امكان اخذ تضمين از امريكا براي برجام
كوروش احمدي
اظهارات سفير ايران در سازمان ملل در نشست بررسي برجام در شوراي امنيت و سخنان مديركل حقوقي وزارت خارجه در همايش سالروز «انجمن ديپلماسي ايران» ترديدي باقي نگذاشته كه يكي از مطالبات ايران از امريكا ارايه تضمين مبني بر عدم خروج مجدد از برجام است. قابل درك است كه باتوجه به سابقه خروج امريكا از برجام، فقدان چنين تضميني مي‌تواند يكي از موانع تحقق كامل هدف ايران از برجام، يعني عادي‌سازي روابط اقتصادي ايران با جهان باشد. در شرايطي كه ترامپ و شركا از هم‌اكنون ساز خروج مجدد از برجام در ژانويه 2025 را كوك كرده و بر آن مي‌دمند، جامعه اقتصادي بين‌المللي مشكل خواهد توانست وارد تعاملي پايدار با اقتصاد ايران شود. فقدان هرگونه ضمانتي براي تداوم برجام از ابتدا يكي از نقاط ضعف بزرگ برجام بوده است، اما اين نقطه ضعفي بود كه همه از ابتدا بر آن واقف بودند. معمولا در ابتداي هر روند مذاكراتي براي نيل به يك توافق دو يا چند جانبه، اولين سوال اين است كه خروجي مذاكرات قرار است به لحاظ حقوقي چگونه توافقي باشد. اگر هدف يك معاهده يا پيمان يا عهدنامه يا كنوانسيون كه به لحاظ حقوقي الزام‌آورند، باشد، سند به گونه‌اي كه بتواند از تصويب پارلمان‌ها بگذرد، تنظيم مي‌شود. در شماري از كشورها براي شروع يك روند مذاكراتي منتهي به يك تعهد الزام‌آور ترتيبات ويژه‌اي، از جمله موافقت هيات دولت با ورود به چنين روند مذاكراتي، پيش‌بيني شده است. در مورد برجام همه هيات‌هاي مذاكره‌كننده از ابتدا؛ يعني در آغاز راه براي انعقاد «برنامه عمل موقت ژنو» تصميم گرفتند كه هدف مذاكرات نيل به يك «برنامه عمل» براي انجام يك سلسله «اقدامات داوطلبانه» است كه مستلزم تصويب پارلمان‌ها نيست. در برجام نيز به دفعات، حداقل 5 بار، تصريح شده كه اين سند حاوي مجموعه‌اي از «تدابير داوطلبانه» است. در بند ٣٦ برجام نيز تصريح شده كه هر كشوري كه نسبت به نقض برجام توسط كشور ديگري شاكي باشد و از شكايت خود نتيجه نگيرد، مي‌تواند به اجراي تعهدات خود ذيل برجام خاتمه دهد. جان كري، وزير خارجه وقت امريكا طي نامه مورخ ١٩ نوامبر ٢٠١٥ به مايك پمپئو، نماينده وقت مجلس نمايندگان و وزير خارجه بعدي ترامپ كه پرسيده بود چرا متن توافق كه به كنگره ارسال شده، فاقد امضا است..
