دو مركز تضارب افكار براي بازشدن گره احياي برجام پيشنهاد كردند
ارايه تضمين‌هاي فني به جاي تضمين‌هاي سياسي و حقوقي
ترجمه: آرمين منتظري
نويسندگان:
اسفنديار باتمانقليچ، مديرعامل بنياد بورس و بازار
كريستوفر لورنس، استاديار دانشكده خدمات خارجي والش دانشگاه جورج تاون
نعيم نوعدوست، دانشجوي JD/MBA دانشكده حقوق دانشگاه كلمبيا
صالح شاه، پژوهشگر سياست‌گذاري شبكه رهبران اروپايي
متني كه پيش رو داريد نوشتاري است شامل پيشنهاد‌هايي كه از سوي بنياد غيرانتفاعي The European Leadership Network و مركز تضارب افكار The Bourse & Bazaar Foundation نوشته شده است. هدف از اين نوشتار تسهيل روند پيچيده مذاكرات هسته‌اي در وين با ارايه پيشنهاداتي است كه به لحاظ تئوريك مي‌توانند برخي پيچيدگي‌ها نظير ارايه ضمانت رفع تحريم‌ها و راستي‌آزمايي برداشته شدن تحريم‌ها را حل كنند.
فوريه سال 2021، آيت‌الله خامنه‌اي رهبر عالي ايران موضع نهايي ايران درباره مذاكرات جديد احياي برجام را اعلام كرد. آيت‌الله خامنه‌اي علنا اعلام كرد كه برداشته شدن تحريم‌ها بايد در عمل رخ دهد نه صرفا روي كاغذ. او اعلام كرد كه ايران براي بازگشت به تعهدات كاملش ذيل برجام ابتدا بايد راستي‌آزمايي كند كه تحريم‌ها به‌طور كامل برداشته شده و اطمينان حاصل كند كه ايران از همه منافع اقتصادي كه در برجام آمده، برخوردار خواهد شد. با توجه به اين موضع رهبر عالي ايران، راستي‌آزمايي برداشته شدن تحريم‌ها يكي از اصلي‌ترين خواسته‌هاي هيات مذاكره‌كننده ايران در شش دور مذاكراتي بود كه در دولت حسن روحاني انجام شد. دولت جديد ايران به رياست‌جمهوري ابراهيم رييسي، كه از ماه آگوست سال 2021 قدرت را به دست گرفت هم اين درخواست را تكرار كرده است. حسين اميرعبداللهيان در كنفرانس مطبوعاتي ماه اكتبر خود اعلام كرد ايران به زودي به مذاكرات هسته‌اي وين بازخواهد گشت. امير عبداللهيان توضيح داد كه «ايران همچنان درخصوص راستي‌آزمايي برداشته شدن تحريم‌ها اصرار دارد و خواستار آن است كه طرف‌هاي غربي درخصوص عمل به تعهداتشان به ايران تضمين‌هاي لازم را ارايه كنند. حالا كه مذاكره‌كنندگان دور هفتم مذاكرات را در وين برگزار مي‌كنند، موضوعاتي نظير راستي‌آزمايي برداشته شدن تحريم‌ها و ارايه تضمين از سوي طرف‌هاي غربي به ايران، به موضوعات مهمي تبديل شده‌اند. از نظر دولت رييسي، روند تصميم‌گيري براي پايبندي دو طرف به تعهدات برجام به عنوان بخشي از خواست دولت بايدن براي بازگشت دوباره به توافق، بايد دربرگيرنده رويكرد جديدي مبتني بر راستي‌آزمايي برداشته شدن تحريم‌ها و ارايه تضمين‌هاي لازم باشد. وجود محدوديت‌هاي سياسي به اين معني است كه در صورت بازگشت موفقيت‌آميز به برجام، اساسا توافق نسبت به توافقنامه امضا‌شده در جولاي 2015 تغييري نخواهد كرد. اما دولت رييسي تحت فشار سياسي قابل توجهي قرار خواهد گرفت تا نشان دهد كه اشتباهات دولت روحاني را در مذاكره براي بازگشت به پايبندي متقابل به توافق، تكرار نكرده است. باراك اوباما پس از اجرايي شدن اوليه توافق هسته‌اي اعلام كرد كه برجام برمبناي اعتماد به دست نيامده، اما تجربه تلخ خروج دونالد ترامپ از برجام موجب شد كه اعتماد نكردن و راستي‌آزمايي به دستوركار و مطالبه خاص دولت رييسي تبديل شود. مقامات ايراني نيز مدام تاكيد كرده‌اند كه احياي برجام بايد با ارايه «تضمين‌هاي معنادار» همراه باشد؛ تضمين‌هايي كه به تعهدات امريكا درخصوص رفع تحريم‌ها، معنا و اعتبار مي‌بخشند. اين نوشتار تقاضاي ايران براي ارايه تضمين را مشروع مي‌داند و معتقد است اين درخواست چارچوبي براي طراحي گام‌هاي فني در جهت بازسازي اعتبار تعهدات بلندمدت مندرج در برجام فراهم مي‌كند. اين چارچوب حول مفهوم ضمانت فني بنا شده است، كه ما آن را به عنوان ادامه‌اي از مراحل فيزيكي يا سازماني تعريف مي‌كنيم كه مي‌توانند ساختارهاي انگيزشي آينده را به نفع اجراي مستمر توافق تغيير دهد. اين گام‌ها مي‌توانند در پروژه‌هاي فني مشتركي كه سرمايه‌گذاري فيزيكي مشترك و تعامل مستمر را شكل مي‌دهند و همچنين در پيشرفت‌هاي فيزيكي و سازماني به سوي عادي‌سازي روابط هسته‌اي و اقتصادي، آن‌هم از نوعي كه در برجام آمده است، نقش ايفا كنند. چنين گام‌هايي كمك مي‌كنند كه تضمين‌هاي سياسي «معنادار» شود؛ اين تضمين‌ها را مي‌توان به شكلي معنا داد كه توسط همه طرف‌هاي برجام قابل ارزيابي باشند. در چنين شرايطي اين تضمين‌ها بر مبناي واقعيت‌هاي سازماني و فيزيكي استوار خواهند شد نه نرم‌هاي نامشخص سياسي و حقوقي. چنين تضمين‌هاي از دو منظر ضروري به نظر مي‌رسند. نخست اينكه بازگشت كامل به تعهدات برجامي به لحاظ سياسي براي هر دو طرف چالش‌برانگيز است اما اين چالش براي دولت رييسي بيشتر است. از آنجايي‌كه دولت ترامپ به صورت يك‌جانبه از توافق هسته‌اي خارج شد، شكست اجراي برجام به عنوان يك چماق سياسي در ايران مورد استفاده برخي گروه‌هاي سياسي قرار گرفت و سياستمداران اصولگرا در ايران از اميدهاي بربادرفته مبتني بر برجام، براي تضعيف طيف ميانه‌رو و اصلاح‌طلبان استفاده كردند. آيت‌الله خامنه‌اي در سخنراني مراسم تنفيذ حكم رياست‌جمهوري ابراهيم رييسي از دولت حسن روحاني به واسطه اعتماد بيش از حد به مذاكرات با غرب انتقاد كرد. از نظر رهبر عالي ايران، شكست دولت روحاني به وضوح نشان داد كه «اعتماد به غرب، راهگشا نيست.» سخنان آيت‌الله خامنه‌اي منعكس‌كننده انتقادات سياستمداران اصولگراي ايران بود. اما حالا، چه غرب قابل اعتماد باشد چه نباشد، اين وظيفه به دولت رييسي محول شده تا برجام را به عنوان يك ضرورت استراتژيك احيا كند. در اين چارچوب، دريافت تضمين درخصوص برداشته شدن تحريم‌ها براي دولت رييسي يك ضرورت محسوب مي‌شود. تنها در اين صورت است كه دولت رييسي مي‌تواند بگويد كه اشتباهات دولت حسن روحاني را مرتكب نشده است. در چنين شرايطي رييسي قادر خواهد بود از توافق هسته‌اي در مقابل حملات سياسي دفاع كند. واقعيت اين است كه دولت رييسي نمي‌تواند ادعا كند كه به توافق بهتري دست يافته است، چراكه مفاد توافق قرار نيست عوض شوند. بنابراين دولت رييسي بايد نشان دهد كه روندي را كه براي رسيدن به توافق طي كرده و روندي كه توافق قرار است براساس آن اجرا شود، به شكل معناداري بهبود يافته است. دوم اينكه، صرف‌نظر از تحولات سياسي در تهران، صحت‌سنجي رفع تحريم‌ها و ارايه تضمين‌هاي معنادار اهميت كاربردي دارند. جزييات تعهدات اقتصادي ذيل برجام، در پيوست شماره دو درج شده است. در اين بخش «تاثيرات رفع تحريم‌هاي» امريكا و اروپا روي بخش‌هاي مالي، انرژي، حمل و نقل، فلزات و خودروسازي ايران برشمرده شده‌اند. رفع مقدماتي تحريم‌ها و اعمال دوباره تحريم‌هاي ثانويه امريكا اين مساله را براي ايران روشن كرده كه كشورها از توانايي‌هاي محدودي براي تشويق شركت‌ها به سرمايه‌گذاري و مشاركت در كشورهايي كه رسما تحت تحريم هستند، برخوردار هستند. خصوصا اينكه آن كشور تحت تحريم، ذيل تهديد «مكانيزم ماشه» شوراي امنيت سازمان ملل نيز قرار داشته باشد. براي مثال، دولت اوباما در عمل به قول خود در تشويق بانك‌هاي بزرگ براي ورود به تراكنش‌ها مالي با ايران در چارچوب تجارت بين‌المللي، ناتوان بود. از سوي ديگر كشورها نمي‌توانند شركت‌ها را قانع كنند در شرايطي وارد تجارت در كشوري شوند كه ذيل آن برخي تحريم‌ها بار ديگر ممكن است اعمال شود. تلاش‌هاي اتحاديه اروپا براي ممانعت از اين روند و مجازات شركت‌هايي كه در تجارت با ايران به تحريم‌هاي ثانويه ايران پايبند بوده‌اند، شكست خورد و اين شركت‌ها حتي در مسائل بشردوستانه نيز حاضر به تجارت با ايران نشدند. شركت‌ها و بانك‌هاي اروپايي به‌طور روزافزون از ارايه خدمات به بخش تجاري ايران خودداري كردند. حتي شركت‌هاي بزرگ چيني نيز فعاليت‌هاي‌شان را در ايران محدود كردند. براي مثال در ژانويه سال 2019، بانك چيني كن‌لان، كه مالكيت آن در اختيار غول نفتي سي‌ان‌پي‌سي است، سياست‌هايش را در قبال ايران تغيير داده و به اجراي تحريم‌هاي ثانويه امريكا گردن نهاد. مذاكره‌كنندگان ايراني به‌حق نگرانند كه بازيگران اقتصادي، خصوصا بانك‌ها، در خصوص ارايه خدمات مالي به تجار ايراني ترديد كنند چراكه فقدان تضمين درخصوص استمرار اجرايي شدن برجام و اين فرض كه دولت آينده امريكا ممكن است بار ديگر سياستش را در قبال برجام تغيير دهد، اين بانك‌ها را محتاط و مردد خواهد كرد. بي‌ميلي برخي بانك‌ها به هر نوع مراوده مالي كه با ايران مرتبط باشد اثرات بسيار مخربي بر آن دسته از شركت‌هايي مي‌گذارند كه تمايل دارند وارد ايران شده و در اين كشور تجارت