«اعتماد» در گفتوگو با افشين زرگر پيامدهاي حقوقي و اقتصادي محاصره تنگه هرمز را بررسي كرد
جنگ انرژي امريكا با جهان
تهديد ادعايي ترامپ مبني بر محاصره دريايي ايران، با استقبال در سطح بينالمللي مواجه نشد و دليل اصلي اين مساله آن است كه بسياري از بازيگران جهاني، بيش از گذشته از واقعيتهاي ميداني خاورميانه، خليجفارس و جايگاه ژئوپليتيكي ايران آگاه هستند و به خوبي ميدانند كه چنين سناريوهايي تا چه اندازه پرهزينه و پيچيده است و ميتواند هزينه بالايي را بر اقتصاد جهاني تحميل كند. در شرايطي كه مديريت تنگه هرمز همچنان به عنوان اهرمي بازدارنده در برابر تجاوز ۴۰ روزه امريكا و اسراييل دراختيار نيروهاي مسلح ايران قرار دارد، دونالد ترامپ با طرح ادعايي از انسداد اين آبراه و توقيف كشتيهاي مرتبط با ايران سخن گفته و آن را «محاصره دريايي» توصيف كرده است. بر موضعي كه حتي با استقبال متحدان واشنگتن نيز مواجه نشده، چراكه تبعات سنگين اقتصادي آن براي كشورهاي وابسته به اين گذرگاه حياتي قابل چشمپوشي نيست. در مقابل، برخي ناظران اقدام ايران در مديريت اين تنگه را در چارچوب حقوق بينالملل قابل دفاع ميدانند. به اين بهانه روزنامه اعتماد با هدف ارزيابي مولفههاي حقوقي مهم در قابل دفاع بودن اقدام اخير ايران در تنگه هرمز به عنوان شاهراهي در امتداد آبهاي سرزميني خود با افشين زرگر، استاد دانشگاه و كارشناس مسائل بينالملل گفتوگو كرده است. مشروح اين گفتوگو را در ادامه ميخوانيد:
افشين زرگر، استاد دانشگاه در پاسخ به پرسش «اعتماد» درخصوص رژيم حقوقي تنگهها بالاخص تنگه هرمز و تحليل كنش دفاعي ايران براساس قوانين تعريف شده در اين بستر گفت: حقوق بينالملل در اساس برآمده از توافقات ميان اعضاي جامعه بينالمللي است. اگرچه منابع مختلفي براي اين حوزه برشمرده ميشود، اما بدون ترديد مهمترين منبع، معاهدات بينالمللي هستند؛ معاهداتي كه بر پايه اراده و توافق دولتها شكل ميگيرند و چارچوب قواعد و مقررات حقوقي را تعيين ميكنند. در حوزه حقوق درياها نيز «كنوانسيون ۱۹۸۲ حقوق درياها» يكي از مهمترين اسناد محسوب ميشود، هرچند پيش از آن نيز دو كنفرانس و اسناد ديگري در اين زمينه وجود داشته است.
