گروه اقتصادي
يك گزارش تازه از وضعيت تامين مالي صنايع در بودجه‌هاي سنواتي نشان مي‌دهد كه بیشتر تبصره‌ها و بندهاي حمايتي كه براي بخش صنعت كشور در نظر گرفته شده، يا اصلا اجرا نشده يا به صورت ناقص اجرا شده است. اين گزارش توسط مركز پژوهش‌هاي مجلس تهيه و منتشر شده و در آن به آسيب‌شناسي سياست‌هاي حمايتي از بخش صنعت ايران در قالب قوانين بودجه سنواتي پرداخته است. يافته‌هاي تحقيق مي‌گويد كه با وجود مشكلات اقتصادي در كشور، سياست‌هاي حمايتي بودجه‌اي طراحي شده، در مقايسه با آسيب وارده به اين بخش كافي نبوده است. ضمن اينكه به گفته بازوي پژوهشي مجلس، بسياري از طرح‌هاي عمراني سابقه طولاني و بعضا چند دهه‌اي دارد. يكي از دلايل اصلي تاخير در اتمام آنها، تخصيص كم منابع نسبت به بودجه مصوب طرح‌هاي عمراني است و اين وضعيت در ميان‌مدت و بلندمدت سبب از دست رفتن جايگاه كشور در رقابت بين‌المللي مي‌شود. مركز پژوهش‌هاي مجلس معتقد است درخصوص برخي طرح‌ها، استمرار يك سياست بلندمدت ديده مي‌شود (مثلا طرح‌هاي كمك به نوسازي صنايع) كه موضوعي قابل قبول و مهم است، اما در خصوص برخي طرح‌ها به ويژه طرح‌هاي ايجاد زيرساخت، اين يك نقطه ضعف است، چرا كه طولاني شدن اين طرح‌ها سبب مي‌شود زيرساخت ايجاد شده با وجود تحميل بار مالي، در زمان مناسب به چرخه فعاليت اقتصادي وارد نشود. نكته مهم اينكه بخش صنعت در سال‌هايي كه فشار تحريم‌هاي ظالمانه به يك‌باره بر اين بخش وارد شده، ازجمله سال‌هاي 1390 و 1391 و همچنين سال 1397 افت بيشتري نسبت به كل اقتصاد ايران داشته كه نشان مي‌دهد اين بخش حساسيت بيشتري نسبت به فشار ناشي از شرايط خاص كشور داشته است. از سوي ديگر، مقايسه وضعيت متوسط رشد ارزش افزوده بخش صنعت با رشد اقتصادي در كشور نشان مي‌دهد كه عمدتا رشد ارزش افزوده بخش صنعت از رشد اقتصادي كشور پايين‌تر بوده كه اين موضوع مي‌تواند يك اخطار به سياستگذاران درخصوص تضعيف بلندمدت بخش صنعت در صورت تداوم اين موضوع باشد. البته بايد تاكيد كرد كه بخش صنعت از سال 1400 تا 1402 تقريبا مشابه با رشد بخش غيرنفتي اقتصاد ايران رشد كرده است و توانسته تا حدي خود را بازيابي كند، اما به عنوان مثال در مقايسه با بخش خدمات و همچنين بخش نفت همچنان بخش صنعت در وضعيت نامناسبي است. اگر چه بخش صنعت در مقايسه با بخش ساختمان و همچنين بخش كشاورزي از ثبات بالاتري برخوردار بوده، اما به طور كلي اين بخش رشدي كند را تجربه مي‌كند كه مي‌تواند «خود را در از دست دادن سهم از رشد اقتصاد ايران نشان بدهد.» مركز پژوهش‌هاي مجلس سپس به بررسي مواد و تبصره‌هاي مرتبط با قوانين بودجه سال‌هاي اخير درخصوص بخش صنعت پرداخته و نتايجي را گرفته است.
تكرار تبصره‌ها و بندها
اين گزارش مي‌گويد بيشتر تبصره‌ها و بندها در قوانين بودجه سال‌هاي مختلف، پشت سر هم تكرار مي‌شوند. اين موضوع نشان مي‌دهد كه لحاظ كردن آنها در قوانين بودجه سنواتي از يك راهبرد كلان از سوي سياستگذاران - چه در دولت و چه در مجلس شوراي اســلامي - تبعيت مي‌كند. اين راهبرد مطابق با سياست‌هاي كلان و قوانين برنامه‌هاي پنج ساله و البته تداوم معضلات و مشكلات موجود در سال‌هاي مختلف است. درواقع تمامي احكام و قوانين بودجه در بخش صنعت مطابق با راهبرد كلان صنعتي كشور، سياست‌هاي كلي نظام و برنامه‌هاي توسعه بوده است. از اين رو مي‌توان گفت كه در سطح كلان درك مشتركي از اهميت اين راهبردها بين دولت‌ها و مجالس مختلف وجود داشته كه سبب تكرار اين موارد در قوانين بودجه سال‌هاي مختلف شده است.
چرا احكام حمايتي از بخش صنعت تحقق نمي‌يابند؟
اما همان طور كه ابتداي گزارش گفته شد بسياري از بندها و تبصره‌ها يا به كلي اجرا نشده‌اند يا به صورت ناقص اجرا شده‌اند. بررسي محتواي گزارش‌هاي نظارتي مجلس شوراي اسلامي ازجمله گزارش‌هاي تفريغ بودجه نشان مي‌دهد كه عدم اجراي اين موارد يا اجراي ناقص مي‌تواند به دلايل زير باشد:
اول؛ بروكراسي پيچيده دستگاه‌هاي دولتي و ناهماهنگي دستگاه‌ها، به‌ويژه در موضوعاتي كه نيازمند هماهنگي چند دستگاه با هم است.
