ورشكستگي دو بانك بزرگ امريكا و كاربرد قانون مهم داد - فرانك
چگونه بحران‌هاي مالي و پولي كنترل مي‌شوند؟
دكتر احمد ترابي
چند بانك امريكا طي ماه گذشته به دليل عدم موفقيت در حفاظت از سپرده‌گذاري‌هاي مشتريان‌شان اعلام ورشكستگي كرده‌اند. آخرين آن در هفته گذشته بود كه بانك فرست ريپابليك First republic به عنوان چهارمين بانك اعلام ورشكستگي كرد و بانك جي پي مورگان چيس JPMorgan Chase آن را خريد. قبل از آن هم در ماه مارس سه بانك مهم امريكا شامل سيلور گيت Silvergate، سيليكون ولي Silicon Valley و بانك سيگنچرSignature Bank اعلام ورشكستگي كردند يا توسط نهادهاي ذي‌ربط ورشكسته اعلام شدند. در 8 ماه مارس ابتدا سيلور گيت كه در حوزه رمزارز فعاليت داشت، اعلام ورشكستگي كرد. دو روز بعد سيليكون ولي بانك و روز 12 ماه مارس نيز سيگنچر بانك نيز كه مكررا با شركت‌هاي رمزارز كار كرده بودند توسط نهاد نظارت‌كننده امور مالي و بانك‌ها ورشكسته اعلام شدند. سقوط اين بانك‌ها موارد مهمي از ورشكستگي بانك‌هاي امريكايي از زمان بحران مالي سال 2008 در امريكا تاكنون بوده است. هر چند كه با توجه به كنترل‌ها و نهادهاي مختلفي كه در همين مقاله به آنها اشاره مي‌شود، مي‌توان گفت كه احتمال رسيدن به بحران مالي مانند سال 2008 بسيار بعيد است.
اما نكته‌اي كه در مواجهه با اين بحران به كمك دولت امريكا آمد يقينا وجود قانوني است كه اين قانون پس از بحران مالي سال 2008 و تحت عنوان «قانون داد- فرانك» در سال 2010 تصويب شد و موضوع خاص اين مقاله هم همين قانون است كه قانونگذار امريكايي با تصويب آن تلاش كرده است كه شرايط خاص اقتصادي موسسات مالي امريكا را در شرايط هر بحران مالي و اقتصادي تنظيم و تا حدودي مديريت كند. امري كه در بحران بانكي اخير در امريكا هم خودش را نشان داد و به واقع تاثير همين قانون بود كه از به وجود آمدن بحران‌هاي ديگر مالي و بانكي در اقتصاد امريكا جلوگيري كرد. اگرچه بسياري از منتقدين به شرايط و نحوه اعمال قانون داد- فرانك انتقاداتي دارند و حتي معتقد هستند كه مسوولان بانك مركزي و ساير دستگاه‌هاي ذي‌ربط نيز آنچنانكه بايد و شايد مقررات لازم در اين قانون را اعمال نكرده‌اند وليكن نمي‌توان تاثيرات مهم اين قانون را در حوزه‌هاي مالي –تجاري و بانكي امريكا انكار كرد و همچنين اين قانون فراتر از جنبه‌هاي مالي كه در آن وجود دارد، در حوزه حقوق تجارت و به ويژه امور ورشكستگي و همچنين حوزه بانكداري و اقتصاد كلان داراي تاثيرات مهمي است كه توانسته ثبات هر چند نسبي را در بازار متلاطم مالي امريكا حفظ كند.
اول- دلايل اقتصادي و مالي ورشكستگي
اگرچه دلايل متنوعي براي سقوط اين بانك‌ها ذكر مي‌شوند، اما به نظر مهم‌ترين آنها عدم توجه بانك‌هاي مذكور به كاركردهاي حرفه‌شان در امر بانكداري بوده است و براي همين هم هست كه در بيشتر خبرها به جاي لغت ورشكستگي bankruptcy از لغت fail استفاده مي‌شود. دو عامل مهم در سقوط بانك‌هاي امريكا قابل توجه هستند كه عبارتند از: بالا رفتن نرخ بهره بانكي Interest rate و ريسك نقدينگي Liquidity.