به باور زرگر ايران اين كنوانسيون را امضا كرده، اما به دلايل و ملاحظاتي هرگز آن را به تصويب نرساند؛ بنابراين از منظر حقوقي، عضو اين معاهده به شمار نميرود. اين نكته براي تحليل وضعيت تنگه هرمز اهميت اساسي دارد، چراكه تعيين رژيم حقوقي اين تنگه تا حد زيادي به همين چارچوب بازميگردد. براساس كنوانسيون ۱۹۸۲ و به طور كلي حقوق درياها، تنگههاي بينالمللي به دو دسته تقسيم ميشوند: نخست، تنگههايي كه تابع قواعد عام حقوق بينالملل هستند و دوم، تنگههايي كه رژيم حقوقي خاص دارند و اين رژيم بر پايه معاهدات مشخصي تعيين شده است. نمونه دسته دوم، تنگههاي بسفر و داردانل است كه براساس توافقات ميان تركيه و ساير كشورها، داراي رژيم حقوقي ويژهاي هستند. زرگر در ادامه تصريح كرد: در مقابل، تنگههايي مانند هرمز، جبلالطارق و بابالمندب تابع قواعد عام حقوق بينالملل قرار دارند و رژيم حقوقي خاصي بر پايه يك معاهده جداگانه براي آنها تعيين نشده است. مطابق كنوانسيون ۱۹۸۲، اصل حاكم بر اين تنگهها «عبور ترانزيتي» است؛ مفهومي كه با «عبور بيضرر» در درياي سرزميني تفاوت دارد. لذا عبور بيضرر، عبوري است پيوسته و مداوم كه نبايد مخل نظم و امنيت كشور ساحلي باشد و در عين حال، كشور ساحلي ميتواند در شرايطي آن را تعليق كند، مشروط بر آنكه اين اقدام به صورت برابر و غيرتبعيضآميز نسبت به همه كشورها اعمال شود. اما در مقابل، عبور ترانزيتي دامنه گستردهتري دارد و عملا آزادي بيشتري براي كشتيراني در تنگههاي بينالمللي ايجاد ميكند. اين استاد دانشگاه در ادامه به «اعتماد» گفت: كشورهاي غربي، كه همواره مدافع آزادي درياها بودهاند و نقش مهمي در تدوين حقوق درياها داشتهاند، بر اين ديدگاه تاكيد دارند كه در تنگه هرمز، رژيم «عبور ترانزيتي» حاكم است. به تعبير آنها، حتي اگر ايران در محدوده ۱۲ مايل دريايي خود در درياي سرزميني اختيارهايي داشته باشد، اين وضعيت در تنگه هرمز تغيير ميكند و اين تنگه مشمول آزادي كشتيراني است. در مقابل، موضع ايران متفاوت است. ايران تاكيد دارد كه درياي سرزمينياش پيوسته است و در تنگه هرمز نيز امتداد دارد؛ به عبارت ديگر، اينگونه نيست كه رژيم حقوقي در اين نقطه دچار گسست شود. بر همين اساس، تهران بر اعمال قواعد «عبور بيضرر» در اين محدوده تاكيد دارد و معتقد است كشتيها، بهويژه شناورهاي نظامي كشورهاي غيرهمسو، بايد ضوابط و مقررات كشور ساحلي را رعايت كنند. به گفته اين كارشناس روابط بينالملل ايران همچنين تصريح ميكند كه هر كشوري براي ورود به محدوده ۱۲ مايل دريايي درياي سرزميني بايد قوانين و مقررات ايران را رعايت كند. اين شامل كشتيهاي نظامي، تجاري و دولتي ميشود و بهويژه در مورد فعاليتهاي تهديدآميز يا مغاير با امنيت ملي، محدوديتهاي جديتري اعمال ميشود. در نقطه مقابل، كشورهاي غربي و بهويژه ايالات متحده اين تفسير را نميپذيرند و معتقدند كه تنگه هرمز، همانند تنگههايي چون جبلالطارق يا بابالمندب، مشمول رژيم عبور ترانزيتي است و بنابراين ايران نميتواند محدوديتي بر عبور و مرور اعمال كند. زرگر در ادامه اين گفتوگو خاطرنشان كرد: اين اختلاف ديدگاه، در شرايط عادي نيز