كنند، چراكه يكي از نيازهاي اساسي اين شركت‌ها اين است كه بتوانند از روابط بانكي، تجاري و مالي با سيستم مالي بين‌المللي برخوردار باشند. آژانس‌هاي اعتباري صادرات تحت حمايت دولت در كشورهاي فرانسه، ايتاليا، آلمان و دانمارك پيشرفت‌هاي چشمگيري در ايجاد تسهيلات مالي تجارت براي حمايت از رشد فزاينده صادركنندگان كالا به ايران صورت داده‌اند اما همه اين تلاش‌ها با شكست مواجه شد، چراكه بانك‌ها حتي قبل از خروج ترامپ از برجام تمايلي نداشتند با ايران تراكنش مالي داشته باشند. از اين جهت، تلاش ايران براي دريافت ضمانت نه تنها به منظور حمايت از خود در مقابل اعمال دوباره تحريم‌ها است بلكه بخشي از تلاش اين كشور براي از ميان بردن ترديدهايي است كه به واسطه احتمال بازگشت تحريم‌ها براي شركت‌ها ايجاد مي‌شود، چراكه اين ترديد‌ها ريسك فعاليت اقتصادي با ايران را افزايش مي‌دهد، بنابراين تمايل آنها براي استفاده از فرصت‌هاي اقتصادي زير سايه احتمال بازگشت تحريم‌ها، كاهش مي‌يابد. مهم اين است كه رويكرد هدفمندتر و فني‌تر به رفع تحريم‌ها با توصيه‌هاي داخل برجام نيز سازگار است. ماده 29 برجام تصريح مي‌كند كه «اتحاديه اروپا و كشورهاي عضو آن و ايالات متحده، مطابق با قوانين مربوطه خود، از اتخاذ هرگونه سياستي كه به طور خاص به منظور تاثير مستقيم و نامطلوب بر عادي‌سازي روابط تجاري و اقتصادي با ايران داشته و با تعهداتشان مبني بر تضعيف نكردن اجراي موفقيت‌آميز برجام مغاير باشد، خودداري خواهند كرد.» تجربه گذشته به وضوح نشان داده است كه ناتواني يا امتناع در حمايت فعالان اقتصادي براي تجارت با ايران، خود سياستي است كه «اجراي موفقيت‌آميز» توافق هسته‌اي را تضعيف مي‌كند. اگر تراكنش‌هاي مالي كه طبق تعهدات مندرج در ضميمه 2 برجام «مجاز» شمرده شده‌اند، به واسطه شكست طرف‌هاي برجام در اطمينان حاصل كردن از بهره بردن شركت‌هاي مايل به تجارت با ايران از اين تراكنش‌ها، قابل انجام نباشند، آن‌وقت عادي‌سازي روابط اقتصادي با ايران به طور نامطلوبي تحت‌تاثير قرار مي‌گيرد. در برجام، وقتي كه موضوع رفع تحريم‌ها به ميان مي‌آيد هيچ تمايزي ميان انجام و ترك فعل مطرح نشده است. اوايل دسامبر 2015، ايران اين نگراني را مطرح كرد كه جنبه‌هايي از قوانين داخلي ايالات متحده مي‌تواند ماده 29.13 را نقض كند، اما اين نگراني‌ها هرگز به اندازه كافي مورد توجه قرار نگرفت.
ضمانت‌هاي سياسي و حقوقي كارآمد نيستند
ضرورت ارايه تضمين‌هاي فني آن‌گونه كه در اين نوشتار مطرح شده، دو واقعيت را نيز منعكس مي‌كند: نخست اينكه تضمين‌هاي سياسي كفايت نمي‌كنند و دوم اينكه تضمين‌هاي حقوقي اساسا وجود خارجي ندارند. رهبران غربي تلاش كرده‌اند با صدور بيانيه‌هاي سياسي كه در آن بر اعتبار تعهدشان در رفع تحريم‌ها تاكيد شده بود، نگراني ايران را برطرف كنند. در همين اواخر نيز جو بايدن، آنگلا مركل، امانوئل ماكرون و بوريس جانسون در بيانيه‌اي مشترك در تاريخ 29 اكتبر منتشر شد، تاكيد كردند كه «جو بايدن رييس‌جمهوري امريكا به وضوح نشان داده كه به بازگرداندن امريكا به تعهداتش ذيل برجام متعهد است و قصد دارد تا زماني‌كه ايران نيز همين سياست را در پيش بگيرد، امريكا را در توافق هسته‌اي نگه دارد.» اما اين بيانيه‌ها و ادبيات استفاده در آنها چيزي فراتر از ماده هشتم برجام ندارد كه مي‌گويد: «كشورهاي گروه 1+5 متعهد مي‌شوند برجام را با نيت صادقانه به اجرا گذاشته و فضاي سازنده را براساس احترام متقابل ايجاد كنند و از انجام هر اقدامي كه با متن، روح و قصد برجام مغايرت داشته باشد و اجراي موفقيت‌آميز برجام را به خطر اندازد، پرهيز كنند.» علاوه بر اين، ضمانت‌هاي سياسي نتوانست جلوي خروج يك‌جانبه ترامپ از برجام را سد كند آن‌هم زماني كه ايران همچنان به تعهدات كاملش به برجام پايبند بود، بنابراين ايران به دنبال تضمين‌هايي فراتر از آن چيزهايي است كه در متن برجام آمده است. در برجام تضمين‌هاي حقوقي هم درنظر گرفته شد. پس از خروج دونالد ترامپ از برجام و بازگشت تحريم‌هاي اوليه و ثانويه عليه ايران، دولت روحاني حقوق بين‌الملل را به استمداد طلبيد. ايران پرونده شكايتي را به ديوان بين‌المللي دادگستري ارايه كرد و مدعي شد كه بازگشت تحريم‌هاي امريكا عليه ايران در تناقض با معاهده مودت سال 