سياست‌هاي ملي اقليمي، خشكسالي، بحران آب و تغييرات اقليمي
بي‌توجهي به برنامه‌هاي سازگاري
با تغييرات اقليمي
آيلين جوادي
اخيرا مجمع عمومي سازمان ملل متحد، قطعنامه‌اي را به تصويب رساند كه بر اساس آن، حق برخورداري از محيط زيستي پاك، سالم و پايدار را به عنوان اصلي از حقوق بشري به رسميت مي‌شناسد. با توجه به تاكيد اين قطعنامه بر تغييرات اقليمي، احتمال دارد معاهده پاريس كه مبناي آن مشاركت داوطلبانه است، پتانسيل لازم‌الاجرا بودن را پيدا كند. سوال اينجاست: سازگاري با تبعات تغييرات اقليمي تا چه اندازه در امر سياستگذاري مورد توجه برنامه‌ريزان كشور بوده است؟ ايران چه اقداماتي را در رابطه با خشكسالي، افزايش متوسط دماي كشور، بحران آب، توفان گرد و غبار و سيل انجام مي‌دهد؟ يا آنكه در ازاي اجراي تعهدات كاهش انتشار گازهاي گلخانه‌اي چه تسهيلاتي از جامعه جهاني دريافت مي‌كند؟
خشكسالي مانند سيل پديده‌اي طبيعي است، اما در مناطق خشك و نيمه خشك مانند ايران اهميت دوچندان پيدا مي‌كند؛ به ويژه آنكه به دليل تغييرات اقليمي شدت و تناوب اين پديده افزايش خواهد داشت. آنچه بيش از پيش اهميت دارد، مديريت خشكسالي و بحران آب است، چراكه بي‌توجهي به اين پديده و مديريت غلط در تنش آبي و تنش آبي در صورت عدم كنترل به شكست سرزمين مي‌انجامد. لذا در كنار برنامه‌هاي كاهش انتشار كربن، سياستگذاري و اجرايي كردن برنامه‌هاي سازگاري با تغييرات اقليمي در كشور نيز از اهميت بالايي برخوردار است. به گفته مجيد شفيع‌پور، عضو سابق مذاكره‌كننده ايران در مذاكرات اقليمي، كاهش ۱۲درصدي انتشار در صورت لغو تحريم‌ها، حدود 70 ميليارد دلار هزينه در بر خواهد داشت. برنامه‌هاي سازگاري با تغيير اقليم نيز نياز به ۱۰۰ ميليارد يورو سرمايه‌گذاري دارد. اين در حالي است كه به گفته سرپرست مركز ملي هوا و تغيير اقليم سازمان حفاظت محيط‌زيست، تاكنون اقداماتي در جهت سازگاري و افزايش تاب‌آوري كشور در مقابل اثرات تغييرات اقليمي همچون خشكسالي، بحران آب، سيل، توفان‌هاي گرد و غبار و... اجرايي نشده است كه اين امر خسارت‌هاي بسياري به اقتصاد، منابع طبيعي و محيط‌زيست وارد مي‌كند. موفقيت يا شكست سياست‌هاي اقليمي نه تنها به ساختار آن، بلكه منوط به شرايط اقتصادي و شرايط اقتصادي نيز به شرايط سياسي كشور وابسته است. به عنوان مثال، استراتژي‌هاي ايران در سياست‌هاي ملي اقليمي كه در برنامه ششم توسعه نيز به آن اشاره شده، متاثر از تحريم و سياست‌هاي مقابله با آن در مناقشات نفت و گاز است.
سياست‌هاي ملي اقليمي، معادلات نفتي، سياست‌هاي مقابله با تحريم
ايران با سهم 4.1 درصد از توليد جهاني در سال 2021 هفتمين توليد‌كننده بزرگ نفت در جهان بوده و اقتصادي مولد وابسته به درآمدهاي نفتي دارد. آژانس بين‌المللي انرژي پيش‌تر هشدار داده بود كه اقتصاد ايران به دليل اقدامات بين‌المللي در رابطه با تغييرات اقليمي همچنين افزايش توليد گاز شيل امريكا در معرض خطر قرار خواهد گرفت. اگرچه سابقه تحريم نفتي ايران به اوايل دهه ۳۰ خورشيدي همزمان با ملي شدن صنعت نفت و سال ۱۳۵۹ در پي تسخير سفارت ايالات متحده در تهران باز مي‌گردد، اما بر اساس گزارش مركز خدمات پژوهشي كنگره امريكا (۲۰۲۰) تحريم‌ها «با هدف ريشه‌كن كردن صنعت نفت» ايران از سال ۲۰۱۱ اعمال و در سال ۲۰۱۹ تشديد شده است. در ميان سياسيون، مخالفان توافقنامه پاريس بيشتر نگران تاثير آن بر مناقشات نفت و گاز هستند. وارد بازي نشدن نوعي رويكرد در منازعات بين‌المللي است به خصوص هنگامي كه در بعد آينده‌نگري عدم قطعيت بالا باشد. بازي نكردن رويكرد محبوب مخالفان توافقنامه پاريس است. روسيه نيز تا سپتامبر 2019 رسما به توافقنامه پاريس ملحق نشد.