وجود داشته، اما در شرايط بحراني و به ويژه در زمان جنگ، اهميت بيشتري پيدا ميكند. به باور اين استاد دانشگاه ايران در سالهاي اخير تلاش كرده است اين ديدگاه را تثبيت كند كه در تنگه هرمز، اصل عبور بيضرر حاكم است و در شرايط جنگي، ميتواند از عبور كشتيهاي كشورهاي متخاصم جلوگيري كند. از نگاه تهران، در وضعيت جنگي نميتوان انتظار داشت كه كشتيهاي متعلق به كشورهاي متخاصم آزادانه از محدودهاي عبور كنند كه بخشي از درياي سرزميني ايران محسوب ميشود. با اين حال، كشورهاي غربي اين استدلال را نميپذيرند و همچنان بر رژيم عبور ترانزيتي تاكيد دارند؛ رژيمي كه به تعبير آنها، اجازه نميدهد كشور ساحلي مانعي در برابر عبور كشتيها ايجاد كند. همين تعارض دو رويكرد، يكي از مهمترين چالشهاي حقوقي و سياسي درخصوص تنگه هرمز به شمار ميرود. زرگر در پاسخ به ديگر پرسش «اعتماد» درخصوص شرايط مديريت تنگه هرمز توسط ايران تشريح كرد: نكته مهم ديگر درخصوص تنگه هرمز، ويژگيهاي فيزيكي اين آبراه است. در عمل، به ويژه براي نفتكشها و كشتيهاي سنگين، امكان كشتيراني در تمام عرض تنگه وجود ندارد و عبور و مرور به يك مسير مشخص و محدود وابسته است. همين مساله نيز اهميت كنترل و مديريت اين آبراه را دوچندان ميكند. با اين حال، حتي در چنين شرايطي، موضوع به سطحي فراتر از اختلافات فني در حقوق درياها كشيده ميشود و به يكي از بنياديترين اصول حقوق بينالملل، يعني اصل منع توسل به زور، بازميگردد. اين اصل كه به عنوان يك قاعده آمره شناخته ميشود، از بالاترين درجه الزامآوري در حقوق بينالملل برخوردار است و هيچ كشوري مجاز به نقض آن نيست. با اين وجود، پرسش اساسي اين است كه چگونه ايالاتمتحده و برخي متحدانش، درحالي كه بر اجراي قواعدي مانند آزادي كشتيراني در تنگه هرمز تاكيد ميكنند، در موارد متعدد همين اصل بنيادين را ناديده ميگيرند و به اقدام نظامي عليه ديگر كشورها متوسل ميشوند. اگر قرار است حقوق بينالملل مبنا باشد، اين پايبندي بايد جامع و بدون تبعيض باشد، نه گزينشي و مبتني بر منافع. به باور اين استاد دانشگاه در حوزه حقوق بشردوستانه نيز وضعيت مشابهي مشاهده ميشود. براساس كنوانسيونهاي چهارگانه ژنو و همچنين اسناد لاهه، ازجمله كنفرانسهاي صلح ۱۸۹۹ و ۱۹۰۷، قواعد روشني براي رفتار در زمان جنگ تعيين شده است. اين قواعد صراحتا بر منع حمله به غيرنظاميان، مراكز درماني، زيرساختهاي عمومي، امدادگران و گروههاي غيرمرتبط با درگيري تاكيد دارند. با اين حال، در عمل شاهد نقض مكرر اين اصول هستيم. نمونههايي از حمله به زيرساختهاي غيرنظامي كشورمان ازجمله پلها يا تاسيسات عمومي، به عنوان مصاديق آشكار نقض حقوق بشردوستانه مطرح ميشوند. چنين اقداماتي، فارغ از هرگونه توجيه سياسي، در چارچوب حقوق بينالملل قابل دفاع نيستند. در همين چارچوب نيز ايران تاكيد ميكند كه بحث تنگه هرمز صرفا يك موضوع سياسي يا وابسته به يك دولت خاص نيست، بلكه به موقعيت ژئوپليتيكي و حقوق ذاتي اين كشور بازميگردد. از نگاه تهران، حداقل انتظار اين است كه كشورهايي كه از اين آبراه استفاده ميكنند، اقداماتي عليه امنيت و حاكميت ايران انجام ندهند.
