نگاهي به كتاب نهادهاي جديد براي دموكراسي مشاركتي در امريكاي لاتين
شورا راه‌حل است
بهنام ذوقي رودسري
متن پيش رو چكيده‌اي از مباحث مطرح‌شده در مقدمه نظري كتاب «نهادهاي جديد براي دموكراسي مشاركتي در امريكاي لاتين: صدا و پيامدهاي آن» (1) و دو مطالعه موردي اين كتاب در مورد تاثير نوآوري‌هاي نهادي در امريكاي لاتين براي جذب مشاركت مستقيم مردم در فرآيند سياست‌گذاري و همچنين دو مطالعه موردي در مورد مكزيك و برزيل است. اين كتاب تلاش مي‌كند از مدل شومپيتري دموكراسي فراتر رود و برخي ساخت‌هاي نهادي را بررسي مي‌كند كه فراتر از رقابت ترجيحات در انتخابات و نظام نمايندگي حزب‌محور، در خدمت منافع مستقيم بخش‌هايي از جامعه هستند كه از مشاركت موثر سياسي محروم بوده‌اند. اين يادداشت توسط مركز توانمندسازي حاكميت و جامعه جهاد دانشگاهي آماده شده و بخشي از پروژه‌اي براي تبيين مباني نظري مربوط به ابزارهاي تعميق دموكراسي و ارتقاي كيفيت سياست‌گذاري در جهان در حال توسعه است.
معرفي مباني نظري و فصل اول كتاب
به دليل بحران نمايندگي و شكست‌هاي سياست‌گذاري دولتي، با هدف بالا بردن مشاركت و تسهيل مداخلات مردمي در فرآيندهاي سياست‌گذاري، انواع جديدي از نوآوري‌هاي نهادي مورد آزمون قرار گرفته‌اند كه صرفا بر نهادهاي سنتي دموكراسي نماينده‌محور مبتني نيستند و از طريق آراي عمومي مردم در انتخابات يا چانه‌زني حزبي براي ورود به دالان‌هاي قدرت محقق نمي‌شوند. اين فرم‌هاي جديد مشاركت سياسي مردمي به گروه‌هايي صدا مي‌بخشند كه در انتخابات يا از طريق احزاب نمي‌توانستند مطالبات خود را دنبال كنند. پژوهش‌ها در مورد اين نوآوري‌هاي نهادي جديد بر اين سوالات تمركز دارند كه آيا اين نهادها موجب پاسخگوتر شدن حكومت‌ها مي‌شوند؟ آيا آنها مشاركتي حقيقي را بسيج مي‌كنند يا صرفا نوعي از كورپراتيسم را تقويت مي‌كنند؟ آيا آنها انواع سنتي حامي‌پروري را تقويت مي‌كنند يا تضعيف؟ آيا آنها فرآيند تصميم‌سازي و تدوين سياست‌ها را بهبود مي‌بخشند؟
رانه پيشروي اين نهادها اغلب ناتواني دولت‌ها در ارايه برخي كالاهاي عمومي است كه باعث مي‌شود گروه‌هاي مختلف جامعه مدني تلاش كنند براي ارايه اين كالاها با دولت‌ها همكاري كنند. در برخي موارد، خود دولت‌ها هستند كه اين مسير را براي مشاركت مستقيم شهروندان مي‌سازند. به عنوان مثال، نهادهاي بودجه‌ريزي مشاركتي هم توسط نمايندگان منتخب مردم همچون شهرداران و اعضاي حزب كارگر حمايت مي‌شدند و هم راي‌دهندگان طبقه متوسطي، گروه‌هاي كسب‌وكار، كارگران سازماندهي‌شده و كليسا. علاوه بر اين، برخي از اين فرم‌هاي جديد مشاركت در كشورهايي همچون ونزوئلا، بوليوي و اكوادور در قانون اساسي نيز گنجانده شده‌اند.