1955 ميان دو كشور است كه براساس آن منافع تجاري و ديپلماتيك طرفين به رسميت شناخته مي‌شود. در تاريخ سوم فوريه سال 2021، ديوان بين‌المللي دادگستري اعتراضات اوليه امريكا نسبت به صلاحيت دادگاه را رد كرده و به نفع ايران راي داد و اعلام كرد كه دادگاه صلاحيت بررسي اين شكايت را دارد. در حالي كه ايران در ماه جولاي سال 2018 شكايت خود را در دادگاه ثبت كرد و در ماه مه سال 2019 نيز عريضه خود را به دادگاه ارايه داد، اما اين دادگاه ضرب‌الاجل امريكا براي ارايه دفاعيه خود را تا تاريخ 22 نوامبر سال 2021 تمديد كرد. آنچه كه اهميت دارد اين است كه حتي اگر ديوان بين‌المللي دادگستري پرونده ايران را بررسي كرده و به نفع ايران راي دهد و اعلام كند كه امريكا بايد مفاد عهدنامه مودت را به رسميت بشناسد، باز هم دولت بايدن مي‌تواند به سادگي اين حكم را ناديده بگيرد آن‌هم بدون اينكه عواقبي متوجهش باشد. امريكا در گذشته نيز چنين اقداماتي صورت داده و منافع امنيت ملي امريكا را به حكم ديوان بين‌المللي دادگستري ارجح دانسته است. براي مثال در مراحل ابتدايي پرونده اخير، ديوان بين‌المللي دادگستري دستور داد كه امريكا بايد تحريم‌هاي مرتبط بر بخش دارو، تجهيزات پزشكي، مواد غذايي و تجهيزات كشاورزي را بردارد. اما دولت ترامپ با توجيه اينكه برداشتن اين تحريم‌ها امنيت ملي امريكا را به خطر مي‌اندازد، حكم ديوان بين‌المللي دادگستري را ناديده گرفت. شكست دولت روحاني در دستيابي به موفقيت‌هاي موثر و بسنده كردن به پيروزي‌هاي سمبوليك از طريق پيگيري‌هاي قضايي، نشان‌دهنده اين واقعيت است كه حقوق بين‌المللي هيچ اهرم معناداري دراختيار ندارد و نمي‌تواند تضمين دهد تا زماني كه ايران به تعهدات خود پايبند است، امريكا و هر يك از طرفين ديگر برجام نيز به اجراي تعهدات خود ادامه خواهند داد. قوانين داخلي و مقاصد سياسي، خصوصا آن دسته كه در ارتباط‌شان با امنيت ملي توجيه مي‌يابند، موجب خواهند شد كه نقض تعهدات برجام ادامه پيدا كند. حتي اگر فرض كنيم كه در يك شرايط سياسي كاملا غيرمحتمل، برجام به عنوان يك معاهده بين‌المللي در قوانين داخلي ايالات متحده گنجانده شود، باز هم يك رييس‌جمهوري ايالات متحده امريكا مي‌تواند از آن خارج شود؛ درست همان‌طور كه دونالد ترامپ در مورد توافقنامه آب و هوايي پاريس عمل كرد و از آن خارج شد. تضمين‌هاي سياسي و حقوقي، ابزارهايي در دستان گروه 1+5 و ايران هستند تا بتوانند با استفاده از آنها، بر فقدان اعتماد غلبه كنند اما اين ابزارها در عالم واقعيت، دلايل اصلي فقدان اعتماد را از ميان نمي‌برند. بخشي از مشكل اين بوده كه در حالي كه بسياري از امتيازات ديپلماتيك مندرج در برجام به عنوان پاداشي به ايران در عوض پايبندي‌هاي به مفاد برجام طراحي شده‌اند، اما در عين حال توجه كمتري به اين موضوع شده كه چگونه نحوه اجراي كاهش تحريم‌ها مي‌تواند دوام آينده توافق را تقويت كند. زماني كه مساله اعتبار مدت زمان تعهدات بلندمدت مطرح شد، 1+5 به جاي ايجاد گام‌هاي فيزيكي يا نهادي كه دوام اين تعهدات را افزايش دهد بر تضمين‌هاي سياسي و قانوني تكيه كرد. اما درست مثل «دوراهي زنداني» در شكل كلاسيك خودش، اگر تعاملات به گونه‌اي طراحي و تقويت نشود كه بتواند نما و شمايي از آينده را ترسيم كند، آن‌وقت همه مشوق‌ها و انگيزه‌هايي كه براي همكاري ديپلماتيك مورد استفاده قرار گرفته، به راحتي از ميان خواهد رفت. خوشبختانه، رويكرد جايگزيني وجود دارد كه اجراي امتيازات ديپلماتيك را نه تنها براي حفظ همكاري‌هاي فعلي درنظر مي‌گيرد بلكه از اين امتيازات به عنوان فرصتي براي تداوم «بازي» و ايجاد فضاهاي بيشتري استفاده مي‌كند كه در آن ايران و گروه 1+5 از فرصت‌هاي بيشتري براي محقق كردن اهداف مورد نظر خود يعني همان نتيجه برد-برد، بهره مي‌برند. هر نمونه از همكاري - براي مثال در يك پروژه فني يا برنامه مرتبط با تعهدات اقتصادي برجام- مي‌تواند انگيزه‌ها و مشوق‌هاي جديدي ايجاد كرده و باعث تقويت تصميم 1+5 و ايران براي حفظ و تداوم اين همكاري شود. به اين ترتيب، در شرايطي كه ضمانت‌هاي سياسي و حقوقي كارگشا نيستند، پرداختن به موضوع صحت‌سنجي برداشتن تحريم‌ها و ارايه تضمين‌هاي «عملي» از طريق همكاري‌هاي فني، مي‌تواند نوع قوي‌تري از ضمانت را ايجاد كند.
