دور زدن افکار عمومی

سيما پروانه گهر

مجلس يازدهم در حالي طي سه سال، بالغ بر سه بار از ظرفيت اصل 85 قانون اساسي براي بررسي طرح‌ها و لوايح در كميسيون و بدون راي‌گيري در صحن مجلس و با حضور اكثريت نمايندگان استفاده كرد كه سابقه اين موضوع در ادوار گذشته نشان مي‌دهد استفاده از اين ظرفيت قانون اساسي در قانون‌گذاري مجلس براي طرح‌ها و لوايحي كه حساسيت‌هاي اجتماعي فوق‌العاده بالايي داشته و دايره شمول قانوني دارند، در مجلس يازدهم بي‌سابقه است. در آخرين نمونه اين اقدام مجلس يازدهم، اصل هشتاد و پنجي كردن لايحه حجاب و عفاف در شرايطي كه اين لايحه در زمان فعلي حساسيت برانگيزترين مباحث را در جامعه مورد رسيدگي قرار مي‌دهد، با واكنش رسانه‌ها و افكار عمومي همراه شده است.

بر اساس آمارهاي موجود در اداره قوانين مجلس شوراي اسلامي بالاترين ركورد براي استفاده از اين ظرفيت قانون اساسي در مجلس اول رخ داده است. علت اين امر را شايد بتوان در شرايط روز و بازه زماني فعاليت اين مجلس بررسي كرد؛ عجله و تسريع قانونگذاران بعد از وقوع انقلاب اسلامي براي تدوين هرچه سريع‌تر قوانين اسلامي براي جامعه بعد از انقلاب. با اين وجود مرور اين قوانين در مجلس نخست نشان مي‌دهد عموم اين قوانين مسائلي بوده كه حوزه‌هاي سياسي و اقتصادي كلان را در بر نمي‌گيرد. اين گزارش مروري آماري بر سابقه استفاده از اصل 85 قانون اساسي در ادوار مجلس شوراي اسلامي دارد و مقايسه با آنچه تا پيش از مجلس يازدهم ذيل اين ظرفيت قانون اساسي بررسي شده است.

مجلس اول؛ ركورددار استفاده

از اصل 85 قانون اساسي

نخستين دوره مجلس شوراي اسلامي ركورددار استفاده از ظرفيت اصل 85 قانون اساسي براي بررسي طرح‌ها و لوايح در قانون‌گذاري بوده به شكلي كه از بيش از 50 درصد از موارد استفاده شده از اصل 85 قانون اساسي در قانونگذاري در ادوار مجالس شوراي اسلامي در اين دوره مجلس بوده است. بر اساس آمارهاي ثبت شده در معاون قوانين مجلس شوراي اسلامي، در دوره نخست مجلس 51 رديف قانوني به عنوان موارد استفاده شده از اصل 85 قانون اساسي ذكر شده است كه البته با توجه به تكرار برخي از قوانين در چند نوبت بررسي در قالب 47 قانون قابل مرور هستند.

نخستين استفاده مجلس شوراي اسلامي در تاريخ جمهوري اسلامي از ظرفيت اصل 85 قانون اساسي مربوط به فروردين سال 1360 است. قانون «نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي» ذيل اصل 85 قانون اساسي در مجلس اول بررسي و مدت شش ماه اجراي آزمايشي براي آن در نظر گرفته شد. اين قانون دو سال بعد در تيرماه سال 1362 نيز مجددا ذيل اين اصل قانون اساسي در مجلس اول بررسي شد.

«قانون حدود و قصاص و مقررات آن از ماده 1 تا 195» و « قانون حدود و قصاص و مقررات آن از ماده 195 تا 218»، «قانون تشخيص لزوم كارآموزي براي متقاضيان امر قضا»، «قانون اصلاح مواردي از قانون ايين دادرسي»، «قانون الحاق دو تبصره به مواد 197 و 198 آيين دادرسي كيفري»، « قانون اصلاح موادي از قانون مدني»، «قانون اصلاح ماده 1205 قانون مدني»، «قانون راجع به مجازات اسلامي»، « قانون مجازات اسلامي مبحث چهارم در تعزيرات» و «قانون الحاق يك بند به ماده 3 لايحه قانون دادگاه مدني خاص مصوب 1358 شوراي انقلاب» موارد قانوني در حوزه قضايي و حقوقي هستند كه در مجل اول ذيل اصل 85 قانون اساسي بررسي و تصويب شده‌اند.