يكي از انتقادهاي كلاسيك از مفهوم‌سازي از دموكراسي با محوريت انتخابات اين ايده است كه براي زنده نگه داشتن نهادهاي دموكراتيك به شهروندي فعال نيازمند هستيم. مدل شومپيتري دموكراسي (كه در وهله اول بر منازعه رقابتي انتخاباتي نخبگان حزبي براي كسب راي تاكيد مي‌كند) از ما دعوت مي‌كند تا تنها به مدت يك روز شهروند باشيم و سپس به امور خصوصي خود بازگرديم. اما نظريه‌پردازان «دموكراسي گفت‌وگويي» اين ديدگاه را به چالش مي‌كشند و استدلال مي‌كنند كه توليد كالاهاي عمومي كه ما به عنوان شهروند آنها را مطالبه مي‌كنيم و همچنين حفاظت از خود دموكراسي، نيازمند چيزي بيش از انتخاب‌هاي دوره‌اي بر سر صندوق‌هاي راي است. رشد مشاركت مستقيم نهادي در امريكاي لاتين نشان مي‌دهد كه اين امر صرفا مساله‌اي تئوريك نيست و دموكراسي بدون نهادينه شدن صداي شهروندان نابسنده خواهد بود. پديداري فرم‌هاي جديدي از مشاركت شهروندي و مردمي اين پتانسيل را دارد تا دموكراسي را تقويت كند. نهادهايي همچون انتخابات و نظام حزبي و آزادي‌هاي مدني و رسانه‌هاي آزاد قادر نبوده‌اند فرصت‌هايي براي افراد خلق كنند تا در تدوين سياست‌ها و تصميم‌گيري‌هايي كه بر آنها تاثير مستقيم دارند، مشاركت داشته باشند.
آلبرت هيرشمن در مورد محدوديت‌هاي مدل شومپيتري دموكراسي انتخاباتي رقابتي ديدگاه‌هاي مهمي داشت. او در كتاب خروج، اعتراض و وفاداري، مي‌نويسد مدلي كه دموكراسي را به عنوان نوعي بازار رقابتي بين نخبگان تصوير مي‌كند، دو انتخاب را
پيش روي راي‌دهندگان قرار مي‌دهد: پيشنهاد يك حزب را بپذيرند، از حزب خارج شوند و حزب ديگري را انتخاب كنند يا با امتناع از راي‌دادن به كلي از سيستم خارج شوند. اما هيرشمن اشاره مي‌كند كه راي‌دهندگان مي‌توانند گزينه‌اي جز راي‌دادن يا امتناع از راي را نيز انتخاب كنند: آنها مي‌توانند صدا و نظرات خود را اظهار كنند. اين انتخاب يكي از پايه‌هاي فرم‌هاي جديد مشاركت در امريكاي لاتين معاصر است.
يك فرم از اين نوآوري‌هاي نهادي مي‌تواند چيزي شبيه شوراهاي مشورتي در مكزيك باشد. فرمي ديگر، نهادهايي با هدف سياست‌گذاري از طريق تنظيم دستوركار و پياده‌سازي سياست مي‌شود، همچون شوراهاي اجتماعي در ونزوئلا. مشاركت مستقيم ميان دو انتخابات مي‌تواند بخشي از فرآيند قانون‌گذاري باشد (به عنوان مثال، كنفرانس‌هاي ملي در برزيل). درنهايت، مشاركت مستقيم مي‌تواند حول مسائل مربوط به بودجه‌ريزي و مخارج دولتي باشد، همچون مورد بودجه‌ريزي مشاركتي در برزيل.
كاركرد بيشتر اين نهادها صرف استخراج و انباشت ترجيحات مردم نيست بلكه مشاركت‌كنندگان را تشويق مي‌كنند كه منطقي عمل كنند و به چيزهايي فراتر از منافع خودشان فكر كنند يعني اين پرسش پيش مي‌آيد كه بهترين انتخاب با توجه به ملاحظات محيط زيستي، بهداشت عمومي، زنان، جوامع محلي و شهري كدامند؟ يكي ديگر از مزيت‌هاي اين ساختارهاي نهادي اين است كه متخصصان به همكاري با شهروندان و ذي‌نفعان وارد مي‌شوند: در ونزوئلا tecnicos (متخصصان فني) از وزارتخانه‌ها با consejos (اعضاي شورا) به مشورت مي‌نشينند و در شوراهاي مكزيك و برزيل، متخصصان و دانشگاهيان در كنار ذي‌نفعان محلي حضور دارند. در منطقه امريكاي لاتين كه در آن تكنوكرات‌هاي به‌شدت ايزوله بر تخصيص منابع عمومي تاثير تعيين‌كننده‌اي دارند، ايجاد فضاهايي كه اين متخصصان را ملزم به تعامل با شهروندان مي‌كنند، پيامدهاي دموكراتيك پردامنه‌اي دارند.