در امريكا يكي از مهم‌ترين مواردي كه عموم بانك‌ها روي آن سرمايه‌گذاري مي‌كنند، خريد اوراق قرضه دولتي Government Bond است. بانك مركزي امريكا براي كاهش تورم بعد از اپيدمي كوويد 19 نرخ بهره را در مقاطع مختلف افزايش داده است كه در نتيجه ريسك سرمايه‌گذاري‌ها در موارد مختلف و از جمله بازار سرمايه و اوراق قرضه افزايش يافت، زيرا زماني كه نرخ بهره و بازده اوراق قرضه افزايش مي‌يابد، سرمايه‌گذاري و نرخ رشد كمتر مي‌شود و در كل ارزش بازار سهام نيز احتمال افت بيشتري دارد و به اين ترتيب چون سپرده‌گذاران در بانك‌ها هم اين موضوع را رصد مي‌كردند شروع به خارج كردن سپرده‌هاي خودشان از بانك‌هاي مذكور نمودند و باعث كاهش نقدينگي روزافزون بانك‌هاي مذكور شدند. فرق بانك‌هاي ورشكسته كنوني با ساير بانك‌ها در آن است كه بانك‌هاي ديگر سرمايه‌گذاري‌هاي وسيع‌تر در امور ديگر دارند ولي بانك‌هاي ورشكسته كنوني روي اوراق قرضه دولتي سرمايه‌گذاري زيادي و به اصطلاح ريسكي عمل كرده بودند و به اين ترتيب مي‌توان گفت كه حداقل مهم‌ترين عامل ورشكستگي بانك‌هاي حاضر بالا رفتن نرخ بهره توسط فدرال رزرو است.
دوم- قانون داد- فرانك و ويژگي‌هاي آن
نام «قانون داد-فرانك» Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act از نام دو قانونگذار مشهور امريكايي به نام‌هاي «كريستوفر جان داد» Christopher John Dodd نماينده حزب دموكرات از ايالت كنتيكت و بارني فرانك Barney Frank نماينده حزب دموكرات از ايالت ماساچوست و رييس سابق كميته امور مالي مجلس نمايندگان گرفته شده است. اين دو نماينده قبلي كنگره امريكا در دهه 2000 ميلادي، در تلاش براي بهبود سيستم بانكي و مالي امريكا بودند. در سال 2010، اين دو نماينده روي نوشتن و تكميل قانون داد-فرانك همكاري كردند و اين قانون را به عنوان يك پاسخ به بحران مالي جهاني 2008 تدوين كردند. قانون داد- فرانك خودش در سال 2010 توسط كنگره امريكا تصويب شده و از جمله قوانين بسيار مطول است كه شايد از نظر فرمت‌هاي قانونگذاري در جهان بي‌سابقه يا كم سابقه باشد، زيرا داراي بيش از 2300 صفحه است و حدود 380 قانون و مقررات مختلف براي تنظيم عملكرد بانك‌ها، موسسات مالي و بازارهاي مالي امريكا را شامل مي‌شود. اين قانون نهادهاي نظارتي را براي نظارت بر خدمات مالي و حمايت از مصرف‌كنندگان ايجاد مي‌كند. اما با توجه به مفصل بودن قانون مي‌توان ويژگي‌هاي عمده قانون را با استخراج از متن قانون به شرح زير خلاصه كرد.
1- نظارت بيشتر فدرال رزرو بر سيستم مالي Monitoring Federal Reserve
قانون داد- فرانك، بانك مركزي امريكا يعني فدرال رزرو را موظف كرده است تا با دقت بيشتري بر بزرگ‌ترين بانك‌ها و موسسات مالي در ايالات متحده، از جمله شركت‌هاي بيمه غول‌پيكر نظارت كند. اين قانون انجام آزمايش‌هاي سالانه و استانداردهاي ويژه را اجباري كرده است تا اطمينان حاصل شود كه موسسات بسيار بزرگ مالي براي ورود اجتناب‌ناپذير ركودها و بحران‌هاي مالي آينده آماده هستند.
2- مسوول نگه داشتن وال استريت Holding Wall Street accountable
قانون داد- فرانك شامل تعدادي مقررات است كه ريسك‌پذيري بيش از حد در بورس وال استريت را مهار و عمليات مالي وال استريت را شفاف و پاسخگو مي‌كند. بر اين اساس براي مسوول نگه داشتن وا‌ل‌استريت طبق قانون داد-فرانك، مهم است كه اطمينان حاصل شود كه موسسات مالي از جمله موسسه مالي وال استريت در قبال هرگونه نقض قوانين حمايت از مصرف‌كننده پاسخگو باشند و الزامات شفافيت و پاسخگويي لازم را اعمال مي‌كنند.