ايجاد ضمانت‌هاي فني
ديپلماسي سنتي عدم اشاعه مشوق‌هايي را براي پاداش دادن به ايران به واسطه به عقب بازگرداندن برنامه هسته‌اي تعيين كرده و قول داده كه عادي‌سازي روابط سياسي و اقتصادي با ايران در صورتي كه خويشتن‌داري هسته‌اي ايران ادامه يابد، به وقوع خواهد پيوست. اگرچه تضمين‌هاي حقوقي و نوشتاري اغلب با هدف شفاف‌سازي و اعتبار بخشيدن به قول‌ها مهيا مي‌شوند، اما اگر يكي از طرف‌هاي توافق هيچ امتيازي در پيروي از آن قول‌ها و تعهد‌ها مشاهده نكند، به احتمال زياد همتايان او از تضمين‌هايي كه ارايه كرده‌اند چيز زيادي به دست نخواهند آورد و آن تضمين‌ها فقط ارزش اسمي خواهند داشت. اما تضمين فني با اين هدف طراحي مي‌شود كه بر فقدان اعتباري كه در ميانه همكاري‌هاي فني و برنامه‌هاي اقتصادي ايجاد مي‌شود، غلبه كند؛ همكاري‌ها و برنامه‌هايي كه سرمايه‌گذاري فيزيكي و سازماني روي آن تعهدات سياسي را شكل مي‌دهد. هر كدام از اين سه ابزار ديپلماتيك (مشوق‌ها و محرك‌ها، توافقنامه مكتوب و تضمين‌هاي فني) براي دستيابي به موفقيت كوتاه‌مدت و درازمدت در حوزه عدم اشاعه ضروري هستند. تفاوت اساسي بين تضمين كتبي و فني اين است كه تضمين فني، در فضايي فيزيكي يا سازماني صورت ارايه مي‌شود و در نوعي فرآيند برگشت‌ناپذير ظهور و بروز مي‌يابد كه با تعهد سياسي انجام شده، سازگار است. با استفاده از اين روش، تعهدات سياسي كليدي در زيرساخت‌هاي سخت و نرم مندرج مي‌شوند. وقتي كه تعهدات در قالب فضاي فيزيكي يا سازماني قرار گرفت، مي‌توان گفت كه ديگر صرفا به يك ادبيات قابل تفسير حقوقي يا تضمين‌هاي سياسي خلل‌پذير، تكيه ندارند. بلكه در عوض، يك تضمين فني مي‌تواند به نوعي به خودش متكي باشد و خودش، خودش را بر طرفين تحميل كند؛ به اين معنا كه به محض روشن شدن گام‌هاي اجرايي فيزيكي و سازمان اين تضمين، معكوس كردنش هزينه‌هايي را براي همه طرف‌هاي درگير در پي خواهد داشت. سوابق مهمي براي چنين تضمين‌هاي فني در برجام وجود دارد. همكاري هسته‌اي غيرنظامي پيش‌بيني شده توسط برجام، به ويژه طراحي مجدد راكتور تحقيقاتي آب سنگين اراك، داراي چندين ويژگي ضمانت فني در خود دارد. اين همكاري چندين طرف برجام را شامل مي‌شود. در اين همكاري دولت‌ها و فعالان اقتصادي نيز مشاركت داشتند و ماهيت آن آنقدر فني بود كه نياز به ترتيبات نهادي و سازماني جديد مانند تشكيل يك كارگروه اختصاصي داشت. مانند بقيه تعهدات هسته‌اي ايران، نوسازي راكتور اراك منوط به راستي‌آزمايي طرف سوم، يعني توسط آژانس بين‌المللي انرژي اتمي شد. به دليل اين ويژگي‌ها، همكاري‌هاي هسته‌اي غيرنظامي تحت برجام نسبت به ساير جنبه‌هاي توافق، دوام بيشتري را نشان داد. دولت ترامپ در ماه مه 2020، يعني دو سال پس از خروج امريكا از برجام، معافيت‌هايي را كه اجازه همكاري غيرنظامي هسته‌اي توسط طرف‌هاي برجام را مي‌داد، لغو كرد. يكي از نقاط برجام كه اساسا نامتقارن است اين است كه تعهدات هسته‌اي كه ايران پذيرفته بود، مشمول چنين ضمانت فني بود، در حالي كه تعهدات اقتصادي پذيرفته شده توسط گروه 1+5 فاقد چنين پشتوانه فني يا سازماني بود كه آن تعهدات را قابل تاييد و بادوام كند. همكاري چشمگير ايران و 1+5 در مورد راكتور تحقيقاتي آب سنگين اراك را مي‌توان با رويكرد غرب در اجراي لغو تحريم‌ها مقايسه كرد. دولت‌هاي غربي با اين فرض كه شركت‌ها و بانك‌ها به قول‌شان عمل خواهند كرد و مي‌توانند از فرصت‌هاي ارايه شده توسط لغو تحريم‌ها استفاده كنند. اما شكست‌هاي اين رويكرد به زودي مشخص شد و شايد اين شكست در جريان نوسازي ناوگان فرسوده خطوط هوايي غيرنظامي ايران، نمود بيشتري داشته باشد. قراردادهاي چند ميلياردي ايران با شركت‌هاي هواپيماسازي نظير بوئينگ، ايرباس و ATR برجسته‌ترين نمونه‌هاي تعامل اقتصادي پس از امضاي برجام بودند. اگرچه مذاكرات بر سر اين قراردادها قبل از اجراي برجام آغاز