«آيين نامه استخدامي كاركنان مجلس شوراي اسلامي» در سه نوبت در سال‌هاي 1361 و 1362 و «قانون اصلاح مواد 10 و 11 آيين نامه استخدامي كاركنان مجلس شوراي اسلامي» نيز دو قانون مربوط به امور داخلي مجلس است كه در دوره اول ذيل اصل 85 قانون اساسي بررسي و مصوب شدند.

مابقي موارد عموما قوانين مربوط به حوزه‌هاي تخصصي اقتصادي يا قوانيني هستند كه جامعه مخاطب آنها اكثريت و عموم جامعه محسوب نمي‌شوند و احتمالا با توجه به انبوه دستوركارهاي مجلس اول راي كلي نمايندگان براي بررسي اين طرح‌ها و لوايح ذيل اصل 85 قانون اساسي براي تسريع در قانون نويسي براي گروه‌ها يا اصنافي بوده كه وضعيت شغلي يا زندگي آنها بعد از انقلاب دستخوش تغيير شده و نيازمند قانوني فوري در اين باره هستند. اين موارد قانوني نيز به اين شرح بودند:

«قانون راجع به ترانزيت كالا از كشتي به گمركات داخل كشور بدون اخذ سپرده نقدي و ضمانتنامه‌هاي اجرايي»، «قانون اخذ هزينه صدور كارت ملواني و پروانه دريانوردي»، «قانون ثبت اجباري بيماري‌هاي سرطاني»، «قانون اصلاح لايحه قانون اساسنامه كميته ملي المپيك ايران»، « قانون تاسيس وزارت معادن و فلزات»، « قانون مربوط به ترخيص و معافيت از پرداخت حقوق گمركي، سود بازرگاني و عوارض و هزينه‌هاي گمركي هدايايي كه از جانب اشخاص، جمعيت‌ها و موسسات خيريه براي كمك به مردم جنگ زده و آسيب ديده از كشورهاي خارج تاكنون وارد ايران شده يا خواهد شد»، «قانون اصلاح يك بند ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشكي و داروئي و مواد آشاميدني مصوب سال 1334»، «قانون رسيدگي به پرونده‌هاي كسري جمعداري»، «قانون راجع به اصلاح لايحه قانوني تعيين حدود مسووليت شركت هواپيمايي ملي ايران در پروازهاي داخل كشور»، «قانون اصلاح ماده 13 اساسنامه سازمان تامين خدماني درماني عائله درجه يك افسران و همافران و كارمندان ارتش و ژاندارمري و شهرباني»، «قانون الحاق يك تبصره به ماده 2 قانون نظام صنفي»، «قانون بخشودگي مطالبات وزارتخانه‌ها، موسسات و شركت‌هاي دولتي از مستخدمين دولت در مواردي كه مقررات خاص وجود ندارد»، « قانون الغاء تبصره 3 ماده 11 قانون تشكيل وزارت بهداري و بهزيستي»، «قانون وصول ماليات از اتوموبيل‌هاي غيرسواري و اصلاح بعضي از مواد قانون ماليات‌هاي مستقيم و اصلاحيه‌هاي بعدي»، «قانون خدمت يك ماهه پزشكان و وابستگان حرفه پزشكي و پيراپزشكي»، «قانون راجع به لغو لايحه قانوني شمول مقررات قانوني استخدام كشوري به كارمندان غيرنظامي نيروهاي مسلح جمهوري اسلامي»، «قانون برقراري حقوق وظيفه مستمري نمايندگان مجلس و عائله تحت تكفل آنان در مقابل حوادث و سوانح ناشي از مسووليت‌هاي خطير نمايندگي»، «قانون راجع به انحلال سازمان معاملات ترياك»، «قانون راجع به الحاق يك تبصره به قانون مربوط به ضبط اسكناس‌هايي كه به‌طور غيرقانوني وارد كشور مي‌شوند»، « قانون مربوط به اصلاح تبصره 2 ماده 91 اصلاحي قانون استخدام ارتش جمهوري اسلامي ايران»، «قانون واگذاري حق حضانت فرزندان صغير يا محجور به مادران آن‌ها»، «قانون حمل و نقل و مبادله محصولات مرسولات پستي وزارت پست و تلگراف و تلفن توسط موسسات شركت‌هاي خصوصي حمل و نقل و مسافر»، «قانون اصلاح بند «ج» لايحه قانوني تجديدنظر در اختيارات كميته موضوع تبصره 18 قانون بودجه سال 1358 و چگونگي ادامه فعاليت تصفيه دستگاه‌هايي كه منحل شدند»، «قانون تشكيل صنايع وزارت دفاع»، «قانون الحاقيه ماده 268 آيين‌نامه اجرايي قانون امور گمركي»، «قانون مربوط به وضع خدمتي داوطلبان غير نظامي كه در مناطق عملياتي با نيروهاي مسلح همكاري مي‌نمايند»، «قانون راجع به الحاق ماده واحده قانون گذرنامه مصوبه سال 1351 راجع به صدور گذرنامه براي رانندگان و كمك رانندگان خط ترانزيت»، «قانون راجع به اعتبار اجراي اسناد عادي كه از طرف گيرندگان وام بدون وثيقه كه از طرف شركت‌هاي تعاوني روستايي و اتحاديه‌هاي تعاوني روستايي و شركت‌هاي تعاوني كشاورزي و اتحاديه تعاوني‌هاي كشاورزي به افراد پرداخت مي‌شود»، « قانون تاسيس وزارت صنايع سنگين»، « لايحه ديات»، « قانون انتقال حق بيمه آن دسته از كارگران مشمول قانون كار كه تحت پوشش آيين نامه استخدامي شركت ملي فولاد ايران قرار مي‌گيرند و تبديل وضع خدمتي مي‌يابند» و «قانون هيات‌هاي رسيدگي به تخلفات اداري».

