ضرورت اصلاح ساختار بودجه در كشور، موضوعي نيست كه تنها در يك سال اخير مطرح شده باشد، بلكه سابقه آن به دهه 40 شمسي باز مي‌گردد؛ به بيان ديگر نزديك به 5 دهه است كه دولت‌ها در پي اصلاح ساختار بودجه هستند و بر آن اهتمام مي‌ورزند. در راستاي ضرورت اصلاح نظام بودجه و پيچيدگي نهادي كه در داخل دولت‌ها به واسطه مناسب نبودن ساختار بودجه‌اي ايجاد شده، با علي چشمي، كارشناس اقتصادي به گفت‌وگو پرداختيم. او معتقد است در اصلاح نظام بودجه‌ريزي شك و شبهه‌اي وجود ندارد. به نظر اين كارشناس اقتصادي به هم‌ريختگي در بروكراسي دولتي و وجود دستگاه‌هاي متعدد و عجيب در بودجه از مهم‌ترين ايرادات نظام بودجه‌ريزي ايران است. همين امر باعث شده دولت‌ها از انجام كارهاي بزرگ در كشور ناتوان باشند.
آيا ضرورتي براي اصلاح نظام بودجه‌ريزي كشور وجود دارد و اينكه اين ضرورت به واسطه تحريم‌ها عليه ايران نمود بيروني پيدا كرده يا بايد از سال‌ها پيش كشور در راستاي اصلاح نظام بودجه قدم برمي‌داشت؟
در ابتدا بايد به اين نكته اشاره كرد كه نظام بودجه‌ريزي چند نقش مهم در كشور دارد؛ اول اينكه قانوني براي اداره امور مالي كشور است. دوم، ابزاري براي پاسخگوي سياستمداران به مردم در قبال مسووليت‌هاي‌شان است و سوم، نتيجه عملكرد بروكراسي اداري و دولتي كشور است. با توجه به نقش‌هاي اساسي بودجه، اصلاح آن يك ضرورت است كه شك و شبهه‌اي براي آن وجود ندارد.
چيزي كه مشخص است، اين است كه سال‌هاي سال سيستم بودجه‌ريزي به واسطه وجود دولت‌هاي بي‌كيفيت از نظر مالي، به درستي عمل نكرده به همين دليل با چنين شرايطي در ساختار بودجه روبه‌رو هستيم. دولت بي‌كيفيت نمي‌تواند خدمات مناسبي براي شهروندانش ارايه دهد از سويي ديگر، هزينه‌هاي زيادي نيز بر آنها تحميل مي‌كند. به عنوان مثال به اعتقاد بسياري از مردم كيفيت آموزش براي مردم خوب نيست يا كيفيت خدمات تامين اجتماعي و امور بازتوزيعي كه جزء خدمات اصلي ارايه شده توسط دولت‌هاي مدرن هستند، بسيار پايين است. دولت بايد بتواند هر نوع خدماتي را هم با كيفيت خوب به مردم ارايه كند و هم هزينه‌هاي زيادي را به آنها تحميل نكند. به دلايلي كه گفته شد، نياز به يك اصلاح در ساختار بودجه داريم تا از اين طريق بتوان بر ناكارآمدي‌هاي دولتي غلبه كرد.
كمي به عقب بازگرديم. چرا اين اتفاق افتاده و دولت‌هاي بي‌كيفيت از نظر مالي چگونه عمل مي‌كنند؟
در خصوص تاريخچه اصلاح بودجه نيز نكاتي قابل ذكر است؛ اول اينكه در دهه 40 برخي كارشناسان معتقد بودند كه ساختار بودجه نياز به اصلاحاتي دارد كه به جامعيت آن كمك كند. در اين دهه بودجه شركت‌هاي دولتي نيز در بودجه كل كشور گنجانده شد اما اصلاحات در هر بخشي نياز است و نبايد تاثير آن را ناديده گرفت. مخصوصا زماني كه با يك دولت بي‌كيفيت روبه‌رو باشيم كه نمي‌تواند در مكانيزم بودجه‌ريزي عملكرد مناسبي داشته باشد. دولتي با كيفيت است كه به ازاي يك تومان ماليات دريافتي، ارزش خدماتش بيش از يك تومان باشد ولي در شرايط فعلي دولت‌هاي ما اين ويژگي را ندارند و در نظام بودجه‌ريزي بي‌كيفيت و ناكارآمد آن را تباه مي‌كنند.