3- جدا كردن تجارت اختصاصي از تجارت بانكي و اجراي قاعده ولكر
Separates “proprietary trading “ from the business of banking
در قانون داد-فرانك، يكي از بخش‌هاي مهم آنكه به عنوان يك راه‌حل براي جلوگيري از بحران‌هاي مالي در آينده، تدوين شده، پيش‌بيني قاعده‌اي است به نام قاعده ولكر Volker Rule كه اين قاعده نام خود را از نام پيشنهاد‌كننده آن آقاي پاول ولكر Paul Volker رييس بانك مركزي امريكا دريافت كرده است. بر اساس اين قاعده، بانك‌ها بايد سرمايه‌هاي خود را به نحوي تعيين كنند كه تجارت‌هاي بانكي‌شان از ساير تجارت‌هاي غيربانكي جدا باشند و در حساب‌هاي بانكي درج نشوند. قاعده ولكر به بانك‌ها اجازه نمي‌دهد صندوق‌هاي تاميني، صندوق‌هاي سرمايه‌گذاري خصوصي يا ساير عمليات تجاري را براي استفاده خود داشته باشند يا در آن سرمايه‌گذاري و از سپرده‌گذاران در برابر انواع سرمايه‌گذاري‌هاي سفته‌بازي كه منجر به بحران مالي 2008 شد، محافظت مي‌كند.
4- مكانيسم‌هاي پايان دادن به كمك‌هاي مالي Ending bailouts از طريق OLA و FDIC
شايد بتوان گفت كه موثرترين مكانيسم براي كنترل بحران ورشكستگي موسسات مالي و بانك‌هايي نظير سيليكون ولي و سيگنچر همين قسمت قانون فرانك-داد است و يكي از مفاد كليدي قانون داد- فرانك ايجاد نهادي است موسوم به تسويه منظم Orderly Liquidation Authority (OLA) كه براي جلوگيري از كمك مالي موسسات مالي بزرگ توسط ماليات‌دهندگان طراحي شده است. OLA در واقع ادامه و توسعه حيطه كار نهاد مالي ديگري است به نام شركت بيمه سپرده فدرال Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) كه تقريبا معادل همان نهاد تسويه و امور ورشكستگي در قانون ايران است كه مختصرا به بررسي آنها مي‌پردازم.
1/4- شركت بيمه سپرده فدرال
The Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC)
FDIC مهم‌ترين نهاد مالي امريكاست كه پس از ركود اقتصادي بزرگ در سال 1933، دولت امريكا آن را بر اساس قانون بانكداري Banking Act مصوب سال 1933، براي مديريت بانك‌هاي ورشكسته و حمايت از سپرده‌گذاران و به وجود آوردن اعتماد عمومي به سپردن سرمايه‌ها در بانك‌ها ايجاد كرد. اين نهاد تعيين مي‌كند كه چه زماني يك بانك ورشكسته شده است و حساب دخل و خرج آن متناسب نيست و از آن زمان به بعد توسط FDIC اداره خواهد شد. براي مثال اولين مسووليت FDIC در مورد بانك‌هاي ورشكسته محافظت از سپرده‌گذاراني است كه تا سقف 25000 هزار دلار بيمه شده‌اند و بنابراين به سپرده‌گذاران اجازه دسترسي كامل به وجوه بيمه شده سپرده‌گذاران داده مي‌شود و مازاد مبالغ توسط FDIC مديريت مي‌شوند. اين اختيارات FDIC تا قبل از تصويب قانون داد-فرانك به بانك‌هاي تجاري محدود مي‌شد و بانك‌هاي سرمايه‌گذاري، شركت‌هاي بيمه و موسسات مهم مالي سيستمي كه در نظام مالي امريكا نقش مهمي را دارند، از محدوده اختيارات FDIC مستثنا بودند. اما با بحران مالي سال 2008 در امريكا و ورشكستگي بانك‌ها و موسسات مالي سرمايه‌گذاري قانون داد-فرانك سعي كرد كه حفره‌هاي سيستم را براي مديريت اين‌گونه بانك‌ها و موسسات مالي نيز هموار كند.