شايد سياسي‌ترين و چالش برانگيزترين موارد قانوني در مجلس اول كه ذيل اصل 85 قانون اساسي بررسي شده‌اند را بتوان در سه مورد مربوط به «قانون انتخاب رييس‌جمهور كشور جمهوري اسلامي»، «قانون اصلاح قانون انتخابات ميان دوره‌اي مجلس شوراي اسلامي» و «قانون تاسيس دبيرخانه شوراي نگهبان» مورد توجه قرار داد. به نظر مي‌رسد با توجه به فضاي كشور و فرم روابط بين دولت و ملت در سال‌هاي دهه 60، جامعه حساسيت ويژه‌اي نسبت به بررسي اين موارد ذيل اصل 85 در قانون اساسي نداشته است. علاوه بر اينكه تركيب متكثر سياسي مجلس اول از جناح‌ها و گروه‌هاي سياسي مختلف نيز اين اطمينان خاطر را به جامعه مي‌داده كه قوانين مربوط به نهاد انتخابات يك‌سويه و يك طرفه نگارش نخواهد شد از اين نظر واكنش خاصي نسبت به بررسي اين موارد به صورت غيرعلني و در كميسيون ويژه‌اي در اين باره در مجلس اول وجود نداشته است.

مجلس دوم؛ دوران تثبيت شفافيت

با عبور از ضرورت و عطش مجلس اول براي تدوين هرچه سريع‌تر قوانين براي جامعه نوپاي اسلامي، مجلس دوم به شكل قابل توجهي استفاده از اصل 85 قانون اساسي براي بررسي طرح‌ها و لوايح را كاهش داده است.