اين تحليلگر ارشد روابط بينالملل در ادامه به «اعتماد» گفت: حتي براساس همان رژيم «عبور ترانزيتي» كه كشورهاي غربي بر آن تاكيد دارند، محدوديتهايي براي كشتيها وجود دارد. اين كشتيها حق ندارند امنيت كشور ساحلي را تهديد كنند، به محيط زيست دريايي آسيب برسانند يا نسبت به قوانين و مقررات كشور ساحلي بياعتنا باشند. بنابراين، حتي در چارچوب تفسير موردنظر غرب نيز، آزادي مطلق و بدون قيد و شرط وجود ندارد. در عين حال، تحولات ميداني و وقايع مرتبط با درگيريها نيز به پيچيدگي اين بحث افزوده است، به ويژه در مواردي كه اقدامات نظامي عليه اهدافي انجام شده كه ماهيت غيرنظامي يا بشردوستانه داشتهاند، انتقادات جدي در سطح بينالمللي مطرح شده است. اين موارد، از منظر حقوق جنگ و حقوق دريايي، قابل بررسي هستند. لذا در مقطع كنوني شاهد دوگانگي در اجراي حقوق بينالملل هستيم؛ وضعيتي كه در آن، برخي قدرتها از ديگران انتظار پايبندي كامل به قواعد را دارند، اما خود در موارد متعدد اين قواعد را نقض ميكنند يا تفسيري گزينشي از آن ارايه ميدهند. اگر قرار است حقوق بينالملل به عنوان يك نظام منسجم و معتبر عمل كند، بايد به صورت يكسان و بدون تبعيض توسط همه بازيگران رعايت شود؛ در غير اين صورت، اعتبار و كارآمدي آن با چالش جدي مواجه خواهد شد. اين استاد دانشگاه در پاسخ به ديگر پرسش «اعتماد» درخصوص تهديدهاي اخير ترامپ مبني بر محاصره دريايي ايران و رويكرد متحدانش گفت: به نظر ميرسد ايدههايي مانند تشديد محدوديتها يا حتي طرحهايي در حد محاصره دريايي ايران، با استقبال گسترده در سطح بينالمللي مواجه نخواهد شد. دليل اصلي اين مساله آن است كه بسياري از بازيگران جهاني، بيش از گذشته با واقعيتهاي ميداني خاورميانه، خليجفارس و جايگاه ژئوپليتيكي ايران آشنا شدهاند و ميدانند كه چنين سناريوهايي تا چه اندازه پرهزينه و پيچيده است. در اين ميان، رفتار دونالد ترامپ نيز قابل توجه است؛ او در موارد متعددي برخلاف توصيهها و تحليلهاي نهادهاي تخصصي و حتي بدنه كارشناسي امريكا عمل كرده و همين موضوع به نوعي نوسان در سياستگذاريهاي واشنگتن منجر شده است. از يكسو، شاهد هستيم كه مسيرهاي محدودي براي عبور و مرور در تنگه هرمز همچنان باز است و برخي كشتيها امكان تردد دارند و ازسوي ديگر، تهديدهايي درباره بستن كامل اين آبراه يا اعمال محدوديتهاي گستردهتر مطرح ميشود.
به گفته زرگر با اين حال، بايد توجه داشت كه محاصره يك كشور، به ويژه كشوري با ابعاد و ويژگيهاي ايران، نه اقدامي كوتاهمدت و ساده، بلكه فرآيندي پيچيده و پرهزينه است. ايران كشوري كوچك يا منزوي نيست؛ اين كشور از شمال به درياي خزر دسترسي دارد و از شرق و غرب نيز داراي مسيرهاي ارتباطي متعددي است. بنابراين، قرار دادن ايران در تنگناي كامل، از طريق يك آبراه، عملا امكانپذير نيست. البته نميتوان انكار كرد كه چنين اقداماتي ميتواند در مقاطعي به اقتصاد ايران آسيب وارد كند، اما در عين حال، پيامدهاي آن محدود به ايران نخواهد بود. اقتصاد جهاني، كه به شدت به جريان آزاد انرژي وابسته است، از هرگونه اختلال در تنگه هرمز تاثير مستقيم خواهد پذيرفت.
