شرايط الحاق يك كشور به ناتو چگونه است؟
مراحل اجرايي پيوستن سوئد و فنلاند به ناتو
رضا رحمتي
با تهاجم روسيه به اوكراين، دو كشور اروپاي شمالي، به ناتو نزديك‌تر شده و به دنبال عضويت در اين نهاد امنيتي هستند. موضوعي كه هم در سطح ناتو و هم در روسيه، تحركاتي را به وجود آورده است. بحث و تبادل‌نظر درخصوص روند اجرايي پيوستن سوئد و فنلاند به ناتو، سبب شده است تا موضوع روند اجرايي الحاق به ناتو مورد توجه قرار گيرد. در اين يادداشت بر آن هستيم تا پروژه الحاق به ناتو توسط اين دو كشور را بررسي كنيم.
ناتو و نظام امنيت دسته‌جمعي
سازمان پيمان آتلانتيك شمالي
(North Atlantic Treaty Organization) يا ناتو (NATO) ترتيبات امنيتي است كه در سال 1949 توسط 12 عضو موسس، براي رويارويي با اتحاد جماهير شوروي سابق شكل گرفت. اساسنامه اين سازمان كه با نام «پيمان» از آن ياد مي‌شود، با هدف بنيادين «دفاع دسته‌جمعي» به امضا رسيد كه تجلي آن را مي‌توان در مهم‌ترين ماده اين پيمان يعني، ماده 5 مشاهده كرد، آنجا كه بيان مي‌دارد «دولت‌ها توافق دارند كه حمله‌اي مسلحانه عليه يك يا چندي از آنها در اروپا و امريكاي شمالي، به معناي حمله‌اي عليه تمامي آنها تلقي خواهد شد و در نتيجه هر آنچه ضروري مي‌نمايد، به صورت انفرادي يا به اتفاق ديگر دولت‌ها، مساعدت كرده تا امنيت را در منطقه آتلانتيك شمالي بازگردانده و برقرار كنند كه مي‌تواند شامل استفاده از نيروهاي مسلح نيز باشد» (ماده 5 اساسنامه ناتو) . اهميت اين ماده براي دفاع جمعي و امنيتي تا حدي است كه براي 52 سال اين ماده مورد استناد قرار نگرفت و تنها بعد از حملات يازده سپتامبر 2001 عليه امريكا، توسط امريكا و هم‌پيمانان براي حمله به افغانستان مورد استناد قرار گرفت. اساسا فلسفه وجودي ناتو، ترتيبات امنيتي بوده است كه در شرق، در بلوك تحت رهبري اتحاد جماهير شوروي وجود داشته است، به همين دليل با فروپاشي شوروي بسياري از تحليلگران و ناظران تحولات امنيتي، خصوصا در روسيه، منتظر و متوقع فروپاشي ناتو بودند، با اين حال اين سازمان نه تنها از بين نرفت، بلكه از 12 عضو به 30 عضو گسترش يافت و دست بر قضا بخش زيادي از بازيگران نوورود، جمهوري‌هاي سابق اتحاد جماهير شوروي بودند؛ موضوعي كه نگراني‌هاي امنيتي فدراسيون روسيه را به دنبال داشته است. در واقع، ناتو با ماموريت‌هاي جديدي كه براي خود تعريف كرد، تبديل به سازماني فراگيرتر شد، ماموريت‌هايي شبيه به مبارزه با مواد مخدر، مبارزه با جرايم سازمان يافته، مبارزه با گروه‌هاي تروريستي، «مديريت بحران» و... از جمله ماموريت‌هايي بودند كه چتر امنيتي ناتو را گسترده كرده و صرفا در غالب عمليات نظامي تعريف نكردند، علت اصلي دوام اين سازمان نيز همين تطابق با شرايط و مناسبات جديد بوده است. شرايط و مناسباتي كه جذابيت الحاق را براي بازيگران ديگر به دنبال داشته است. موضوعي كه در خصوص سوئد و فنلاند اخيرا سروصداهاي فراواني را به دنبال داشته و به صورت بالقوه مي‌تواند زمينه يك چالش جديد امنيتي را ايجاد كند. به هر روي سوئد و فنلاند، اينك در مسير عضويت در ناتو قرار گرفته‌اند و ضمن پذيرش هزينه‌هاي احتمالي الحاق به ناتو، به دنبال عضويت در اين سازمان هستند. سوالي كه مطرح است، اين است كه اين دو كشور در چه فرآيند اجرايي مي‌توانند به ناتو ملحق شوند؟ براي پاسخ ابتدا بايد به اساسنامه ناتو مراجعه شود.