در اين دوره مجلس، «قانون اساسنامه شركت سهامي حمل و نقل جاده‌اي يخچال‌دار، اساسنامه سهامي حمل و نقل بين‌المللي جمهوري اسلامي و اساسنامه شركت سهامي حمل و نقل جمهوري اسلامي ايران»، «قانون اصلاح قانون هيات‌هاي رسيدگي به تخلفات اداري»، «قانون رسيدگي به تخلفات اداري»، «آيين‌نامه استخدامي كارگزاران مجلس شوراي اسلامي»، «قانون نحوه رسيدگي به دعاوي مربوط به غنايم جنگي» 5 مورد قانون بودند كه در مجلس دوم ذيل اصل 85 قانون اساسي بررسي و تصويب شدند.

دوره سوم و چهارم؛ قوانين تخصصي و صنفي

روال مجلس در بررسي طرح‌ها و لوايح ذيل اصل 85 قانون اساسي بر روال مجلس دوم است به اين معني كه مواردي كه گروه‌هاي محدودي از جامعه را تحت پوشش قرار مي‌دهد ذيل اين اصل قانون اساسي بررسي شده است. اين موارد عبارتند از: «قانون تشكيل دادگاه‌هاي كيفري 1 و 2 شعب ديوانعالي كشور»، «قانون تسهيلات اجتماعي و استخدامي جانبازان جنگي»، « قانون تشكيل سازمان نظام پزشكي جمهوري اسلامي»، «قانون لزوم بازآموزي و نوآموزي جامعه پزشكي كشور و ارتقاي سطح دانش پزشكي آنها»، « قانون وصول برخي درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين»، «قانون نحوه تشكيل پيام آوران بهداشت» و «قانون اصلاح مواردي از قانون خدمات پزشكان و پيراپزشكان مصوب سال 1367»، « قانون مجازات اسلامي».

در دوره چهارم مجلس نيز «قانون نظام مهندسي ساختمان»، «قانون مجازات جرايم نيروهاي مسلح جمهوري اسلامي ايران»، «قانون اصلاح بند 2 ماده 5 قانون لزوم بازآموزي و نوآوري جامعه پزشكي و ارتقاي سطح دانش پزشكي آنها مصوب 1369»، « قانون مقررات استخدامي نيروهاي انتظامي جمهوري اسلامي ايران» ذيل اصل 85 قانون اساسي بررسي شده است.

دوره پنجم؛ كمترين ميزان استفاده از اصل 85

«قانون آيين دادرسي دادگاه‌هاي عمومي و انقلاب (كتاب دوم امور كيفري)» تنها مورد قانوني است كه ذيل اصل 85 قانون اساسي در مجلس پنجم تصويب شده است. اين دوره مجلس و دوره دهم ركورد كمترين ميزان استفاده از اين اصل قانون اساسي را در قوانين مصوب خود دارند.

دوره ششم؛ رتبه دوم در استفاده محدود

از اصل 85 قانون اساسي

«قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت» و «قانون استخدام نيروي انتظامي جمهوري اسلامي» تنها موارد مجلس ششم در استفاده از اين ظرفيت قانون اساسي هستند. بر اساس گفته‌هاي نمايندگان مجلس ششم قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت نيز با اين استدلال ذيل اصل 85 قانون اساسي بررسي شده است كه نمايندگان اصرار به دايمي شدن برخي احكام موقتي در لوايح بودجه داشتند و با توجه به نزديكي موعد تحويل بودجه از اين ظرفيت قانون اساسي براي افزايش سرعت بررسي استفاده شد تا لايحه جديد با قانون جديد به مجلس ارايه شود.

دوره هفتم، هشتم و نهم؛ قوانين خاص

براي مخاطبان خاص

«قانون مديريت خدمات كشوري»، «قانون ثبت اختراعات، طرح‌هاي صنعتي و علايم تجاري»، «قانون ماليات بر ارزش افزوده»، « قانون تشكيل سازمان مديريت بحران» نيز از موارد مورد بررسي در مجلس بر اساس اصل 85 قانون اساسي هستند. همانطور كه مشخص است حتي در مجلس هفتم نيز موارد استفاده از اين اصل هم محدود بوده و هم به مواردي اختصاص داشته كه جامعه مخاطب قانون حساسيت ويژه‌اي درباره آن نداشته است.