شده بود، اما در عرض چند ماه پس از لغو كامل تحريم‌ها، مشخص شد كه پيشرفت‌ها كندتر از حد انتظار بوده است و قرارداد با بوئينگ تا دسامبر سال 2016 امضا نشد. حتي بعد از اين كه‌قرارداد آماده امضا بود، هواپيماسازان و مشتريان ايراني مشتاق‌شان نتوانستند درخصوص ساختار قرارداد به توافق برسند، چراكه بخش‌هاي مالي صنعت هوانوردي بين‌المللي و بانك‌هاي بزرگ تجاري، ايران را تنها گذاشتند. از بين رفتن قراردادهاي ايران به شركت‌هاي هواپيماسازي به نمادي از نارضايتي فزاينده‌اي تبديل شد كه مي‌گفت رفع تحريم‌ها آن‌طور كه انتظار مي‌رفت، به عادي‌سازي روابط اقتصادي ايران، منجر نشده است. همه اقدامات مقامات امريكايي و اروپايي در تلاش و حمايت از قراردادهاي هواپيماها موقتي بود و در نتيجه از آنها به عنوان استثنائاتي از مداخلات اين كشورها تلقي مي‌شود كه فراتر از تعهدات اساسي‌شان در رفع تحريم‌هاي ذيل برجام بود. درنهايت، به‌رغم تلاش ديرهنگام مديران عاليرتبه بوئينگ براي تشويق دولت ترامپ به تاييد قراردادشان با ايران، اين هواپيماساز امريكايي حتي يك هواپيما هم به ايران تحويل دهد. هواپيماسازان اروپايي ايرباس و ATR كه به همين ترتيب به دليل استفاده از قطعات ساخت امريكا در هواپيماهاي خود به مجوزهاي ويژه وزارت خزانهداري امريكا وابسته بودند، از مجموع 120 فروند هواپيماي سفارشي ايران، تنها 16 هواپيما را تحويل دادند. شكست در تسهيل فروش هواپيماي غيرنظامي به ايران يكي از نقاط شكست مهم اجراي برجام بود. نه تنها به اين خاطر كه تعهدي در اين ميان زيرپا گذاشته شد، بلكه به اين دليل كه يه يك تضمين فني بالقوه در اين ميان توجهي نشد. بندهاي مربوط به تعمير و نگهداري، همكاري‌هاي فني در حوزه ايمني و بهره‌وري عمليات و درخواست‌هاي ايران براي ترانزيت هوايي همگي بستگي به اين داشت كه ايران بتواند از منافع برخورداري از آن هواپيما بهره‌مند شود. ضروري است گروه 1+5 تعاملات اقتصادي مانند فروش هواپيماهاي غيرنظامي را نه تنها به عنوان معامله‌اي كه از طريق لغو تحريم‌ها امكان‌پذير مي‌شود، بلكه به عنوان تعهدي براي تسهيل اين معاملات از طريق مداخلات موثر فني و سازماني تجويز شده در برجام، درك كند. ويژگي‌هايي كه براساس آنها يك تضمين فني خود را تحميل مي‌كند به لحاظ اصولي كاملا قابل تعريف هستند اما اين ويژگي‌ها در عمل بايد در قالب پروژه‌هاي فني كه روح تعهد سياسي در كالبدشان دميده شده، تجسم يابند. ابتدا، يك پروژه فني انتخاب مي‌شود كه ارزيابي‌هاي فيزيكي آن با تعهد سياسي كه قرار است اعتبار آن را به رسميت بشناسد، سازگار است. به عنوان مثال، اگر تعهدي با هدف عادي‌سازي روابط اقتصادي و تجاري داده شود، آنگاه مذاكره‌كنندگان ممكن است بخشي از زيرساخت‌هاي ايران را مدرن‌سازي كنند كه مستلزم نگهداري، تعويض قطعات و تبادل دانش فني در آينده باشد. معيار دوم و مرتبط اين است كه پروژه بايد مزايايي را در آينده پيش چشم هر دو طرف قرار دهد كه دستيابي به آنها به همكاري آنها در آينده مشروط شود. اين منافع پيش‌بيني‌شده مي‌توانند شكل جديدي از منافع مشترك و اهرم متقابل را شكل دهند كه از دوام تعهد سياسي انجام شده، حمايت مي‌كنند. اين تعهدات همچنين بايد گروه‌هاي ذي‌نفع جديدي را كه در موفقيت معامله سهيم هستند، تقويت كند و سوم، مراحل ساخت يا گام‌هاي اجرا بايد مستلزم هزينه‌هايي در هر دو طرف توافق باشد و اين هزينه‌ها به نوبه خود مي‌تواند به عنوان نمايش فيزيكي تعهداتي عمل كند كه توسط همه طرف‌ها قابل مشاهده است. نقاط عطف اصلي فرآيند اجرا بايد معطوف به زمان باشد، به اين معني كه معكوس كردن اين مراحل هزينه‌اي را براي همه طرف‌هاي توافق به همراه داشته باشد. اين هزينه ممكن است صرفا از دست دادن سرمايه‌گذاري‌ها و عدم دريافت سود سرمايه‌گذاري در پروژه‌هاي معلق باشد. مهم است كه برخي از اجزاي اين هزينه‌ها غيرقابل جبران باشد.
