فن قانون‌نويسي و الگوي جهاني
عاطفه مرادي اسلامي| شايد يكي از اولين سوالاتي كه ذهن مردم را نسبت به وضع يك قانون درگير مي‌كند اين باشد كه مجلس يا هرنهاد قانونگذار ديگر چطور درباره قانوني ساختن يك مساله به جمع‌بندي مي‌رسد؟ مساله را چه كسي تشخيص مي‌دهد؟ نهاد قانونگذار چگونه به پاسخ مي‌رسد؟ و چطور راهكار قانوني طراحي مي‌كند؟ اين سوال زماني چالش‌انگيزتر خواهد شد كه به قانون‌نويسي به‌مثابه يك «فن» نگريسته شود و جنبه‌هاي تخصصي هر حوزه در آن پررنگ شود. در اين يادداشت با مطالعه موردي رويه تهيه پيش‌نويس قوانين در اتحاديه اروپا به بررسي سوالات پرداخته خواهد شد. اتحاديه اروپا از 3 ركن كميسيون، پارلمان و كنسول (شوراي وزيران) تشكيل شده است. شوراي وزيران كنار پارلمان اروپا يكي از اركان نظام قانونگذاري دو مجلسي اتحاديه اروپا را شكل مي‌دهند كه به تدريج از ميزان قدرت آن به نفع پارلمان اروپا كاسته شده است. اين ارگان نماينده منافع ملي دولت‌هاي عضو است. كميسيون اروپا هم نقش قوه مجريه را بازي مي‌كند. به طور كلي براي تصويب هر قانون ابتدا يك پروپوزال اوليه توسط كميسيون تهيه مي‌شود و سپس به تاييد كنسول و پارلمان مي‌رسد. كميسيون از دو بخش عمده سياستگذاري و امور اداري تشكيل شده و حدود 23 هزار عضو دارد كه در بيش از 30 دپارتمان تخصصي تحت‌عنوان DG (general-directorate) يعني ادارات عمومي و خدمات مشغول به كار هستند. DG ها در بخش‌هاي سياستي مختلفي يعني امور رياست جمهوري، سياست داخلي اتحاديه، سياست‌هاي خارجي اتحاديه، خدمات پژوهشي پارلمان، كميسيون، نيروي انساني، پشتيباني و زيرساخت‌ها، ارتباطات، ترجمه، پشتيباني‌هاي كنفرانس‌ها، امور مالي، پشتيباني‌هاي فني و نوآوري، امنيت و ايمني فعاليت دارند. كاركرد اين نهاد شامل كمك به اعضا در تهيه پيش‌نويس متون قانوني و اصلاحات آنها، سازماندهي و پيگيري جلسات عمومي، دريافت و ارجاع پيشنهادهاي قانوني و ساير اسناد، بررسي سوابق اعضا، همكاري پارلماني و روابط دوجانبه با پارلمان‌هاي ملي، ساير ملاحظات اصلي اداري مانند تدوين دستورالعمل‌هاي اداري و ارسال نامه‌هاي رسمي (بخش پست)، ارتباط با دولت‌هاي عضو و ذي‌نفعان و ارايه مشورت‌هاي اجرايي به دولت‌هاي عضو و شركت‌هاي تجاري براي تحقق قوانين در عرصه عمل با توجه به امكان تفسير به راي و اختلافات عملياتي است. نهاد هماهنگ كننده اين تشكيلات دبيركل (Secretariat- General)، مسوول نظارت بر عملكرد DGهاي مختلف با همراهي 600 كارمند است. روند تبيين گزاره‌هاي سياستي به عنوان مبناي پيش‌نويس قانون جديد به اين صورت تعريف شده كه ابتدا DG مرتبط اقدام به تهيه يك پيش‌نويس مقدماتي بر اساس داده‌هاي دپارتمان تخصصي خود مي‌كند. سپس اين نسخه مقدماتي بايد به تاييد كميسيون حقوقي و برنامه كار (LWP) برسد. كار ويژه اين كميسيون ارايه معيارهاي قانونگذاري با نگاه چندساله جهت تضمين ثبات و كارآمدي قوانين است. بنابراين هر قانون جديد بايد منطبق با معيارهاي تاليفي اين كميسيون باشد. در سال 2001 براي تقويت كارآمدي قوانين، ايده جديدي تحت عنوان «ارزيابي تاثير» (Impact Assessments) به عنوان يكي از مراحل مقدماتي قانونگذاري به وجود آمد. به اين ترتيب اثرات اقتصادي، اجتماعي و محيط‌زيستي كليه پيشنهادها بايد بررسي