«قانون اصلاح قانون بيمه اجباري مسووليت‌هاي مدني دارندگان وسايل نقليه موتوري زميني در مقابل شخص ثالث»، « قانون اصلاح موادي از قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور مصوب 1360 و اصلاحيه آن مصوب 1375»، «قانون شوراي حل اختلاف»، «قانون اصلاح قانون تاسيس مدارس غيرانتفاعي مصوب سال 1367»، «قانون رفع برخي از موانع توليد و سرمايه‌گذاري صنعتي»، « قانون ارتقاي سلامت نظام اداري و مقابله با فساد» مواردي است كه در مجلس هشتم ذيل اصل 85 قانون اساسي بررسي و تصويب شده است. مشخصا با مرور قوانين مي‌بينيم مواردي از قبيل قانوني براي دارندگان وسايل نقليه موتوري، قانون تشكيل سازمان بازرسي يا تاسيس موارس غيرانتفاعي موضوعاتي با مخاطبان خاص هستند و جامعه مخاطب آنها محدود است.

قوانين مصوب در دوره نهم ذيل اصل 85 قانون اساسي نيز همين خصوصيت را دارد.

«قانون جامع خدمات‌رساني ايثارگران»، «قانون مجازات اسلامي»، «قانون آيين دادرسي كيفري»، «قانون اصلاح قانون آيين دادرسي كيفري»، «قانون آيين دادرسي جرايم نيروهاي مسلح و دادرسي الكترونيك»، «قانون شوراي حل اختلاف » قوانين مجلس نهم هستند كه ذيل اصل 85 قانون اساسي بررسي شدند. همانطور كه از عناوين قوانين نيز مشهود است موارد يا در بحث‌هاي اصلاحي قوانين قبلي بوده يا جامعه به صورت مستقيم درگير مباحث تازه در قانون نمي‌شود.

«قانون اساسنامه شركت ملي پست جمهوري اسلامي» نيز تنها مورد مصوب مجلس دهم ذيل اصل قانون اساسي است.

دوره يازدهم؛ از قضا سركنگبين صفرا فزود

در سال نخست فعاليت مجلس يازدهم «قانون حمايت از خانواده و جواني جمعيت» براي نخستين‌بار در اين مجلس ذيل اصل 85 قرار گرفت. در همان زمان اعتراض‌هاي بسياري به اين تصميم شد چرا كه طراحان اين طرح پيش از راي‌گيري درباره اصل 85 شدن آن در گفت‌وگوهاي مختلف اظهاراتي را درباره لزوم تغييرات در قوانين مربوط به زاد و ولد قيد مي‌كردند كه نگراني و اعتراض جدي جامعه پزشكي را به دنبال داشت. در اين طرح دو مورد با حساسيت ويژه‌اي پيگيري مي‌شد؛ نخست مساله غربالگري اجباري كه از قوانين سال‌هاي دهه 70 در كشور اجرا مي‌شد و به اذعان پزشكان و كادر پزشكي و فعالان حوزه بهزيستي باعث كاهش چشمگير تولد نوزادان با اختلالات ژنتيكي بود. در مقابل بسياري از چهره‌هاي طراح اين طرح و مدافعان آن در بيرون از مجلس يازدهم به صورت علني و مكرر خواهان حذف غربالگري اجباري بودند كما اينكه در بررسي و تصويب نهايي اين قانون اين موضوع حذف و شرايطي بسيار سخت و محدودكننده براي اين آزمايش پزشكي مادران باردار در نظر گرفته شد. مورد دوم بحث حمايت‌هاي مالي از فرزندآوري بود كه هشدارهاي جامعه شناسان را به دنبال داشت كه صرف پرداخت مبالغي براي تشويق به فرزندآوري با وضعيت تورم فعلي امكان حمايت مالي، سلامت و رواني صحيح از اين فرزندان در خانواده‌هاي پرجمعيت وجود ندارد. با اين وجود اين رويه‌هاي تشويق مالي از وعده اعطاي زمين و ماشين يا پرداخت‌هاي نقدي در نهايت پشت درهاي بسته كميسيون ويژه جمعيت تصويب شد و به رغم گذشت دو سال بعد از آن نمايندگان از عدم همكاري مالي بانك‌ها و ايراداتي در نحوه اعمال اين حمايت‌هاي مالي به رغم تولد نوزدان جديد طي اين مدت، گلايه دارند.

