند، افرادي هستند كه سه، چهار دهه از عمرشان را صرف اين مطالعات كرده و به تجربه رسيده‌اند. الان فصل تغيير اساسي ماموريت‌ها، كارويژه سازمان نظام مهندسي و ترتيبات كنترل ساختمان در كشور است. فعلا طرح را بايد به اين سمت ببرند كه اگر وجود سازمان نظام مهندسي ساختمان ضرورت دارد، در دنيا چه پيشينه‌اي دارد و در پاسخ به چه مساله‌اي به وجود آمده است. تنها راه‌حل‌هايي قابل اعتنا هستند كه در پاسخ به يك مساله‌اي باشند. مساله نظام مهندسي و سازمان نظام مهندسي در هسته مركزي اين نظام هنوز تعريف نشده كه اينها دنبال راه‌حل‌هاي آن هستند. متن قانون را تغيير مي‌دهند، در حالي كه اصلا از فلسفه وجودي قانون بي‌اطلاعند. تجديدنظركنندگان در مجلس اصلا عنوان نمي‌كنند كه اگر سازمان نباشد چه اتفاقي مي‌افتد كه براي رفع آن كاستي طرح مي‌دهند. من اولا معتقدم دانش مهندسي (و نه شهرسازي) از نظر فني، دانش، روش‌هاي اجرا و... تماما جنبه جهاني (global) دارد و ما به جاي اختراع يك سازمان بايد همان كارهايي را كه در همه جاي دنيا انجام داده‌اند، اقتباس كنيم. در كشورهاي پيشرفته 7 رشته مختلف را كه از نظر تخصصي مستقلند ولو اينكه با هم اشتراكاتي هم دارند، در داخل يك سازمان جمع نكرده‌اند. دوم اعتقاد دارم دليل وجود اين سازمان‌ها در دنيا اين است كه مردم از خدمات اينها كه خيلي تخصصي است، بهره‌مند شوند. اينگونه سازمان‌ها فقط حدود يك درصد از خدمات ارايه شده در جامعه را تشكيل مي‌دهند و ويژه هستند.
ويژگي خاص سازمان‌هايي مثل سازمان نظام مهندسي ساختمان چيست كه خدماتش با ساير خدمات جامعه متفاوت است؟
خدمات سازمان نظام مهندسي ساختمان مثل خدمات نظام پزشكي، نظام حسابرسي، وكالتي و سازمان‌هاي مرتبط با محيط زيست است كه ناگزير با ايمني، بهداشت و سلامت فرد و جامعه درگير است. اينها يك سري خدمات تخصصي هستند و راجع به اين موضوع حكومت‌ها از ديرباز يك سري قواعد محدودكننده و كنترل‌كننده وضع مي‌كردند تا مطمئن شوند كه ايمني، بهداشت و سلامت شهروندان و اتباع‌شان كه از اين خدمات استفاده مي‌كنند، در معرض تهديد جدي قرار نمي‌گيرد. اما خدماتي مثل فروش فرش و پارچه اينگونه نيستند. هر چند اگر در اين موارد هم موضوع سلامتي جامعه مطرح باشد، بايد از حيث كيفيت، ساماندهي و كنترل شوند.