پاسخ داد: «برجام يك معاهده يا يك موافقتنامه اجرايي و نيز يك سند امضا شده نيست. برجام منعكس‌كننده تعهدات سياسي بين ايران و ١+٥ و اتحاديه اروپا است.» طرف ايراني نيز از ابتدا بر داوطلبانه بودن تعهدات تاكيد داشت، چون آنچه ايران با هدف اعتماد‌سازي متقبل شد، وراي تعهدات ايران در چارچوب معاهدات خلع سلاحي، از جمله ان‌پي‌تي و نيز اساسنامه آژانس و موافقتنامه پادمان بود. اگر اين تعهدات در قالبي غير از اين؛ يعني در قالبي الزام‌آور، تقبل مي‌شد مي‌توانست منشا لطماتي به حقوق هسته‌اي كشور باشد. اين يك موضوع اجماعي بين كليه جناح‌هاي سياسي در كشور بود. كما اينكه در «قانون اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوري اسلامي ايران در اجراي برجام» كه در مهر ١٣٩٤ به تصويب مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان رسيد نيز دو بار بر «داوطلبانه»بودن اجراي برجام تاكيد شده است. اكنون مشكل اين است كه برجام چون يك «برنامه عمل داوطلبانه» و يك سند امضا شده نيست، حتي مشكل مي‌توان آن را در نظام حقوقي امريكا يك «توافق اجرايي» دانست. همچنين روشن است كه يك توافق بين‌المللي تنها در صورتي مي‌تواند به يك سند الزام‌آور براي امريكا تبديل شود كه يا با دوسوم آرا به تصويب سنا برسد يا هر دو مجلس سنا و نمايندگان با اكثريت ساده آراي آن را تصويب كنند. اگرچه اكنون كنترل دو مجلس در دست دموكرات‌ها است، اما با توجه به اينكه شماري از دموكرات‌ها نيز با برجام موافق نيستند، ممكن است حتي تصويب يك به اصلاح «توافق كنگره‌اي-اجرايي» با اكثريت ساده نيز در دو مجلس آسان نباشد. به علاوه، حتي اگر برجام با تصويب كنگره قابل تبديل به نوعي معاهده نيز باشد، براي كنگره منعي براي قانونگذاري مجدد و نسخ قانون قبلي وجود ندارد؛ حتي اگر به نقض يك تعهد بين‌المللي منجر شود و مي‌دانيم كه نظام قضايي امريكا نيز خود را مقيد به قوانين كنگره مي‌داند و نه الزامات حقوق بين‌الملل. ضمنا، واقعيت اين است كه حقوق بين‌الملل تحت شرايطي خروج از يك معاهده را اجازه مي‌دهد، چراكه اساسا در حقوق بين‌الملل «حاكميت ملي» و «رضايت» مبناي تعهدات بين‌المللي واحدهاي سياسي به شمار مي‌روند. البته، در يك معاهده معمولا راهي براي خروج درنظر گرفته مي‌شود؛ همان‌طور كه در مورد خروج امريكا از عهدنامه مودت بين ايران و امريكا شاهد آن بوديم. مشكل ديگر اين است كه الزامي كردن برجام مستلزم تغييراتي در محتواي آن است و در چنين صورتي دولت بايدن چاره‌اي جز ارايه آن به كنگره براي بررسي براساس «قانون بررسي توافق هسته‌اي ايران» يا INARA نخواهد داشت. توضيح اينكه قانون INARA مصوب مارس 2015 دولت را ملزم به ارايه توافق با ايران به كنگره براي بررسي و رد يا قبول آن با دوسوم آرا كرد. از آنجا كه در سپتامبر 2015 شمار سناتورهاي مخالف برجام از 58 نفر فراتر نرفت و به دوسوم يعني 67 سناتور نرسيد، مخالفان نتوانستند براساس اين قانون برجام را متوقف كنند. اكنون اگرچه مخالفان برجام در كنگره مدعي‌اند كه توافق احتمالي وين بايد براي بررسي تقديم كنگره شود، اما دولت بر آن است كه چون هدف تنها احياي برجام 94 است، ضرورتي به بررسي آن توسط كنگره نيست. روشن است كه هر گونه تغييري در برجام دولت را ملزم به ارايه آن به كنگره خواهد كرد. اينكه خروج امريكا از برجام در آينده مشروط به موافقت سازمان ملل (ظاهرا شوراي امنيت) شود، اگرچه انديشه خلاقانه‌اي است، اما بعيد است تضميني از آن حاصل شود و اساسا با توجه به نظام حقوق امريكا عملي باشد. مطابق قانون اساسي امريكا هر تعهد خارجي امريكا و هر قانون فدرال كه مغاير قانون اساسي باشد، كان لم يكن فرض مي‌شود. مخالفان چنين ترتيباتي مي‌توانند تبليغ كنند كه دولت بايدن اعمال حق حاكميت ملي را مشروط به موافقت چين و روسيه و... كرده و به راحتي خواستار نقض آن توسط ديوان عالي شوند.