دوم؛ عدم تامين منابع مالي به‌رغم تصويب در قانون، به دلايل كلان ازجمله كســري بودجه مزمن دولت و لزوم تامين مصارف با ضرورت بيشتر. در اين باره مثالي هم آورده شده. در سال‌هاي اخير كمبود منابع مالي و دشــواري تامين مالي از بانك يكي از چالش‌هاي اصلي واحدهاي توليدي و فعالان بخش صنعت كشور بوده است. از سال 1397 الي 1402 منابع مالي مشخصي در قالب تبصره «18» در قوانين بودجه كشور به اجراي برنامه‌هاي ايجاد اشتغال و رونق توليد تخصيص داده شد. اما بررسي عملكرد اين حكم در سال‌هاي مختلف برگرفته از گزارش‌هاي تفريغ بودجه، حاكي از آن است كه در برخي سال‌ها عملكردي نداشته و در برخي سال‌ها پرداختي به بخش صنعت حدود 30 درصد است.
سوم؛ وجود مشكلات زمينه‌اي در فضاي كلي اقتصاد كشور سبب شده تا بســياري از اين طرح‌ها حتي در صورت اجرا نيز نتواند زمينه‌ساز ايجاد تحرك جدي در بخش صنعت كشور شود. مشكلاتي مانند وجود شرايط خاص كشور، مشكلات ارزي، فضاي كسب و كار و تامين انرژي، دخالت دولت در قيمت‌گذاري محصولات صنعتي و مانند آن سبب ايجاد فضايي مي‌شود كه اين تبصره‌ها و بندهاي حمايتي عملا تاثير چشمگيري نداشته باشد.
سه سطح اجراي ناقص احكام بودجه‌اي
سوال مهمي كه مطرح مي‌شود، اين است كه چرا با وجود تاكيد بر حمايت از بخش صنعت و توجه به اين بخش از اسناد بالادستي گرفته تا قوانين بودجه سالانه، بندها و تبصره‌هايي كه با هدف حمايت از اين بخش و رشد اين بخش تدوين شده است، اجرا نشده يا به طور ناقص اجرا مي‌شود؟ در پاسخ به اين پرسش مي‌توان به سه سطح از دلايل اشاره كرد:
سطح كلان
در سطح كلان، اقتصاد ايران طي 13 سال گذشته با فشارهاي سنگيني از ناحيه تحريم‌هاي ظالمانه اقتصادي، شوك ناشي از كرونا و مشكلات مشابه با آن روبه‌رو بوده است. اين مشكلات سبب شده بخش صنعت آسيب بسيار زيادي ببيند. در اين شرايط، سياست‌هاي حمايتي كه در قالب بندهاي بودجه‌اي طراحي مي‌شود، در مقايسه با آسيب وارده به اين بخش كافي نيست. فضاي كسب و كار در ايران طي يك دهه گذشته براي سرمايه‌گذاري مناســب نبوده است. انواع مقررات پيچيده از مقررات ارزي تا مقررات مربوط به تجارت خارجي و دخالت در قيمت‌گذاري، ريسك‌هاي مختلف اقتصاد ايران و نوسان‌هاي شديد نرخ ارز و قيمت مواد اوليه و امثال آن فضاي نامناسبي را براي سرمايه‌گذاري، به‌ويژه سرمايه‌گذاري در بخش صنعت كه نسبت به سرمايه‌گذاري در بازارهاي موازي ديربازده‌تر است، ايجاد كرده است. در چنين شرايطي، سياست‌هاي حمايتي چه در قالب قوانين بودجه و چه در قالب ساير قوانين و مقررات كشور نمي‌تواند ريسك‌ها و مشكلات ناشي از اين شرايط را بر اقتصاد كشور جبران كند.
سطح سياستگذاري
بخشي از دلايل ناموفق بودن سياست‌هاي حمايتي نيز به فرآيند تدوين اين سياست‌ها باز مي‌گردد. در بسياري از موارد اصولا به تدوين قانون مشخصي براي حمايت از توليد نيازي نيست، بلكه بايد مشكلات در سطح اجرا رفع شود. در برخي موارد نيز سياستگذاران شناخت كافي از مسائل بخش صنعت ندارند و لذا در تدوين سياست‌ها، مساله مورد نظر به درستي در دسترس مخاطب قرار نمي‌گيرد. به عنوان مثال، مساله تامين مالي در اقتصاد كشور همواره جدي است؛ اما در سال‌هاي اخير به دليل مشكلات بخش بانكي كشور و نيز كمبود منابع نظام بانكي كشور جدي‌تر نيز شده است. همچنين به دليل كسري بودجه مزمن، دولت نيز توان تزريق منابع بودجه‌اي بيش از مقادير جاري در اين امر ندارد. در اين شرايط، منابع محدودي كه براي تسهيل تامين مالي بخش صنعت به صورت يارانه سود و وجوه اداره شده در نظر گرفته مي‌شود، به هيچ عنوان تكافوي حمايت كافي را از اين بخش نمي‌دهد.
سطح اجرا
به دليل ناهماهنگي در سطح دستگاه‌هاي اجرايي، تفاسير متفاوت از يك متن قانوني مشخص يا درگير بودن دستگاه اجرايي هدف در امور روزمره خود به ويژه وزارت صمت با طيف وسيعي از ماموريت از بازرگاني و معدن تا امور صنعتي يا اين سياست اجرا نمي‌شود يا اينكه به صورت ناقص يا به صورتي اجرا مي‌شود كه با آنچه هدف قانونگذاران بوده است، فاصله زيادي دارد.