طرح موسوم به صيانت كه گفته مي‌شود بناي تحديد كاربران فضاي مجازي را داشته، دومين طرحي بود كه در مجلس يازدهم با اصرار كميسيون فرهنگي مجلس با تركيبي برتر در دست اعضاي جبهه پايداري و نزديكان فكري آنها ذيل اصل 85 قانون اساسي شد. فشار افكار عمومي و البته پيگيري برخي نمايندگان معدود باعث شد تا به‌رغم اصل 85 شدن اين طرح در ابتداي كار كميسيون ويژه در آيين نامه اجراي كار كميسيون مساله پخش مستقيم كميسيون تصويب شود. شايد در نهايت همين رويكرد بود كه در پي طرح هر موضوعي در كميسيون و واكنش گروه‌هاي مختلف راه تصويب اين طرح در كميسيون ويژه صيانت ابتر ماند. آشي كه اين كميسيون براي فضاي مجازي و اينترنت و محدوديت آن بار گذاشته بود به قدري شور بود كه صداي مركز پژوهش‌هاي مجلس و حتي دولت رييسي را نيز درآورد . شايد همين مشروح مذاكرات و بازخورد مباحث مطرح‌شده در كميسيون ويژه صيانت بود كه كار بررسي اين طرح در مجلس يازدهم را ابتر گذاشت و حتي پيشنهاد بازگشت طرح به صحن و خارج شدن ان از ذيل اصل 85 قانون اساسي نيز در يك راي‌گيري استمزاجي مورد موافقت واقع شد. اگرچه با رويدادهاي سال گذشته در كشور در نهايت مراد دل طراحان صيانت محقق شد و در حالي كه طرح براي بررسي به شوراي عالي فضاي مجازي ارسال شده بود بخشي از آمال و آرزوهاي انها درباره اينترنت اجرايي شد.

آمارها چه مي‌گويند

كمترين ميزان استفاده از اصل 85 قانون اساسي در مجالس پنجم و دهم با يك مورد قانون نويسي ذيل اصل 85 و سپس دوره ششم با دو مورد بوده است. با توجه به تركيب اصلاح‌طلبان در اين ادوار مجلس به نظر مي‌رسد جريان اصلاح‌طلب تمايل كمتري به استفاده از اين اصل قانون اساسي در قانون نويسي دارد. علاوه بر اين در هركدام از اين سه دوره قوانين ذيل اين اصل بررسي و تصويب شدند كه دايره شمول مخاطبان و مشمولان اين قانون بسيار محدود بوده و حوزه صنفي مشاغل همانند «اساسنامه پست» در مجلس دهم و «قانون استخدام نيروي انتظامي» در مجلس ششم را شامل مي‌شود. بخش عمده از مصوبات مجلس كه ذيل اين اصل بررسي شدند در ادوار هفتم تا نهم نيز همين ويژگي را دارند.

علاوه بر استفاده سياسي كه مجلس يازدهم از اصل 85 قانون اساسي داشته است پارادوكس عمل و شعارهاي اين مجلس است. مجلسي كه شعار شفافيت را ابزار تبليغاتي خود كرد، حالا برچسب پنهان كار‌ترين مجلس ادوار جمهوري اسلامي را دارد؛ حوزه‌هاي جمعيت و فرزندآوري، اينترنت و حالا حجاب را از جلوي چشم و گوش مردم دور كرد و به اتاق‌هاي كميسيون‌ها برد تا 10 نماينده براي 85 ميليون ايراني قانون بنويسند و لايحه‌اي تا اين اندازه مهم را طي كمتر از يك هفته بررسي و تصويب كنند. اين رويه قانونگذاري نه تنها وهن خانه ملت است كه بی توجهی به افکار عمومی هم تلقي مي‌شود.