نويسندگان اين كتاب در پايان مقدمه تاكيد مي‌كنند كه برخلاف ديدگاه هنجاري پژوهش‌هاي جريان اصلي، ارزيابي نهادهاي جديد دموكراسي مشاركتي لزوما نبايد بر محور دموكراسي مبتني بر نمايندگي باشد. مساله اصلي اين است كه در مدل حكومت‌داري كه در عمل برقرار است، چگونه مي‌توان به مردم صدايي نهادي داد. همچنين، اين ايده كه مشاركت تنها در صورتي خوب است كه در دموكراسي نقشي داشته باشد، بايد به چالش كشيده شود. مي‌توانيم متصور شويم كه مشاركت حتي در يك نظام اقتدارگرا، در بازار يا در بروكراسي نيز تاثيرات مثبتي دارد.
مطالعه موردي مكزيك
يكي از برنامه‌هاي «دولت تغيير» كه در دهه 1990 در مكزيك به قدرت رسيد، ايجاد فضاها و مكانيسم‌هايي براي ارتباط با سازمان‌هاي مردم‌نهاد بود. اين فرآيند به دنبال تقويت شفافيت و دسترسي عمومي به اطلاعات حكومتي و قرار دادن رهبران سازمان‌هاي مردم‌نهاد در موقعيت‌هاي حكومتي مهم بود.
ساخت نهادهايي كه مشاركت مستقيم مردم در فضاي سياست مكزيك را تسهيل كردند براي دولت كالدرون (2) راهي براي مواجهه با بحران‌هاي مختلف بود، از جمله مخدوش شدن مشروعيت نظام سياسي به دليل تقلب‌هاي انتخاباتي، مسائل شديد امنيتي در مقابله با قاچاق مواد مخدر و جرايم عادي، بحران اقتصادي و كاهش شديد توليد ناخالص ملي. پيشنهادهاي اوليه حكومت كالدرون شامل مكانيسم‌هايي براي به رسميت شناختن «دموكراسي مستقيم» در قانون اساسي نبود. بلكه، راهبرد او مشاركت شهروندان از طريق تقويت شوراهاي مشورتي شهروندي به عنوان راهي براي نقش‌آفريني شهروندان در طراحي، پياده‌سازي و ارزيابي سياست‌گذاري‌هاي عمومي بود.
هدف اين شوراهاي مشورتي، شمول صداي نمايندگان مردم و متخصصان در توصيه‌هايي به مقامات در تصميم‌گيري‌هاي مربوط به سياست‌گذاري عمومي بود. اين شوراها در مقايسه با مكانيسم‌هاي ديگر مزيت‌هايي داشتند از جمله تكيه بر مشاركت‌كنندگان متخصص و هزينه‌هاي عملياتي پايين. اما از جمله معايب آنها مي‌توان به دشوار بودن شمول مجموعه متكثري از شهروندان با منافع مختلف اشاره كرد، چراكه براي اينكه اين شوراها پويا و قابل مديريت باشند، بايد اندازه كوچكي داشته باشند. علاوه بر اين، اين شوراها ممكن است منافعي كه از قبل سازماندهي خوبي داشته‌اند را بيش از حد نمايندگي كنند و لايه‌هاي فقيرتر و آسيب‌پذيرتر نمايندگي كافي نداشته باشند.
تحليل‌هاي تجربي در مورد اين شوراها در مكزيك به‌طور خاص با توجه به زمينه‌هاي سياسي آن اهميت مي‌يابد: جايي كه انسجام جامعه مدني بسيار پايين است، نيروهاي كورپراتيستي- اقتدارگرا هنوز قدرتمند هستند و سپهر عمومي شديدا دچار شكاف است. اين فصل به بررسي شوراهاي مشورتي توسعه پايدار (3) (CCDS) و مقايسه آن با شوراهاي مشورتي ديگر در سه بعد نهادي‌سازي، قدرت نمايندگي و كيفيت اثر مي‌پردازد. اين مطالعه نتيجه مي‌گيرد كه شوراهاي مشورتي با قدرت‌ها و كاركردهاي روشن و مشاركت‌كنندگاني باانگيزه مي‌توانند يك نوآوري مهم در بسترهاي نهادي باشند كه به‌طور سنتي ايزوله بوده‌اند. اين شوراها با ايجاد شرايطي براي تقويت فضاهايي با ظرفيت اثرگذاري، حتي در صورتي كه نتوانند موانع ساختاري را از راه بردارند يا ابعاد مهمي از حلقه‌هاي سياست‌گذاري عمومي را تغيير دهند، مي‌توانند فضايي براي مشاركت محدود فراهم سازند.