اصولا نحوه كنترل اين خدمات حساس توسط دولت‌ها چگونه است؟
چون دولت‌ها تشكيلات كنترلي نداشته‌اند، از گذشته يك سري سازمان‌هاي خود كنترل (self control) به وجود مي‌آورند كه سازمان انتظامي (regulatory body) ناميده مي‌شدند. وظيفه اين سازمان‌ها اين بوده كه خودشان بر كار خودشان نظارت مي‌كردند و دولت و جامعه را مطمئن مي‌كردند كه خدمات‌شان ضرر جاني، مالي، بهداشتي و ايمني براي افراد جامعه ندارد. امروزه نظام مهندسي، نظام پزشكي، نظام وكالتي و نظام حسابرسي در زمره اين سازمان‌ها هستند. ممكن است در ترجمه تحت‌اللفظي اينها كلمه انتظامي نباشد اما كاركرد و دليل وجودي اينها اين است كه مثلا يك وكيل كه در تمام شوون خصوصي جامعه دخالت مي‌كند و از اسرار طرفين دعوا مطلع مي‌شود، ارايه خدمتش بايد در چارچوب يك انضباطي انجام شود تا جامعه از رهگذر سوءخدمت اين وكيل متضرر نشود؛ لذا كانون وكلا تشكيل مي‌شود. اما اين سازمان‌هاي كاملا خود كنترل يا نيمه‌خودكنترل هيچ‌كدام NGO نيستند. NGOها سازمان‌هاي كاملا داوطلبانه هستند كه اعضاي آن در خصوص اعتلا و ارتقاي اهداف بسيار محدود و روشني فعاليت مي‌كنند، مثل انجمن خانه و مدرسه كه در جهت تامين امور رفاهي دانش‌آموزان تلاش مي‌كند. در حالي كه سازمان‌هاي انتظامي براي ايجاد يك نظم حسنه در جامعه در يك حوزه تخصصي مرجعيت دارند. البته نه اينكه NGO يك اعتبار و عنوان مقدسي دارد و اينها از اين عنوان مقدس محرومند بلكه اينها سازمان‌هايي هستند كه كاركردهاي انتظامي دارند و به اين خاطر هسته اصلي همه اينها شوراي انتظامي آنهاست. در حالي كه همه تصور مي‌كنند هسته اصلي سازمان نظام مهندسي ساختمان، هيات‌مديره آن است و كارش به حداكثر رساندن درآمد مهندسان است. در واقع اين تيپ كارها مربوط به سازمان‌هاي صنفي است. سازمان‌هاي نظام مهندسي به‌طور اصلي و در درجه اول براي اين هدف تاسيس شده‌اند كه منافع افراد جامعه را تامين كنند؛ البته ممكن است در رهگذر اين ماموريت يك سلسله اقدامات ارتقايي و اعتلايي هم انجام دهند كه جزو محصولات جنبي چنين تشكل‌هايي است. اقدامات ارتقايي و اعتلايي را اگر ترك كنند جامعه لطمه فوري نمي‌خورد، اما اگر وظايف انتظامي خود را ترك كنند جامعه لطمه فوري مي‌خورد، پس در درجه اول براي انتظام تشكيل مي‌شوند. البته اين سازمان‌ها در دنيا تحت كنترل دولت‌ها هستند چون دولت نماينده وحيد و منحصربه‌فرد ملت است.
به اين ترتيب اين سازمان‌هاي خود كنترل و خويش پالايش در هر زمينه‌اي بايد انحصاري باشند؟
اين سازمان‌ها در قبال خدمتي كه به جامعه مي‌دهند، منفعتي هم خودشان دارند و آن اين است كه هر كسي كه جزو اينها نباشد، حق ندارد خدمت بفروشد. بنابراين از حق انحصاري برخوردارند و اين حق انحصاري در پاسخ و موازنه با آن تكليفي است كه بر گردن مي‌گيرند تا خود كنترل و خويش پالايش باشند. اين مفهوم مشترك تمام سازمان‌هاي مشترك در دنياست. بنابراين اينها بايد پروانه اشتغال بدهند نه دولت. وقتي پروانه اشتغال مي‌دهند يعني حد و مرز اينكه چه كسي تا چه حدي و در چه تخصصي حق مداخله دارد را اين سازمان‌ها تعيين مي‌كنند. اين فلسفه نظام مهندسي است و هر انحرافي نسبت به اين، به جاده‌هاي فرعي خواهد رسيد كه جاده اصلي را سد خواهد كرد. به اين ترتيب در سازمان نظام مهندسي، اموري مثل توزيع كار و اصلاح تعرفه را بايد رها كنيم كه سازمان را به‌شدت به انحراف كشانده است و در اصلاح قانون به اين موارد بايد توجه ويژه كرد. دفاع از حقوق مهندسان بايد به انجمن‌هاي صنفي سپرده شود و اتفاقا بايد از اين انجمن‌ها خيلي بيشتر حمايت كرد.