چرا اصلاحات اقتصادي انجام نميشود؟
ساسان باقرپناه
اگر تمام اقتصاددانان، استادان دانشگاه، پژوهشگران و مشاوران اقتصادي ايران را در يك سالن گرد هم بياوريم و تنها يك پرسش از آنان بپرسيم که «براي بهبود اقتصاد ايران چه بايد كرد؟» احتمالا پاسخها در جزييات متفاوت، اما در كليات بسيار نزديك خواهند بود. اصلاح نظام بانكي، اصلاح يارانههاي انرژي، تكنرخي شدن ارز، كاهش انحصارها، تقويت بخش خصوصي، بهبود محيط كسبوكار، اصلاح نظام مالياتي و افزايش شفافيت، سالهاست در كتابها، مقالات علمي و برنامههاي توسعه تكرار ميشوند. بنابراين پرسش اصلي ديگر اين نيست كه «چه بايد كرد؟» بلكه اين است كه چرا با وجود اين حجم از اجماع كارشناسي، اصلاحات اساسي همچنان به تعويق ميافتد؟ پاسخ را بايد در حوزهاي جستوجو كرد كه اقتصاددانان از آن با عنوان «اقتصاد سياسي» ياد ميكنند. اقتصاد سياسي نشان ميدهد كه بسياري از مشكلات اقتصادي، نه به دليل كمبود دانش، بلكه به دليل ساختار انگيزهها و منافع حل نشده باقي ميمانند. در واقع، دانستن راهحل الزاما به معناي اجراي آن نيست. هر اصلاح اقتصادي - حتي اگر در بلندمدت به نفع كل جامعه باشد - در كوتاهمدت گروههايي را متضرر ميكند و گروههايي را منتفع. برندگان اصلاحات معمولا عموم مردم، توليدكنندگان، مصرفكنندگان و نسلهاي آينده هستند؛ اما اين گروه بزرگ، پراكنده و فاقد سازماندهي منسجم است. در مقابل كساني كه ممكن است بخشي از منافع خود را از دست بدهند، معمولا گروههايي محدودتر اما منسجمتر هستند و توان بيشتري براي دفاع از منافع خود دارند. به همين دليل در بسياري از كشورها اصلاحات اقتصادي نه به دليل نبود دانش، بلكه به دليل مقاومت ذينفعان با كندي پيش ميرود. اين موضوع پديدهاي شناخته شده در ادبيات اقتصاد سياسي بوده و منحصر به ايران نيز نيست. نخستين مانع، شكلگيري منافع تثبيت شده در ساختار اقتصاد است. هرجا دولت نقش گستردهاي در تخصيص منابع، صدور مجوزها، تعيين قيمتها يا توزيع امتيازات اقتصادي داشته باشد، به مرور زمان گروههايي شكل ميگيرند كه فعاليت اقتصادي آنان با همين ساختار گره ميخورد. طبيعي است كه هرگونه اصلاحي كه اين ساختار را رقابتيتر و شفافتر كند، بخشي از اين منافع را تحت تأثير قرار بدهد. بنابراين مقاومت در برابر تغيير، رفتاري قابل پيشبيني خواهد بود. دومين مانع، ويژگيهاي نظام اداري است. اصلاحات اقتصادي معمولا با سادهسازي فرآيندها، كاهش بروكراسي، حذف مجوزهاي غيرضروري و واگذاري بخشي از تصميمها به سازوكار بازار همراه است. چنين تحولاتي، دامنه تصميمگيري اداري را محدودتر ميكند و به همين دليل، اجراي آنها همواره با دشواريهايي روبهرو ميشود. اين مقاومت الزاما آشكار نيست؛ گاهي در قالب پيچيدهتر شدن فرآيندها، طولاني شدن زمان اجرا يا اجراي ناقص سياستها خود را نشان ميدهد. عامل سوم نيز به افق زماني تصميمگيري بازميگردد. بسياري از اصلاحات اقتصادي، در كوتاهمدت هزينه دارند اما در بلندمدت منافع قابل توجهي ايجاد ميكنند. در مقابل، مديران و سياستگذاران معمولا ناچارند در بازههاي زماني كوتاهتر تصميم بگيرند و نتايج عملكرد خود را در همان دوره ارايه كنند. همين تفاوت ميان افق زماني اصلاحات و افق زماني تصميمگيري، يكي از مهمترين موانع اجراي سياستهاي بلندمدت است.
تركيب اين سه عامل، ساختاري ايجاد ميكند كه در آن، همه از ضرورت اصلاحات سخن ميگويند، اما اجراي آنها بارها به تعويق ميافتد. اين وضعيت الزاما ناشي از نبود دانش يا ضعف كارشناسي نيست؛ بلكه حاصل برخورد منافع، محدوديتهاي نهادي و هزينههاي سياسي تصميمگيري است. تجربه كشورهاي مختلف نيز همين واقعيت را نشان ميدهد. كرهجنوبي، تركيه، اندونزي و بسياري از اقتصادهاي نوظهور، زماني توانستند اصلاحات ساختاري را آغاز كنند كه هزينه ادامه وضع موجود، از هزينه اصلاحات بيشتر شد. اما حتي در آن كشورها نيز صرف وقوع بحران كافي نبود؛ وجود نهادهاي تصميمگير، اجماع نسبي و برنامهاي منسجم براي اجراي اصلاحات، نقش تعيينكنندهاي در موفقيت آنها داشت. اقتصاد ايران نيز امروز بيش از هر زمان ديگري به چنين نگاهي نياز دارد. اصلاحات اقتصادي صرفا با تدوين برنامه يا انتشار گزارشهاي كارشناسي محقق نميشود. آنچه اهميت دارد، طراحي ساز و كاري است كه بتواند هزينههاي كوتاهمدت اصلاحات را مديريت كند، اعتماد عمومي را افزايش بدهد و همزمان انگيزه اجراي تغييرات را براي همه بازيگران تقويت كند. شايد مهمترين درس اقتصاد سياسي همين باشد كه موفقيت اصلاحات، تنها به داشتن پاسخ درست وابسته نيست؛ بلكه به ايجاد انگيزه براي اجراي آن پاسخ نيز بستگي دارد. اگر اين انگيزه در ساختار تصميمگيري شكل نگيرد، حتي دقيقترين برنامههاي اقتصادي نيز سالها در كتابها، همايشها و اسناد بالادستي باقي خواهند ماند. بنابراين، امروز شايد مهمترين پرسش اقتصاد ايران اين نباشد كه «چه بايد كرد؟» پاسخ اين سوال تا حد زيادي روشن است. پرسش اساسيتر اين است كه «چگونه ميتوان شرايطي فراهم كرد كه اجراي اصلاحات، به انتخابي منطقي، كمهزينه و پايدار براي نظام تصميمگيري تبديل شود؟» پاسخ به اين پرسش، ميتواند آغازگر مسيري باشد كه سالهاست اقتصاد ايران در انتظار آن است.