شروط عضويت سوئد و فنلاند در ناتو
اساسنامه ناتو در خصوص عضويت در اين سازمان تنها در ماده 10 به شرايط الحاق اشاره كرده است. ماده 10 اساسنامه ناتو اشعار مي‌دارد كه «دولت‌ها ممكن است به اتفاق آرا، از ديگر دولت‌هاي اروپايي دعوت كنند تا به منظور تقويت اصول اين پيمان و همكاري در امنيت منطقه آتلانتيك شمالي به اين پيمان ملحق شوند. هر دولتي كه بدين نحو دعوت مي‌شود، مي‌تواند با تسليم اسناد الحاق به دولت ايالات متحده امريكا به عضويت اين پيمان درآيد. دولت ايالات متحده امريكا دريافت اين‌چنين سند الحاقي را به اطلاع تمامي دولت‌هاي عضو مي‌رساند» (ماده 10 اساسنامه ناتو) . با اين حال بر اساس برگه اطلاعات (فكت‌شيت) وزارت امور خارجه ايالات متحده امريكا كه توسط دفتر اداري اروپا و كانادا در تاريخ 30 ژوئن سال 1997 منتشر شده است، مراحل عضويت به شرح زير است (اگرچه اين ترتيب در اساسنامه ناتو گنجانده نشده و نويسنده اين متن آن را دسته‌بندي كرده است):
1. «شرط تصويب»
نخستين مرحله براي پيوستن به ناتو، «تصويب مورد نياز» در كشورهاي عضو است. منظور از تصويب مورد نياز، طي كردن مراحل تصويب در پارلمان‌ها يا ساير نهادهاي ذي‌صلاحي است كه متولي تصويب بر اساس قانون اساسي يا ساير قوانين است. با اين حال به نظر مي‌رسد پيش از تصويب در مجلس، موافقت احزاب حاكم در فنلاند و سوئد با عضويت اولويت دارد. با توجه به نتايج مثبت نظرسنجي‌ها در دو كشور مبني بر الحاق به ناتو، به نظر مي‌رسد احزاب حاكم در اين مرحله مانعي در پيش نداشته باشند و اتفاقا تنها مانع «جمع‌بندي احزاب حاكم سوسيال‌دموكرات پيرامون اين گزينه امنيتي و پيامدهاي آن» است. موضوعي كه اتفاقا در سوئد با تشكيك‌هاي بسياري همراه بوده به نحوي كه حزب سوسيال‌دموكرات را دست به عصا كرده است. در سوئد حزب حاكم سوسيال دموكرات پيش‌تر اعلام كرده بود كه اين حزب در مورد موضوع ناتو در ۱۲ ماه مه (22 ارديبهشت) تصميم‌گيري خواهد كرد و پس از آن تصميم توسط هيات‌مديره اين حزب منتشر خواهد شد. طبيعي است كه بعد از اعلام نظر در اين خصوص، اين موضوع به مجلس واگذار خواهد شد. وزير خارجه سوئد «آن لينده» اعلام كرده است كه «ما موافقت كرده‌ايم كه انتشار گزارش سياست امنيتي را تا ۱۳ مه[23 ارديبهشت] پيش ببريم.» به‌نظر مي‌رسد اعلام 13 مه يك روز بعد از موافقت حزب سوسيال‌دموكرات (12 مه) به معني پذيرش اوليه اين حزب با فرآيند الحاق باشد. گفتني است كه حزب سوسيال دموكرات يكي از مخالفان الحاق به ناتو بوده است. با اين حال وي با اشاره به تهديد سوئد توسط روسيه اشاره كرده است كه سوئد «مطمئنا» اين موضوع را در تحليل خود در نظر خواهد گرفت؛ موضوعي كه نشان از نگراني‌هاي دولت از شرايط بعد از الحاق به ناتو (نسبت به روسيه) است. درنهايت متولي تصويب در سوئد، مجلس (ريكسداگ) است كه بايد منتظر بود كه در نيمه ماه مه و بعد از تصميم حزب حاكم در اين خصوص چه تصميمي خواهد گرفت. در خصوص فنلاند اما قانونگذاران، احزاب و گروه‌هاي حزبي پارلماني، روز چهارشنبه ۲۰ آوريل (31 فروردين) با اعلان اين موضوع كه «از نوعي ائتلاف نظامي [منظور ناتو است]، به عنوان واكنش به تهاجم روسيه به اوكراين حمايت مي‌كنند»، از موضوع الحاق به ناتو به صورت تلويحي در مجلس (ادوسكونتا) حمايت كردند.