در مقابل، با آگاهي از اينكه سياست‌هاي ملي اقليمي فارغ از تعهدات توافقنامه پاريس اجرا خواهند شد، موافقان با اتخاذ سياست يك تير و دو نشان، توافقنامه پاريس را به عنوان ابزاري حقوقي- سياسي براي رفع تحريم‌ها در نظر گرفته‌اند. نمونه آن تاكيد بر بازيابي فلر به عنوان معادل عمل به اهداف كاهش انتشار گازهاي گلخانه‌اي در برنامه مشاركت ملي ايران بود كه به گفته بيژن زنگنه، وزير سابق نفت حداقل پنج ميليارد دلار هزينه در بر خواهد داشت؛ بنابراين بدون لغو تحريم صنعت نفت، دريافت فناوري و كمك‌هاي مالي بين‌المللي ميسر نخواهد بود. اين ترفند با مخالفت غرب روبه‌رو شد؛ لغو تحريم‌هاي ايران براي غرب حكم شمشير دولبه را داشت و به معناي توليد نفت و گاز بيشتر، در نتيجه بالا رفتن ميزان انتشار گازهاي گلخانه‌اي و افزايش رقابت ميان توليد‌كنندگان نفت و گاز بود. غرب بازيابي فلر و كاهش انتشار در بخش صنعت نفت را كاملا ناديده مي‌گيرد. در مقابل، موافقان ترجيح دادند نتايج اجراي سياست‌هاي ملي اقليمي به‌طور ضمني در راستاي اجراي تعهدات توافقنامه پاريس به شمار آيد تا منفعت سياسي توافقنامه پاريس حاصل شود. ايران هنوز به‌طور رسمي به توافقنامه پاريس ملحق نشده و ساز و كاري حقوقي براي پيوستن رسمي به توافقنامه نيز ارايه نكرده است؛ با اين حال، به‌طور غير رسمي برنامه مشاركت ملي كاهش انتشار گازهاي گلخانه‌اي خود را تا سال ۲۰۳۰ در قالب دو برنامه داوطلبانه (۴درصد) و مشروط به لغو تحريم‌هاي اقتصادي عليه ايران (۱۲درصد) به دبيرخانه كنوانسيون تغييرات اقليمي سازمان ملل ارايه كرده است.
هرچند طي سال 2021، صادرات نفت ايران رشد چشمگير 16درصدي داشت، اما اين افزايش با تحريم‌هاي امريكا و اتحاديه اروپا بر روسيه، يكي از بزرگ‌ترين توليد‌كنندگان نفت و گاز جهان همراه بوده است. به دليل ممنوعيت صادرات گاز روسيه و بحران انرژي در اروپا، كشورهاي اروپايي كه تا چندي پيش نگران گرمايش جهاني بودند، توافقات انجام شده براي محدوديت نيروگاه‌هاي حرارتي زغال‌سوز در نشست كاپ26 را عملا ناديده مي‌گيرند و ميزان تقاضاي جهاني براي زغال‌سنگ در قاره سبز به هشت ميليارد تن معادل ميزان مصرف آن در سال 2013 رسيد. علاوه بر رشد 14درصدي مصرف زغال‌سنگ در اروپا طي سال 2021، امسال نيز تقاضا براي زغال‌سنگ رشد 7 درصدي داشته است. بحران انرژي اروپا سبب شده حتي بازار نفت و انرژي جهاني هم اميدوار به توافق دوجانبه امريكا- ايران درباره برجام باشد و از عرضه نفت ايران در بازار به خصوص بازار اروپا استقبال كند.
اجراي سياست‌هاي ملي اقليمي تا چه اندازه بر كاهش توليد كربن در كشور تاثير داشت؟
در جريان برگزاري كنفرانس اقليمي سازمان ملل متحد (كاپ 24 و كاپ 25) در حالي كه تحريم و سياست‌هاي ملي اقليمي سبب بروز بحران اجتماعي در كشور شده بود، مخالفان توافقنامه، توافقنامه پاريس را ريشه مشكلات اقتصادي-اجتماعي به وجود آمده مي‌دانستند. با اين وجود پس از افزايش قيمت بنزين در سال ۹۸، هم موافقان و هم مخالفان توافقنامه پاريس، نه با اعمال سياست‌هاي ملي اقليمي بلكه به نحوه اجرايي شدن آن انتقاد داشتند. حتي برخي نتايج اقتصادسنجي و نظرات كارشناسان، حاكي از موثر بودن سياست حذف يارانه انرژي بر كاهش مصرف انرژي و انتشار كربن كشور بود. اما اجراي سياست‌هاي ملي اقليمي تا چه اندازه بر كاهش توليد كربن در كشور تاثير داشت؟
سياست‌هاي ملي اقليمي كاهش كربن كه در برنامه پنجم و ششم توسعه نيز به آن اشاره شده، ارتباطي با توافقنامه پاريس نداشته و فارغ از تعهدات توافقنامه پاريس اجرا مي‌شود. سه محور اصلي انتشار گازهاي گلخانه‌اي در ايران را مي‌توان در دو بخش عرضه (فلرينگ صنايع نفت و گاز و همچنين صنعت برق) و تقاضا (حمل و نقل و ساخت و ساز) دسته‌بندي كرد. بازيابي فلر صنايع نفت و گاز همچنين نوسازي زيرساخت‌هاي صنعت برق و در نتيجه بهينه‌سازي فرآيند توليد انرژي هزينه زيادي در بر دارد. از اين‌رو، استراتژي ايران بيشتر بر برنامه‌هاي كاهش ميزان انتشار در بخش تقاضا يا مصرف‌كننده معطوف شده است؛ به عبارت بهتر، حذف يارانه سوخت و انرژي، اصلاح تعرفه سوخت و انرژي و اصلاح الگوي مصرف انرژي.