برقراري شوراهاي CCDS نه نتيجه مطالبه و فشار از سوي جنبش محيط‌زيستي بود كه به دنبال فضايي براي ديالوگ با حكومت باشد و نه نتيجه اتحاد بين نقش‌آفرينان اجتماعي و كاركنان عمومي براي زير فشار قرار دادن بروكراسي كه در برابر مشاركت مقاومت مي‌كند. اين شوراها نتيجه يك فرآيند اصلاح از بالا بودند: حكومت اين مكانيسم‌ها را برقرار كرد و كنشگراني مختلف جايگاه‌ها را اشغال كردند. اين شوراها به عنوان ابزاري براي پيشبرد اصلاحات ايجاد شدند، نهادهايي كه در آنها ادارات عمومي، نهادهاي دانشگاهي و سازمان‌هاي اجتماعي و كسب‌وكار مشاركت مي‌كردند. هدف از تشكيل اين نهادها، انجام عملكردهاي مشورتي، ارزيابي و نظارتي مربوط به سياست‌هاي محيط‌زيستي بود.
بين سال‌هاي 2002 و 2004 شوراي ملي 133 توصيه شامل 127 قطعنامه صادر كرد كه 45 مورد آنها يك سياست، برنامه يا كنش مشخص را پيشنهاد مي‌كردند و دبيرخانه محيط‌زيست و منابع طبيعي با 24 پيشنهاد موافقت كرد. بنابراين، براساس آمار شوراي ملي، 53درصد از توصيه‌ها تاثيرگذار بودند. از بين 34 درخواست صادره توسط شوراي ملي، 52درصد از آنها (18 مورد) به يك كنش، برنامه يا سياست مشخص تبديل شدند.
يكي از كاركردهاي مثبت شوراها، ايجاد سرمايه اجتماعي و آموزش به مردم و سازمان‌هاي جامعه مدني در مورد شيوه‌هاي تاثيرگذاري بر سياست بود. به عنوان مثال، كتاب توضيح مي‌دهد كه نسل چهارم اعضاي شورا (2011-2008) از تجربه انباشته دوره‌هاي قبل به طرق مختلف بهره‌مند مي‌شدند. به عنوان مثال، در شروع دوره، همه آنها در مورد مسائل مختلفي همچون شيوه نوشتن توصيه‌هاي سياستي يا شيوه كاركرد دبيرخانه محيط‌زيست و منابع طبيعي آموزش مي‌ديدند و سازمان‌هاي مردم‌نهاد نيز آموزش‌هايي عمومي در مورد دموكراسي و مشاركت ارايه مي‌كردند. اين كار بخشي از يك استراتژي منسجم مشاركت شهروندي بود. بهبود عملكرد شوراها و آموزش اعضاي جديد تا حدودي با تلاش اعضاي سابق شورا انجام شد كه اكنون در دولت يا حكومت‌هاي فدرال جايگاهي يافته بودند. سطح نهادينه شدن شوراها CCDS بسيار چشمگير بوده است. چارچوب قانوني محكمي از اين شوراها پشتيباني مي‌كنند و اين قوانين مرتبا به‌روزرساني مي‌شوند. در اين فرآيند هر عضو شورا اختيار دارد تا براي قاعده‌گذاري بر عمليات شورا (ازجمله براي مكانيسم‌هاي نظارتي)، قوانين داخلي وضع كند. بررسي‌ها نشان مي‌دهد كه شوراهاي ديگر نيز بدين لحاظ به CCDS شبيه هستند.