خلاقيت در بحث تعهدات
بنابراين مقامات ايران و كشورهاي گروه 1+5 بايد پروژه‌هايي را مورد ارزيابي قرار دهند كه قابليت ارايه ضمانت فني در آنها وجود داشته باشد. قرار نيست اين پروژه‌ها انحرافي از انواع فعاليت‌هاي اقتصادي كه انتظار مي‌رفت با اجراي برجام حاصل شود، باشند. به دو دليل سياست‌گذاران بايد نسبت به انجام تعهدات فني در چارچوب همكاري اقتصادي عميق‌تر و جهت‌دارتر اطمينان داشته باشند. نخست اينكه، تجربه مشكل رفع تحريم‌ها بين سال‌هاي 2016 و 2018 تجربه آموزنده‌اي براي همه طرف‌هاي برجام بود. مقامات دولتي و مديران تجاري به طور يكسان درك پيچيده‌تري از چالش‌هايي دارند كه در جريان تكميل معاملات پيچيده در محيط‌هاي پس از تحريم باقي مي‌مانند. افزايش هماهنگي بين وزارتخانه‌هاي خارجه و وزارت خزانهداري، به ويژه در اروپا، به دليل نيازش به واكنش به اعمال مجدد تحريم‌هاي ثانويه ايالات متحده، به امكان طراحي و اجراي ضمانت‌هاي فني كمك خواهد كرد. آن دسته از شركت‌هايي كه قصد دارند از فرصت‌هاي ايجاد شده در اثر لغو تحريم‌هاي ثانويه ايالات متحده استفاده كنند، مي‌توانند با درك دقيق‌تر چارچوب‌هاي انطباق‌پذيري و استراتژي‌هاي مديريت خزانهداري، اين كار را انجام دهند.دوم اينكه، تغيير چشمگير در ديدگاه‌هاي منطقه‌اي درخصوص برجام، فضاهاي جديدي را ايجاد مي‌كند كه در آن انگيزه‌هاي مشترك و حوزه‌هاي جديد ايجاد مي‌شود. همسايگان عرب ايران حمايت خود را از اين توافق اعلام كرده‌اند و راه‌هايي را كه كاهش تحريم‌ها مي‌تواند به نفع اقتصاد منطقه باشد، به رسميت شناخته‌اند. در بيانيه مشتركي كه در 17 نوامبر صادر شد، ايالات متحده و شوراي همكاري خليج‌فارس تاكيد كردند كه روابط اقتصادي عميق‌تر پس از لغو تحريم‌هاي امريكا، در راستاي منافع متقابل كشورها در منطقه است.
پروژه‌هاي پيشنهادي
با توجه به اين عوامل، مقامات 1+5 و ايران بايد با آمادگي در مذاكرات وين حاضر شوند تا خلاقانه و جاه‌طلبانه در مورد انواع پروژه‌هايي كه مي‌توانند به عنوان ضمانت فني عمل كنند، فكر كنند. اين بخش شامل نمونه‌هايي از پروژه‌هايي است كه ارزش كند و كاو را دارند.
ايجاد شوراي سرمايه‌گذاري دولتي: گروه 1+5 و ايران بايد گفت‌وگو بين بازيگران دولتي و فعالان اقتصادي را نهادينه كنند تا اطمينان حاصل شود كه چالش‌هاي مربوط به اجراي لغو تحريم‌ها به سرعت اطلاع‌رساني و بررسي مي‌شوند. اين شورا به منظور تعيين ماهيت اين چالش‌ها و پيشنهاد راه‌حل‌هاي احتمالي، گزارش‌هاي منظمي را توسط هياتي از كارشناسان انتصابي توسط اعضاي شورا تهيه خواهد كرد. اين شورا همچنين اثرات اقتصادي اجراي برجام در ايران و شركاي تجاري كليدي ايران را ارزيابي خواهد كرد.
ايجاد يك بانك تجارت جديد: دولت‌هاي اروپايي بايد متعهد شوند كه يك بانك تجاري اختصاصي براي حمايت از تجارت با ايران ايجاد كنند كه امكان عملياتي‌سازي تعهدات تامين مالي آژانس‌هاي اعتبار صادرات را فراهم كند. راه‌اندازي اين بانك و چارچوب انطباق آن مستلزم حمايت مستقيم مقامات ايالات متحده از جمله صدور همه نوع مجوز است.
مدرن‌سازي ناوگان هواپيمايي ايران: گروه 1+5 و ايران بايد رويكرد هدفمند‌تري براي نوسازي ناوگان هوانوردي غيرنظامي ايران داشته باشند. اين امر مستلزم ايفاي نقش فعال دولت‌هاي امريكا و اروپا در ايجاد ساختار مالي براي خريدهاي چند ميليارد دلاري است. تامين مالي مي‌تواند از بانك‌هاي روسيه و چين تامين شود.
حمايت از هماهنگي‌هاي تجارت منطقه‌اي: 1+5 بايد بودجه و حمايت سازماني را براي ايجاد هماهنگي تجارت منطقه‌اي، به ويژه بين ايران و عراق، شوراي همكاري خليج‌فارس و افغانستان فراهم كند. چنين برنامه‌اي منجر به ايجاد يك كميسيون تجارت منطقه‌اي جديد مي‌شود كه بودجه آن براي ارايه كمك‌هاي فني و آموزش به ادارات گمرك در قالبي مشترك، افزايش ظرفيت و استانداردها در هر دو طرف مرز‌ها، تامين مي‌شود. همچنين بايد براي نصب فناوري‌هاي جديد براي ادارات گمرك، بودجه تامين شود.
تكميل سرمايه‌گذاري در بخش خودروسازي ايران: گروه 1+5 بايد انتقال فناوري به بخش خودروسازي ايران را از طريق تسهيل سرمايه‌گذاري‌هاي دولتي به رهبري خودروسازان فرانسوي، آلماني و چيني تسريع كند. اين سرمايه‌گذاري‌ها به ايران در كاهش انتشار گازهاي گلخانه‌اي و حمايت از توسعه صادرات قطعات خودرو و خودروهاي ايراني كمك مي‌كند.
ارايه تكنولوژي مديريت آب: گروه 1+5 بايد برنامه‌اي با شركت چند كشور جهت انتقال فناوري مديريت آب براي مقابله با فشار بر حوضه‌هاي آبريز مشترك بين ايران و عراق و همچنين كويت، ايران و پاكستان ايجاد كند. گسترش اين فناوري فرصت‌هايي را براي شركت‌هاي اروپايي و چيني ايجاد مي‌كند تا تجهيزات كليدي و تخصص فني خود را با هدف بومي‌سازي ارايه كنند.