در ابتدا بايد اين نكته را مدنظر قرار داد كه به گواه آمارها نرخ‌هاي مالياتي خوب است. مثلا نرخ ماليات بر شركت‌ها و حق بيمه تامين اجتماعي، خوب است. در واقع دولت از نرخ‌هايي كه اكنون در اقتصاد وجود دارد، مي‌تواند درآمدهاي مالياتي خوبي كسب كند. اما يكي از ويژگي‌هايي كه باعث مي‌شود دولت نتواند از ماليات‌ها استفاده كند، چندپارگي آن است. يكي از اصول اوليه بودجه‌ريزي، جامعيت داشتن است؛ به اين معني كه تمام دستگاه‌هاي حاكميتي و دولتي چه آنهايي كه از دولت بودجه مي‌گيرند و چه آنهايي كه خودشان بودجه تعريف‌شده‌اي دارند، همه دريافتي‌ها و پرداخت‌هاي‌شان در يك سند قابل مشاهده باشد. اما اين اتفاق براي بودجه ايران نيفتاده؛ به عنوان مثال صندوق تامين اجتماعي و بودجه شهرداري‌ها در بودجه مشاهده نمي‌شود. در اين صورت است كه ما نمي‌دانيم با چند بخش روبه‌رو هستيم و هر كدام چقدر دخل و خرج دارند. اين موارد مي‌تواند در بلندمدت به ساختار اقتصادي كشور آسيب بزند؛ همانطور كه در حال حاضر نيز قابل مشاهده است.
بسياري از دستگاه‌ها هستند كه نه تنها نبايد بودجه‌اي بگيرند بلكه بايد از سند بودجه نيز حذف شوند. البته معيار انتخاب اين نهادها، عدم پاسخگويي و شفافيت در عملكرد آنها يا از بين رفتن ماهيت وجودي‌شان در كشور است؛ به عنوان مثال نهاد كتابخانه‌هاي عمومي كشور كه از دولت بودجه مي‌گيرد، به جايي پاسخگو نيست، يا سازمان نهضت سوادآموزي كه با وجود فراگير شدن امكان تحصيل عملا كاركردش را از دست داده، نمونه‌هايي از دستگاه‌هايي هستند كه نبايد در بودجه قرار بگيرند. اما مشكل بودجه فقط اين نهادها نيست، بلكه مشكل از جايي شروع شد كه به اسم اشخاص حقيقي يا حقوقي نهادها يا سازمان‌هايي تعريف شد كه با اتصال خود به دولت، از بودجه نيز منفعت‌هايي كسب كردند.
در واقع در هر قسمت از بروكراسي دولتي، مسائلي وجود دارد كه پول‌ها در برخي بخش‌ها مانند بهداشت، آموزش، دانشگاه‌ها و... مسيرهايي را طي مي‌كند كه به نمادي از بدكرداري تبديل مي‌شود. يعني پول ترزيق شده به اين نهادها به دليل كاركرد نادرست نهادهاي نظارتي، از بين رفته و دچار تباهي مي‌شود؛ از اين رو به اصلاحاتي اساسي در ساختار بودجه نيازمنديم.
مشكلات در خصوص نظام بودجه بسيار زياد است اما بايد اصلاحات از جايي آغاز شود. اين نقطه كجاست؟
در ابتدا مساله‌اي را عنوان مي‌كنم و بعد به بررسي روش‌هاي اصلاح مي‌پردازم. در شرايط فعلي با كمبود درآمدهاي نفتي روبه‌رو هستيم. اين باعث مي‌شود كه دولتي‌ها ابزارهاي افزايش منابع را در دست بگيرند و از پتانسيل آنها استفاده كنند. مثلا قيمت حامل‌هاي انرژي را بالا ببرند، معافيت‌هاي مالياتي را كاهش دهند و ... و به صورت كلي در صدد افزايش سمت «بگير» دولت باشند. بايد به اين نكته اشاره كرد كه مشكل در بودجه‌ريزي ايران مختص به سمت منابع دولت نيست. دولت‌ها مانند هيولايي هستند كه هر ميزان از منابع را مي‌بلعند و به فكر منابع بيشتر هم مي‌افتند. اينها به دليل ناكارآمدي ساختار بودجه است. در صورتي كه بايد ديد منابع به كدام سمت مي‌روند كه نتيجه، آن طور كه انتظار داريم، نيست. به عقيده من برنامه‌هاي مختلف براي اصلاح نظام بودجه‌ريزي به صورت خاص بايد سمت و سوي تغيير رويه در مخارج باشد.
آيا تجربه‌اي در اين چهل سال اخير براي اصلاح نظام بودجه‌ريزي در كشور وجود دارد؟
در دهه 60 دكتر حسين عظيمي و همكاران‌شان در سازمان برنامه و بودجه اقداماتي براي اصلاح نظام بودجه‌ريزي ايجاد كردند كه البته موفق نبود. همان اقدامات را دستيار دكتر عظيمي، دكتر علي اكبر شبيري‌نژاد در دهه 70 و 80 در مركز پژوهش‌هاي مجلس پيگيري كردند. حتي به لايحه‌اي هم رسيد و مواد قانوني مشخصي نيز براي آن تدوين شد اما در نهايت نتيجه‌اي حاصل نشد چراكه گروه‌هاي ذي‌نفع كه منابع دولتي و بودجه‌اي را حيف و ميل مي‌كنند، مانعي بر سر هر اصلاح بودجه‌اي در هر بعد آن هستند.