اين استاد دانشگاه در ادامه به «اعتماد» گفت: در اين ميان، نقش بازيگراني مانند چين و روسيه نيز تعيينكننده است. چين به عنوان يكي از بزرگترين واردكنندگان انرژي در جهان، نميتواند نسبت به اختلال در مسيرهاي انتقال نفت و گاز بيتفاوت باشد. همچنين روسيه، به عنوان يكي از بازيگران اصلي بازار انرژي، منافع و محاسبات خاص خود را در چنين شرايطي خواهد داشت. افزون بر اين، بسياري از كشورهاي جنوب شرق آسيا و حتي اروپا نيز به منابع انرژي اين منطقه وابسته هستند. فارغ از آن مساله تنها به نفت و گاز محدود نميشود؛ اختلال در اين مسير ميتواند زنجيرههاي تامين جهاني را در حوزههايي مانند مواد غذايي، محصولات شيميايي، فلزات و صنايع پتروشيمي نيز تحت تاثير قرار دهد و به بيثباتي گستردهتري در اقتصاد جهاني منجر شود. از اين منظر، به نظر ميرسد طرح چنين تهديدهايي بيش از آنكه هدفي عملياتي داشته باشد، در چارچوب تاكتيكهاي فشار در مذاكرات قابل تحليل است. تجربه تاريخي نيز نشان ميدهد كه ايالاتمتحده در تعامل با كشورهاي مختلف حتي متحدان خود از ابزار فشار حداكثري براي كسب امتياز بيشتر در ميز مذاكره استفاده كرده است. به گفته اين كارشناس مسائل بينالملل در واقع، اين رويكرد مبتني بر ايجاد بدترين سناريوي ممكن و افزايش سطح فشار است تا طرف مقابل در فرآيند مذاكره، به دادن امتيازات بيشتر وادار شود. در مجموع، با توجه به واقعيتهاي ميداني خاورميانه، شرايط خليجفارس، ساختار نظام بينالملل و وابستگي متقابل اقتصاد جهاني، بعيد به نظر ميرسد كه سناريويي مانند محاصره دريايي ايران، هم از نظر اجرايي موفق باشد و هم از حمايت گسترده ساير قدرتها برخوردار شود. اين استاد دانشگاه در ادامه و درباره رويكرد چين درقبال محاصره ادعايي دريايي ايران توسط واشنگتن گفت: به نظر ميرسد پكن تمايل جدي دارد كه تنشها از طريق مسيرهاي مسالمتآميز و در چارچوب مذاكرات حلوفصل شود. چين اگرچه در يك رقابت راهبردي با ايالاتمتحده قرار دارد، اما همچنان ترجيح ميدهد اين رقابت از مسيرهاي غيرنظامي و بدون ورود به يك تقابل مستقيم و پرهزينه دنبال شود. بر همين اساس، چين تلاش ميكند روند مذاكرات به نتيجه برسد. با اين حال، وابستگي قابل توجه اين كشور به منابع انرژي منطقه، بهويژه خليجفارس، باعث ميشود كه نسبت به هرگونه اختلال در اين حوزه حساسيت بالايي داشته باشد. به همين دليل، ميتوان انتظار داشت كه واكنش پكن در صورت تشديد بحران، نسبت به گذشته جديتر و فعالتر باشد؛ واكنشي كه هدف اصلي آن، جلوگيري از گسترش درگيري و حفظ ثبات در مسيرهاي تامين انرژي است.
به باور زرگر در عين حال، چين به خوبي از راهبرد كلان ايالاتمتحده در قبال خود آگاه است. از نگاه پكن، واشنگتن در افق بلندمدت و به ويژه در نيمه دوم قرن بيستويكم، در پي مهار قدرتيابي چين و جلوگيري از تبديل شدن اين كشور به قدرت برتر اقتصاد جهاني است. يكي از ابزارهاي مهم در اين مسير، كنترل يا ايجاد اختلال در دسترسي چين به منابع انرژي تلقي ميشود. با اين حال، در شرايط فعلي، بعيد به نظر ميرسد كه چين به سمت يك درگيري مستقيم با امريكا حركت كند. رويكرد غالب پكن همچنان مبتني بر مديريت رقابت و جلوگيري از تبديل آن به يك تقابل نظامي گسترده است.