افزايش سرمايه‌گذاري در بندر چابهار: گروه 1+5 بايد توسعه بندر چابهار ايران را از طريق تامين مالي سرعت بخشد. مي‌توان به كشورهاي ثالثي مانند هند، ژاپن و ازبكستان، كه به دنبال بهره‌مندي از توسعه بندر چابهار هستند، وام داد و متعاقبا به عنوان بخشي از چارچوب‌هاي دوجانبه موجود با ايران، دوباره در چابهار سرمايه‌گذاري كرد.
منطقه‌اي كردن زنجيره‌اي تامين سوخت: به نظر مي‌رسد مقامات ايراني از اقدامات امارات و عربستان سعودي براي توسعه انرژي هسته‌اي غيرنظامي حمايت مي‌كنند. به منظور حمايت از خريد منطقه‌اي براي برجام، 1+5 مي‌تواند از ايجاد يك مركز چرخه سوخت هسته‌اي منطقه‌اي حمايت كند كه در آن همكاري فعال چندين بازيگر منطقه‌اي براي حفظ امنيت و كارآمدي زنجيره سوخت، ضروري باشد. پروژه‌هاي فوق مشخصا پيچيده هستند و ماه‌ها و سال‌ها طول مي‌كشد تا به طور كامل محقق شوند و اين ويژگي مطلوب رويكرد تضمين فني است. گروه 1+5 و ايران نيازي به تهيه نقشه راه كامل براي هر يك از پروژه‌ها در جريان مذاكرات وين ندارند تا پروژه‌ها را به عنوان تضمين فني به خدمت بگيرند. البته چند گام حداقلي بايد برداشته شود. براي پروژه‌هاي انتخاب شده بايد تعهد سياسي مشخصي پيش‌بيني شود، دستگاه‌هايي كه مسووليت اجراي پروژه‌ها را برعهده خواهند داشت شناسايي و به خدمت گرفته شوند و مراحل اوليه اجرا به تفصيل بيان شود. در صورت احراز اين حداقل‌ها، تضمين‌هاي فني را مي‌توان از طرف 1+5 درنظر گرفت و ايران مي‌تواند اجراي اين پروژه‌ها را به صورت گام به گام و به تبع آن اجراي رفع تحريم‌ها را راستي‌آزمايي كند. نكته مهم اين است كه بسياري از منافع اقتصادي كه ايران از اجراي لغو تحريم‌ها به دست مي‌آورد را مي‌توان «مزاياي خودكار» تلقي كرد و نيازي به مداخلات سياسي قابل توجهي نخواهد داشت. چنين مزايايي شامل صادرات نفت بيشتر، دسترسي بيشتر به ارز و كاهش فشارهاي تورمي است. اين رونق اقتصادي فوري به گروه 1+5 و ايران زمان و فضا مي‌دهد تا در پروژه‌هايي فني مشاركت كنند كه منافع كاملا تحقق يافته حاصل از برجام احيا شده را تضمين مي‌كنند.
نتيجه‌گيري
گروه 1+5 و ايران آماده بازگشت به ميز مذاكره براي ورود مجدد امريكا به برجام و بازگرداندن پايبندي متقابل به توافق هستند. با اين حال، بدبيني همچنان در مذاكرات وجود دارد و توانايي همه طرف‌ها را براي تفكر خلاقانه درباره راه‌حل‌هاي فني كه مي‌تواند به پركردن شكاف‌هاي خاص در مذاكرات كمك كند، تهديد مي‌كند. مفهوم ضمانت‌هاي فني بيان شده در اين مقاله مي‌تواند به هموار كردن راه براي رفع معني‌دار، سودمند و پايدار تحريم‌ها كمك كند. در حالي كه تعيين چگونگي تسهيل پروژه‌هاي فني به عنوان بخشي از روند كاهش تحريم‌ها برعهده امريكا است، همه شركت‌كنندگان برجام و همچنين شركاي تجاري سنتي ايران مي‌توانند و بايد در طراحي زيرساخت‌هاي سخت و نرم پيش‌بيني‌شده در اين نوشتار نقش داشته باشند. البته ايران نيز بايد اقداماتي را براي عملي ساختن ضمانت‌هاي فني بلندمدت انجام دهد. اين مراحل شامل اجراي برنامه اقدام گروه ويژه اقدام مالي (FATF) و اصلاحات قانوني داخلي براي كاهش خطرات جديد و حفظ اعتبار براي سرمايه‌گذاران خارجي است. اقدام معنادار در مورد لغو تحريم‌هاي ايران در چارچوب برجام به ساير كشورهاي تحريم‌شده نشان مي‌دهد كه ايالات متحده و اروپا قادر به لغو تحريم‌هاي معتبر هستند، به اين معني كه مذاكرات ديپلماتيكي كه نياز به تغيير در سياست يا رفتار دارد، ارزشمند خواهد بود. رسيدگي به احياي برجام بسيار مهم است، به ويژه اينكه جو بايدن نيز متعهد به احياي اتحادها شده است. با توجه به تاثير نامطلوبي كه لغو برجام توسط دولت ترامپ بر امنيت شركا و متحدان كليدي امريكا داشته است، دولت بايد ارايه تضمين‌هاي سياسي ناكافي و تضمين‌هاي حقوقي غيرقابل دفاع را جبران كند. ساير اعضاي 1+5 و همچنين شركاي ايالات متحده كه علاقه‌مند به روابط دوجانبه با ايران هستند نيز بايد دولت بايدن را تحت فشار قرار دهند تا مسووليت‌هاي منحصربه‌فرد خود به عنوان ارايه‌دهنده تضمين‌هاي فني كه احيا و حفظ برجام به آنها نياز دارد را درك كند.