بر اساس مطالعه‌اي (2021) حذف يارانه‌هاي سوخت و انرژي تنها در دو سال اول سياستگذاري، موجب كاهش مصرف و انتشار گازهاي گلخانه‌اي ايران شد. به دليل متاثر بودن اين سياست از مناقشات نفت و گاز و عامل تحريم، طي سال‌هاي بعد تقاضا براي كالاهاي انرژي افزايش هم يافت. به عنوان مثال، در سال 98 بخش عمده‌اي از بنزين مورد نياز كشور در داخل و بخش ديگر از محل واردات تامين مي‌شد؛ بنابراين براي تعديل تاثير تحريم‌ها بر كاهش صادرات نفت، صادرات گاز و فرآورده‌هاي نفتي مانند بنزين افزايش يافت. از اين‌رو براي كنترل تقاضاي بنزين داخلي، قيمت بنزين اصلاح شد؛ اما طي سال‌هاي بعد به ويژه سال 2021، مجددا تقاضا براي بنزين در كشور رشد صعودي نشان داد. از آنجايي در اين بازه، نفت ايران در بازار با استقبال روبه‌رو شده بود، دولت علاوه بر اختصاص بنزين به بازار داخلي، واردات آن را هم افزايش داد. همچنين، براي كنترل ميزان مصرف بنزين، بر اساس قراردادي بين شركت ملي نفت و گاز و خودروسازي‌هاي داخلي، تصميم به جايگزين كردن گاز به عنوان سوخت در بخشي از سيستم حمل و نقل كشور نيز گرفته شد.
به دنبال تحريم‌هاي امريكا بر روسيه، روسيه قيمت نفت را كاهش داد تا بتواند بازارهاي شرق آسيا به ويژه چين را در اختيار بگيرد. اين موضوع نه تنها قيمت بلكه ميزان صادرات نفت كشور را در رقابت با روسيه تحت تاثير قرار مي‌دهد، چراكه ايران نيز همين استراتژي را در مقابله با تحريم‌ها دنبال مي‌كند. در صورت برطرف نشدن تحريم‌هاي ضد ايراني، تضاد منافع و رقابت توليد‌كنندگان نفت و گاز جهان، اقتصاد كشور را با چالش جدي روبه‌رو خواهد كرد. اين احتمال وجود دارد ايران براي موازنه اين سياست‌ها، مجددا قيمت بنزين را اصلاح كند تا از يك سو، ميزان تقاضا و در نتيجه نياز به واردات آن به كشور كاهش يافته و از سوي ديگر، سهم صادرات بنزين ايران افزايش يابد. با اينكه دولت اعلام كرده طي سال جاري قيمت بنزين افزايش نخواهد يافت، اما اولين نشانه‌هاي تعديل قيمت اين كالا قابل مشاهده است. طرح اختصاص 15 ليتر بنزين به افراد فاقد خودرو كه به صورت آزمايشي در كيش اجرا و توسط وزارت اقتصاد متوقف شد، همچنين افزايش قيمت بنزين شناورها از جمله اين نشانه‌هاي تعديل قيمتي هستند.
اجراي سياست‌هاي ملي اقليمي اگرچه در بازه‌اي كوتاه‌مدت، ميزان توليد انتشار گازهاي گلخانه‌اي را كاهش مي‌دهد، اما نياز در بازار تقاضا همچنان وجود دارد؛ به علاوه، برنامه‌هاي سازگاري با تغييرات اقليمي در اين سياست‌ها مورد توجه قرار نگرفته؛ بنابراين، جامعه به عنوان يكي از اركان توسعه پايدار، نه تنها با تبعات اقتصادي-محيط زيستي تحريم‌ها، بلكه سياست‌هاي مقابله با تحريم نيز روبه‌رو است. بنابراين كاهش انتشار كربن بدون توجه به لزوم سازگاري با خشكسالي، بحران آب، سيل، موج گرما و توفان‌هاي گرد و غبار عملا كمكي به سرزمين ايران نخواهد كرد.