پس يكي از دلايل ناكارآمدي دولت‌ها در ايران و بي‌كيفتي آنها وجود افراد و گروه‌هاي ذي‌نفع است؟
دقيقا. در شرايط فعلي مكانيزم ناكارآمدي در كشور وجود دارد كه كه منشا آن نيز عدم شفافيت است. به عنوان مثال نمي‌توان برش جغرافيايي بودجه كشور را استخراج كرد. نمي‌توان مشخص كرد كه در استان‌هاي كشور دولت چقدر پول و بابت چه كارهايي خرج مي‌كند در حالي كه يكي از كاركردهاي بودجه‌ريزي اين است كه امكان هر گونه جست‌وجو در خصوص بودجه و نحوه خرج آن امكان‌پذير باشد. تا زماني كه اين موارد تعيين تكليف نشده باشند و مسوولين استاني ندانند چقدر پول خرج شده، مكانيزم‌ها به سمت كارايي پيش نمي‌روند.
از سوي ديگر، نمايندگان مجلس به دليل بي‌اطلاعي از نحوه دخل و خرج بودجه در شهرشان، از طريق مكانيزم‌هاي غيرمرسوم سعي در بودجه‌گيري بيشتر برمي‌آيند. پيمانكاران نيز به همين صورت عمل مي‌كنند و اعداد بالاتري براي پروژه‌هايي كه در دست مي‌گيرند، اعلام مي‌كنند. متاسفانه بخش خصوصي، نمايندگان مجلس و مسوولان دولتي در يك مكانيزم غيرشفاف به تعادل رسيده‌اند؛ يك تعادل كمتر از حد بهينه كه براي مردم رضايتي را به همراه ندارد. در اين تعادل هم اين گروه راضي هستند. نارضايتي اين گروه‌ها نيز كم‌شدن درآمدها هستند.
آيا بي‌كيفيتي دولت‌ها و دستكاري مخارج دولت همچنين تاثير گروه‌هاي ذي نفوذ، مي‌تواند منجر به حذف خدمات و كالاهاي عمومي مانند بهداشت و آموزشي شود؟
اين اتفاق نيز ممكن است رخ دهد و آن چيزي كه باعث رضايت خاطر مردم شود، بودجه كمتري اختصاص يابد و چيزهايي كه منشا زد و بندهاي سياسي در نظام اداري است، بودجه بيشتري بگيرد كه در نهايت منجر به اين مي‌شود كه مكانيزم‌هايي كه باعث ادامه روند ناكارآمدي دولت مي‌شوند، فعال شوند و قسمت‌هاي خوب هم به مرور زمان حذف شوند.
راه‌حل چيست؟
راه‌حل اصلاح ساختار بودجه دو بعد دارد؛ بعد اول سياسي است و به نظام پاسخگويي در كشور باز مي‌گردد. در اين بعد كل اركان حاكميت بايد فعال‌تر شوند. البته بحث ما در اين بعد نيست چراكه بسترهاي مخصوص به خود را دارد. اما بعد ديگري كه هم شدني است و هم گروه‌هاي مختلف مي‌توانند در آن نقش داشته باشند، افزايش شفافيت است. اين بعد با مشاركت همه گروه‌ها امكان‌پذير خواهد بود. در اين بعد افراد مراقب هستند دولتي كه مانند چاقو دسته خودش را نمي‌برد، به سمت كارايي بيشتري برود.
در اين بين نقش رسانه‌ها و گروه‌هاي مختلف مانند اتاق بازرگاني‌ها و اصناف بسيار زياد خواهد بود. بايد حساسيت‌ها بر نحوه عملكرد همه اركان حاكميت از نماينده مجلس تا مدير شركت‌هاي دولتي زياد شود. جريان دخل و خرج‌ها تا زماني كه شفاف نشود و در دسترس عموم قرار نگيرد، ساختار بودجه اصلاح نمي‌شود.
بسياري از دستگاه‌ها هستند كه نه تنها نبايد بودجه‌اي بگيرند بلكه بايد از سند بودجه نيز حذف شوند.
در شرايط فعلي مكانيزم ناكارآمدي در كشور وجود دارد كه كه منشا آن نيز عدم شفافيت است. به عنوان مثال نمي‌توان برش جغرافيايي بودجه كشور را استخراج كرد.
راه‌حل اصلاح ساختار بودجه دو بعد دارد؛ بعد اول سياسي است. اما بعد ديگري كه هم شدني است و هم گروه‌هاي مختلف در آن نقش داشته باشند، افزايش شفافيت است.