شود. هدف اصلي ارزيابي تاثير، ارتقاي رويكرد تحليلي - داده‌محور براي سياستگذاري است كه با بررسي ماهيت مسائل و راهكارهاي موجود و اثرات كمي و كيفي راهكارهاي پيشنهادي و تحليل هزينه - فايده پيشنهادهاي قانوني انجام مي‌شود. بررسي كيفيت اين فرآيند توسط يك نهاد مستقل به نام هيات بررسي ارزيابي (Regulatory Scrutiny Board-RSB) با تاكيد بر استقلال بيشتر آن صورت مي‌گيرد كه مستقيما به رييس كميسيون گزارش مي‌دهد. حسن اين تدبير در آن است كه اگر ارزيابي اثرات توسط بخش‌هاي داخلي كميسيون صورت بگيرد، شائبه سوءاستفاده از جايگاه براي تاييد يك راهكار قانوني جهت نيل به منافع شخصي را به همراه خواهد داشت، اما در اين حالت ارزيابي اثرات توسط نهادي مستقل (RSB) انجام مي‌شود و همين استقلال مي‌تواند تضميني براي دقيق بودن تحليل داده‌ها و كارآمدي بيشتر راهكارها باشد. نتايج اين ارزيابي‌ها در وب‌سايت اروپا منعكس مي‌شود. سپس پيش‌نويس اوليه براي ساير DGها جهت اظهارنظر به عنوان خدمات مشورتي داخلي ارسال مي‌شود تا نظرات آنها در زمان كافي درج شده و منافع مشروع آنها لحاظ شود. اين روند جهت تضمين اثربخشي و يكپارچگي اقدامات كميسيون انجام مي‌شود. پس از دريافت مشورت‌هاي فني نوبت به بررسي ابعاد حقوقي پيش‌نويس فرا مي‌رسد. با توجه به اينكه DGها عمدتا حقوقدان نيستند و در جايگاه كارشناس فني فعاليت مي‌كنند وكلاي كميسيون نظرات مشورتي حقوقي خود را نسبت به پيش‌نويس اوليه ارايه مي‌دهند كه شامل تطابق با مباني حقوقي و عدم تخطي از مباني و اصول حقوقي اتحاديه اروپا است. اين نظرات حقوقي مبتني بر مقررات عمومي اتحاديه و رويه ديوان عالي اروپاست. همزمان، هيات بازبيني حقوقي، چارچوب شكلي (فرم) قانوني پيش‌نويس ا مورد بررسي قرار مي‌دهد. اين هيات شامل60 وكيل است كه در عين تسلط به زبان انگليسي، حقوقدان هم هستند. در مرحله بعد با توجه به اينكه DGهاي فني اكثرا به زباني غير از زبان مادري اقدام به تهيه پيش‌نويس مي‌كنند، نسخه تدوين شده نياز به ويرايش زباني دارد كه بخش خدمات ويرايشي اين كار را انجام مي‌دهد. اما متاسفانه به دليل اينكه استفاده از اين بخش الزامي نبوده و تعداد كمي ازتهيه‌كنندگان پيش‌نويس به آن مراجعه مي‌كنند، كمپين شفاف‌نويسي توسط DGهاي مترجم، دبيركل، خدمات حقوقي و سايرين راه‌اندازي شده است. نهايتا در بخش خدمات مشورتي داخلي، دبيركل اظهارنظر كرده و سپس DG مسوول گزارش فرآيند طي شده را به رييس كميسيون ارسال مي‌كند. به‌رغم اينكه بخش خدمات مشورتي داخلي بايد كيفيت پيش‌نويس اوليه را تضمين كند، نقاط ضعفي شامل كوتاه بودن بازه زماني تاييد نظرات(10روز)، عدم ارتباط مستقيم بخش‌هاي مختلف، تاخير در اطلاع از تغييرات به عمل آمده در پيش‌نويس به‌ويژه در بخش بازبيني حقوقي توسط ساير بخش‌ها و سردرگمي DG مسوول در جمع بين نظرات مختلف وجود دارد. درنتيجه كميسيون اروپا با طراحي يك فرآيند چندمرحله‌اي نظارتي با ابعاد فني- حقوقي، بهره‌گيري از نظرات كارشناسان خارجي مستقل و شفافيت و قابل دسترس بودن فرآيند براي عموم، توانسته تا حدي اصول حاكم بر نظم حقوقي و يكپارچگي سياستي را تضمين كند؛ هر چند اين فرآيند چالش‌هايي به لحاظ بروكراسي و اقتضائات تعارض آرا را به همراه دارد.
پژوهشگر انديشكده حكمراني شريف