2/4- نهاد تسويه منظم Orderly Liquidation Authority (OLA)
پس از بحران مالي 2008 و تصويب قانون داد-فرانك حيطه فعاليت‌هاي FDIC گسترش يافت و اين گسترش حيطه فعاليت‌ها تحت عنوان نهاد تسويه منظم OLA در قانون معرفي شده است. براساس تعاريف موسعي كه در ارتباط با OLA و نحوه عملكرد آن در فصل دوم قانون داد- فرانك آمده است:
اولا- ورشكسته شدن بانك‌ها و موسسات مالي اولين و مهم‌ترين راهي است كه پيش روي اين موسسات قرار دارند و در جايي كه اين بانك‌ها و موسسات از نظر مالي ورشكسته هستند، نمي‌توانند و نبايد با حساب‌سازي‌هاي مختلف خود را سرپا نگه دارند. دليل اين موضوع روشن است. حتي وجود يك موسسه مالي كه در عين ورشكستگي ممكن است با صورت‌سازي مالي به حيات خودش ادامه دهد در واقع ضربه به كل اقتصاد و حيات مالي كشور است و مي‌تواند نقطه شروع بحران مالي محسوب بشود. به عبارتي اگر چرايي و ماهيت قانون فرانك- داد و همين طور OLA را متوجه بشويم آن وقت مي‌توان اين موضوع را تحليل كرد كه چرا دو بانك مهم و عظيم سيگنچر و سيليكون ولي ورشكسته اعلام مي‌شوند وليكن تاثير مهمي در نظام اقتصادي و مالي امريكا برجاي نمي‌گذارند. يعني نظام مالي امريكا بر مبناي قانون داد-فرانك اجازه ورشكسته بودن و ادامه حيات اقتصادي دادن را نمي‌دهد حتي اگر پاي بانك‌هاي مهمي مانند سيگنچر و سيليكون ولي در ميان باشد.
ثانيا- روش‌هاي اعلام ورشكستگي و در اختيار گرفتن بانك يا موسسه ورشكسته به صورت موسع و با جزييات مورد قانونگذاري قرار گرفته‌اند. اين روش‌ها شامل فرآيند‌هاي متنوعي است كه به ويژه به FDIC اين امكان را مي‌دهد، بتواند در مورد زمان و چگونگي امر تسويه بانك‌ها و موسسات ورشكسته اقدامات بيشتري را انجام بدهد.
نتيجه
1- مهم‌ترين قانون كنترل‌كننده بحران‌هاي مالي و پولي در امريكا قانون داد-فرانك است كه در كنترل بحران‌هاي مالي و پولي متعاقب كوويد 19 مورد استفاده قرار گرفته است.
2- مهم‌ترين نهاد مالي كنترل‌كننده بحران‌هاي پولي بانك‌ها و موسسات مالي در امريكا شركت بيمه سپرده فدرال FDIC است كه بر اساس قانون بانكداري 1933 به وجود آمد و سپرده‌ها در بانك‌ها را بيمه و موسسات مالي را نظارت مي‌كند و در موقع لازم به كمك بانك‌هاي در حال ورشكسته مي‌آيد . بودجه اين سازمان از طريق حق بيمه‌هايي كه بانك‌ها و انجمن‌هاي پس‌انداز براي پوشش بيمه سپرده پرداخت مي‌كنند، تامين مي‌شود. به اين ترتيب از زمان شروع بيمه FDIC در اول ژانويه 1934، هيچ سپرده‌گذاري وجوه بيمه شده را در نتيجه ورشكستگي بانك‌ها از دست نداده و امريكا از نظر بيمه كردن سپرده‌هاي بانكي و حفاظت از اين سپرده‌ها در سيستم بانكداري بين‌المللي عملكردي موفقيت‌آميز داشته است.
قانونگذار امريكايي با تصويب قانون مهم داد- فرانك تلاش كرده است كه شرايط خاص اقتصادي موسسات مالي امريكا را در شرايط هر بحران مالي و اقتصادي تنظيم و تا حدودي مديريت كند. امري كه در بحران بانكي اخير در امريكا هم خودش را نشان داد و به واقع تاثير همين قانون بود كه از به وجود آمدن بحران‌هاي ديگر مالي و بانكي در اقتصاد امريكا جلوگيري كرد.
اگرچه بسياري از منتقدين به شرايط و نحوه اعمال قانون داد- فرانك انتقاداتي دارند و حتي معتقد هستند كه مسوولان بانك مركزي و ساير دستگاه‌هاي ذي‌ربط نيز آنچنانكه بايد و شايد مقررات لازم در اين قانون را اعمال نكرده‌اند وليكن نمي‌توان تاثيرات مهم اين قانون را در حوزه‌هاي مالي –تجاري و بانكي امريكا انكار كرد و همچنين اين قانون فراتر از جنبه‌هاي مالي كه در آن وجود دارد، در حوزه حقوق تجارت و به ويژه امور ورشكستگي و همچنين حوزه بانكداري و اقتصاد كلان داراي تاثيرات مهمي است كه توانسته ثبات هر چند نسبي را در بازار متلاطم مالي امريكا حفظ كند.