يك متغير مهم ديگر براي ارزيابي شوراهاي مشورتي، ميزان نمايندگي گروه‌هاي مختلف مردم و نوع انتخاب اعضاي آنها است. واحدهاي CCDS اعضاي خود را از طريق دعوت‌هاي عمومي براي كانديداها انتخاب مي‌كنند اما برخي مشاركت‌كنندگان در شوراي ملي توسط رييس شورا دعوت مي‌شوند كه رييس دبيرخانه محيط‌زيست است. در اين رويه اين مشكل وجود دارد كه معيارهاي شفافي براي انتخاب اعضا وجود ندارد و طبق آمار تنها 28درصد از شوراها براي شناسايي مشاركت‌كنندگان از رقابت عمومي استفاده مي‌كنند. علاوه بر اين، اعضا ظرفيت محدودي براي انتخاب رييس شورا دارند. يكي از تفاوت‌هاي CCDS با ديگر شوراهاي مشورتي فدرال اين است كه CCDSمشاركت كنشگران اجتماعي مختلفي را تضمين مي‌كند: صاحبان كسب‌وكار، دانشگاهيان، جوانان، زنان و افراد بومي. اما شوراهاي مشورتي ديگر اغلب چنين ويژگي‌اي ندارند.
يك معيار مهم در سنجش ميزان تاثيرگذاري شوراها، ميزان اطلاعات در دسترس آنان است. براساس پيمايش انجام‌شده، 65.7 درصد از مشاركت‌كنندگان اشاره كردند كه آنان پيش از بررسي هر مساله به اطلاعات مربوطه دسترسي داشتند. اما تنها 6درصد از اعضا بيان كردند كه در مورد انجام امور شورا به‌طور منظم آموزش ديده‌اند.
نتيجه‌گيري نهايي اين فصل از كتاب در مورد شوراهايCCDS بدين صورت بود كه به‌رغم محدوديت‌هاي اين شوراها به لحاظ قانوني و به لحاظ پويايي روابط، آنها يك مكانيسم نظارتي دارند كه بر فرآيند سياست‌گذاري عمومي تاثير مي‌گذارد. اگرچه توصيه‌هاي اين شوراها الزامآور نيستند، اما آنها باز هم بر رويه‌ها و تصميمات مربوط به سياست‌گذاري عمومي تاثيرگذار هستند زيرا توسط نهادي صادر مي‌شوند كه به رسميت شناخته شده است و داراي مشروعيت اجتماعي است. در مورد تاثيرگذاري اين شوراها در روند تعميق دموكراسي، استدلال مي‌شود كه با توسعه نقش‌آفرينان و پويايي‌هاي جديد و با پيامدهاي آنها، اين مكانيسم‌ها عنصري اساسي در تقويت دموكراسي در مكزيك بوده‌اند. اين شوراها خارج از فضاي كورپراتيسم دولتي، فرصت‌هايي براي آموزش شهروندان و همچنين، فضايي براي تست كردن محدوديت‌ها و شناسايي مشكلات ايجاد كردند.
اگرچه شوراهاي مشورتي ممكن است نتوانند بر موانع ساختاري فائق آيند تا برخي ابعاد مهم حلقه‌هاي سياست‌گذاري را متحول سازند، اما در فضايي كه در آن مقامات دولتي به‌طور سنتي از مشاركت مردمي به دور بوده‌اند، اين شوراها نوآوري‌هاي مهمي بوده‌اند. اين امر از طريق ايجاد شرايطي براي تقويت امكان تاثيرگذاري مردمي و ساخت نقش‌آفرينان اجتماعي با ظرفيت گفت‌وگو با حكومت و برنامه‌ريزي براي اصلاحات آينده دولت به دست مي‌آيد.
1- Sharpe, K. E. (2012) . New institutions for participatory democracy in Latin America: voice and consequence. Springer.
2- FelipeCalderón
3- Consultative Councils for Sustainable Development
آلبرت هيرشمن در مورد محدوديت‌هاي مدل شومپيتري دموكراسي انتخاباتي رقابتي ديدگاه‌هاي مهمي داشت. او در كتاب خروج، اعتراض و وفاداري، مي‌نويسد مدلي كه دموكراسي را به عنوان نوعي بازار رقابتي بين نخبگان تصوير مي‌كند، دو انتخاب را پيش روي راي‌دهندگان قرار مي‌دهد: پيشنهاد يك حزب را بپذيرند، از حزب خارج شوند.
مساله اصلي اين است كه در مدل حكومت‌داري كه در عمل برقرار است، چگونه مي‌توان به مردم صدايي نهادي داد. همچنين، اين ايده كه مشاركت تنها در صورتي خوب است كه در دموكراسي نقشي داشته باشد، بايد به چالش كشيده شود. مي‌توانيم متصور شويم كه مشاركت حتي در يك نظام اقتدارگرا، در بازار يا در بروكراسي نيز تاثيرات مثبتي دارد.