2. پيش‌شرط‌هاي دعوت
مرحله دوم، پيش‌شرط‌هاي «دعوت» شدن به وسيله ناتو براي الحاق است. بر اساس فكت‌شيت وزارت خارجه امريكا، براي اينكه دعوت از كشوري براي الحاق صورت گيرد، عضو جديد بايد 1. از دموكراسي، از جمله تحمل تنوع حمايت كند؛ 2. به سمت اقتصاد بازار پيشرفت كند، 3. نيروهاي نظامي‌اش بايد تحت كنترل شديد غيرنظاميان باشند، 4. بايد همسايگان خوبي باشند و به حاكميت خارج از مرزهاي خود احترام بگذارند، 5. بايد در جهت سازگاري با نيروهاي ناتو تلاش كنند، 6. عامل تعيين‌كننده براي هر دعوت از اعضاي جديد اين است كه آيا پذيرش آنها در ناتو باعث تقويت اتحاد و پيشبرد هدف اساسي گسترش ناتو كه افزايش امنيت و ثبات در سراسر اروپاست، مي‌شود يا خير.اينها جزو شروطي هستند كه در اين فكت‌شيت به آن اشاره شده است. با اين حال برخي ديگر از شروط نيز مورد توجه قرار گرفته است، از جمله اينكه 7. از نظر جغرافيايي درون منطقه اروپا قرار داشته باشد (به استثناي امريكا و كانادا كه اعضاي موسس اين سازمان هستند)، 8. در جهت مناسبات امنيتي و دفاعي و منافع اروپا و آتلانتيك حركت كند يا توانايي و انگيزه مشاركت كردن در مناسبات امنيتي اروپا-آتلانتيك را داشته باشد. با اين حال بر اساس اين فكت‌شيت، «در حالي كه اين معيارها ضرورتي هستند، آنها چك ليستي را تشكيل نمي‌دهند كه به‌طور خودكار به عضويت در ناتو منجر شود.» بنابراين، اين پيش‌شرط‌ها شروط لازم براي الحاق به ناتو محسوب مي‌شوند و نه شروط كافي (Fact sheet, Minimum Requirements for NATO Membership) .
هم فنلاند و هم سوئد، جزو كشورهاي مترقي در دموكراسي‌خواهي محسوب مي‌شوند، در شاخص‌هاي جهاني شفافيت، مشاركت، مسووليت و پاسخگويي در ميان 10 كشور برتر جهان هستند، اگرچه اقتصادهاي سوسيال دموكراتيك دارند، با اين حال، اقتصاد باز در آنها غلبه دارد، شاخص‌هاي تجارت آزاد، بازار آزاد، برابري جنسيتي، حكمراني زنانه (در فنلاند با نخست وزيري خانم سانا مارين و كابينه‌اي با غلبه زنان بر مردان و در سوئد با نخست‌وزيري خانم ماگدالنا آندرشون)، مالكيت خصوصي، حقوق مالكيت، دولت الكترونيك، دولت كوچك و حداقلي و ساير مولفه‌هاي دموكراسي در اين كشورها حتي بالاتر از دولت‌هاي اروپاي غربي قرار دارد.
3. دعوت با اجماع
سومين مرحله براي عضويت، اين است كه اعضاي جديد بايد با «اجماع» اعضاي فعلي دعوت شوند. بنابراين در جلسه‌اي با حضور نمايندگان دولت‌هاي عضو، در خصوص عضويت آن عضو جديد تصميم گرفته خواهد شد، در اين مرحله هر يك از دولت‌ها مي‌تواند اين دعوت را وتو كند و در اين صورت دعوت صورت نخواهد گرفت. به نظر مي‌رسد فنلاند و سوئد به سبب شهير بودن به كشورهاي حافظ صلح و امنيت از يك‌سو و روابط ديرينه‌اي كه با ناتو در قالب همكاري‌هاي امنيتي داشته‌اند، در اين مرحله نيز با مانع خاصي مواجه نشوند.
4. مرحله فني
مرحله چهارم، مرحله فني است، به بيان ديگر اين مرحله دعوت به كارگروه «برنامه اجرايي عضويت» (MAP) است. اگر شروط فوق تامين شد، كشور به كارگروه «برنامه اجرايي عضويت» (موسوم به MAP) دعوت مي‌شود. اين كارگروه مشاوره‌هاي فني لازم در امور مختلف مربوط از دفاعي و نظامي گرفته تا سياسي و مسائل قانوني را ارايه مي‌دهد. با توجه به توضيحاتي كه در قالب مرحله دوم به آن اشاره شد، به نظر مي‌رسد در اين مرحله نيز اين دو كشور مانعي براي عضويت نداشته باشند. با توجه به آنچه گفته شد، به نظر مي‌رسد مهم‌ترين گام براي الحاق در ناتو همان مرحله نخست يعني مرحله تصويب و پيش از آن اجماع در بين گروه‌هاي حزبي و مهم‌ترين گروه حزبي يعني حزب حاكم سوسيال‌دموكرات‌ها از يك‌سو و سپس تصويب در پارلمان‌ها باشد. با توجه به توجه قانونگذاران فنلاندي در روز 20 آوريل در مجلس (ادوسكونتا)، اين موضوع براي فنلاند با سهولت و تسريع بيشتري صورت خواهد گرفت و بايد ديد در روز 12 مه چه تصميمي در مجلس (ريكسداگ) سوئد در اين خصوص اخذ خواهد شد و آيا تحليل حزب سوسيال‌دموكرات نسبت به شرايط بعد از الحاق و گزينه‌هاي امنيتي روسيه، اين حزب و سوئد را به سمت الحاق خواهد برد يا خير. آنچه اينك مشخص است، اين است كه هر دو كشور اعلام كرده‌اند، بنا دارند درخواست عضويت را در يك روز و بعد از سفر نخست‌وزير فنلاند سانا مارين به سوئد به‌صورت همزمان با هم به ناتو تقديم كنند (روزنامه فنلاندي ايلتالهتي).
استاديار روابط بين‌الملل و پژوهشگر مسائل اسكانديناوي