اين استاد دانشگاه در ادامه خاطرنشان كرد: البته يك سناريوي قابلتوجه نيز وجود دارد: در صورتي كه ايالاتمتحده بخواهد سياستهايي مانند محاصره طولانيمدت را عملياتي كند سناريويي كه در كوتاهمدت و در جريان مذاكرات جاري چندان محتمل به نظر نميرسد ممكن است چين نيز به دنبال بهرهبرداري از اين وضعيت در ساير حوزههاي ژئوپليتيكي باشد. در اين ميان، مساله تايوان اهميت ويژهاي دارد. تايوان براي چين نه تنها يك موضوع سياسي، بلكه بخشي از راهبرد كلان اين كشور براي تكميل چين واحد محسوب ميشود. در صورتي كه امريكا در منطقه خليجفارس درگير يك بحران گسترده شود، اين احتمال وجود دارد كه پكن اين وضعيت را به عنوان فرصتي براي افزايش فشار يا پيشبرد اهداف خود در قبال تايوان ارزيابي كند. ايالاتمتحده نيز بهخوبي از اين حساسيت آگاه است و ميداند كه چين مساله تايوان را به عنوان يك خط قرمز راهبردي تلقي ميكند. به همين دليل، هرگونه تشديد تنش در يك جبهه ميتواند پيامدهايي فراتر از همان منطقه داشته باشد و به بازتعريف موازنه قدرت در سطح جهاني منجر شود.
به باور زرگر در مجموع، چين در شرايط كنوني تلاش ميكند ميان دو هدف تعادل برقرار كند؛ از يكسو، جلوگيري از بيثباتي در منطقهاي كه براي تامين انرژي آن حياتي است و ازسوي ديگر، مديريت رقابت راهبردي با ايالاتمتحده بدون ورود به يك تقابل مستقيم. اما در صورت تغيير معادلات، اين كشور نيز ابزارها و گزينههاي خاص خود را براي واكنش دراختيار دارد.
اين تحليلگر ارشد روابط بينالملل در پايان اين گفتوگو تاكيد كرد: درنهايت، اين بحث به يك مساله كلانتر در حوزه حقوق بينالملل بازميگردد؛ اينكه قواعد موجود تا چه اندازه بازتابدهنده منافع همه كشورها هستند. واقعيت اين است كه بسياري از حقوقدانان غربي و امريكايي در دورههاي مختلف، در تدوين قواعد حقوق بينالملل، متأثر از منافع ملي كشورهاي خود عمل كردهاند و اين امر در شكلگيري برخي رژيمهاي حقوقي كاملا قابل مشاهده است. با اين حال كه در شرايط كنوني، ضروري است در تدوين و اجراي قواعد حقوق بينالملل، منافع كشورهايي مانند ايران نيز به صورت عادلانه مورد توجه قرار گيرد. هر صاحبنظر و پژوهشگري، فارغ از هر گرايش علمي، نميتواند نسبت به منافع ملي كشور خود بيتفاوت باشد. بنابراين، طبيعي است كه در تحليل و تفسير قواعد حقوقي، اين ملاحظات نيز درنظر گرفته شود. در عين حال، اين به معناي نفي اصول حقوق بينالملل نيست، بلكه تاكيد بر ضرورت عادلانهتر شدن اين نظام حقوقي است.
به گفته زرگر اگرچه كشورهاي غربي در شكلدهي به بسياري از قواعد حقوق بينالملل نقش داشتهاند، اما اين بدان معنا نيست كه ساير كشورها صرفا مصرفكننده اين قواعد باشند، آنهم در شرايطي كه همان تدوينكنندگان نيز در مواردي به اين قواعد پايبندي كامل نشان نميدهند. از منظر اين تحليل، چالش اصلي حقوق بينالملل در وضعيت كنوني، نه صرفا اختلاف بر سر تفسير قواعد، بلكه مساله اجراي گزينشي آنهاست؛ وضعيتي كه در آن، از برخي كشورها انتظار پايبندي كامل وجود دارد، درحالي كه برخي ديگر خود را ملزم به رعايت همان قواعد نميدانند. بر اين اساس، اگر قرار است حقوق بينالملل به عنوان يك نظام معتبر و كارآمد باقي بماند، بايد بهسمت نوعي توازن و عدالت در تدوين و اجراي قواعد حركت كند؛ توازني كه در آن، منافع و دغدغههاي همه كشورها، ازجمله كشورهاي در حال توسعه، به طور واقعي و نه صرفا در سطح شعار، مورد توجه قرار گيرد.