چالش‌هاي قانون‌گذاري و فرصت‌هاي پيش‌رو
محمدرضا قاسمي
«اصول قانون‌گذاري» در تمام نظام‌هاي حقوقي موردتوجه قرار گرفته است. سعي بر آن است تا اصول قانون‌نويسي خاصيت فرآيندي بيابند تا از اين رهگذر حداقل استانداردهاي لازم در تمام قوانين تضمين شود و چنين نباشد كه كيفيت در قوانين، عمل تصادفي باشد. بدين صورت كه در مواردي به‌طور تصادفي به جهت حضور برخي اشخاص خاص، قوانيني مطلوب به تصويب برسد. در نقطه مقابل به دليل عدم وجود اصول قانون‌گذاري به صورت فرآيندي، در بسياري از موارد ملاحظه مي‌شود كه قانون‌گذار بدان دليل كه از فضاي اجرا دور است، سعي بر آن دارد تا مطلوب‌ها و آرمان‌هاي خود را به دور از زمين واقعي و عمل، به صورت احكامي دستوري درآورد و انتظار دارد مجريان با تمام وجود اطاعت كامل را به منصه ظهور برسانند. حال آنكه مجريان به دليل موانع عملي و اجرايي، در واقع نمي‌توانند اجراي احكام را صورت دهند. قانون‌گذار لازم است لحظه به لحظه خود را در مقام يك مجري بيابد و سعي كند تمام ملاحظات اجرايي را پيش‌بيني كند و سازوكارهاي لازم را در احكام خود به كار بگيرد تا از اين رهگذر در مقام اجرا، كارآمدي مطلوب حاصل شود.
فاصله داشتن قانون‌گذار از مقام اجرا، صرفا يكي از مواردي است كه اصول قانون‌گذاري بايد درپي اصلاح آن باشد. مسائل متعددي مي‌تواند موضوع اصول قانون‌گذاري باشد كه بند «9» سياست‌هاي كلي نظام قانون‌گذاري، ابلاغي 6/7/1398 با احصاء مواردي به آن پرداخته است. ازجمله مهم‌ترين موارد اين بند، مي‌توان به ايجاد سازوكارهاي لازم درخصوص قابل اجرا بودن قانون، معطوف بودن به نيازهاي واقعي، استحكام در ادبيات حقوقي، ابتنا بر نظرات كارشناسي و جلب مشاركت ذي‌نفعان در فرآيند قانون‌گذاري اشاره كرد.
در حال حاضر نظام قانون‌گذاري ما از بند «9» سياست‌هاي كلي نظام قانون‌گذاري فاصله بسياري دارد. نمايندگان مجلس به عنوان مهم‌ترين ركن تدوين‌كننده و پيشنهاددهنده پيش‌نويس قوانين، به سهولت و با كمترين «سازوكارهاي فرآيندي» مي‌توانند مواردي را به عنوان طرح‌هاي قانوني براي تصويب به صحن علني مجلس بياورند. مطابق ماده «131» قانون آيين‌نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي، آنچه به عنوان شرايط يك طرح درخواست شده است، داشتن موضوع و مواردي متناسب با اصل موضوع و عنوان طرح و 15 امضا از نمايندگان، مي‌باشد. به نظر مي‌رسد در حال حاضر در بسيط‌ترين و ساده‌ترين حالت ممكن به سر مي‌بريم. همين سادگي باعث شده است طرح‌هايي باكيفيت بسيار كم و در عين حال با تعداد زياد به قانون تبديل شوند. لازم است چنانكه بند «9» سياست‌هاي كلي نظام قانون‌گذاري تاكيد دارد؛ سازوكارهاي لازم به فرآيند تقنين اضافه شود تا به عنوان جزء لاينفك فرآيند تقنين، مانع از پيشنهاد طرح‌هاي نازل و
كم كيفيت شود. «فرآيندي شدن» سازوكارها همين مفهوم را دارد كه پييشنهاد طرح در صورتي كه خواسته مشخصي را كه سازوكار معيني براي تامين آن تعبيه شده است، فراهم نياورد؛ اصلا نتواند مراحل بعدي را طي كند. در اين حالت آن سازوكار به عنوان مانعي جدي براي آن طرح قانوني كم كيفيت خواهد بود و مادامي كه آن طرح نتواند صلاحيت‌هاي لازم را فراهم آورد، نمي‌تواند مراحل بعدي خود براي تبديل شدن به قانون را طي كند.
در حال حاضر با عدم وجود سازوكارهاي فرآيندي كه تضمين‌كننده حداقل الزامات قوانين مي‌باشند، طبيعي است قوانيني توليد شود كه هر يك هزينه‌اي را بر دوش ذي‌ربطان آن قانون تحميل كند و نظام حقوقي با مواجهه با اين هزينه‌ها دو رويكرد اتخاذ مي‌كند؛ يا بر آن مي‌شود كه آن قانون را «متروك» كند تا بتواند از آثار سوء آن رهايي يابد؛ كما اينكه در حال حاضر تعداد چنين قوانيني كم نيست يا آنكه با اختصاص منابع ارزشمند در پي جبران خسارت‌هاي ناشي از چنين قانوني برآيد. هر يك از اين دو اتفاق كه هزينه‌هاي گزافي براي نظام حقوقي كشور مي‌باشد؛ ضرورت وجود سازوكارهاي فرآيندي در نظام قانون‌گذاري ما را نشان مي‌دهد. علاوه بر ايجاد سازوكارهاي فرآيندي، شايد لازم باشد در مواردي «تغييرات ساختاري» پي گرفته شود. در ساختار فعلي ما نمايندگان كه طرحي را در ذهن دارند، خود مي‌توانند دست به قلم شوند و طرح خود را در قالب مواد قانوني درآورند. اين امر مي‌تواند آسيب‌هاي جدي در پي داشته باشد. آيا نمايندگان مجلس كه تا پيش از ورودشان به مجلس، در اصناف گوناگون لباس خدمت بر تن داشته‌اند، با اصول قانون‌نويسي آشنا هستند؟ آيا «استحكام ادبيات حقوقي» را مي‌توانند تضمين كنند؟ چارچوب حقوقي‌اي كه الفاظ آنان ايجاد مي‌كند، آيا مي‌تواند انسجام نظام حقوقي را تضمين كند؟
به نظر مي‌رسد در غالب موارد در صورتي كه كارشناسان حضور جدي در تدوين قوانين نداشته باشند، نمايندگان طرح‌هاي ذهني خود را به دليل عدم تخصص در اصول قانون‌گذاري با ضعف‌هاي جدي به الفاظ حكمي تبديل مي‌كنند. اين امر در مواردي كه كارشناسان در چارچوب از پيش تعيين شده نمايندگان، نقش ايفا مي‌كنند نيز اتفاق مي‌افتد. شايد عده‌اي بگويند در حال حاضر نيز بدنه پژوهشي مجلس به جرح و تعديل طرح‌هاي نمايندگان خواهد پرداخت، اما ايراد جدي همچنان باقي است، چراكه كارشناسان در فرض وجود تخصص، همچنان در زمين از پيش تعيين شده، بازي مي‌كنند و چه بسا درصدي از ايرادات را رفع كنند اما همچنان نمي‌توان گفت آن طرح مطابق اصول قانون‌گذاري وضع شده است. اگر آنان تغييرات اساسي در طرح را ايجاد كنند و نتوانند نماينده مربوطه را توجيه كنند، محكوم به پذيرش نظر نماينده كه امكان فاصله گرفتن آن از اصول قانون‌گذاري بسيار زياد است، وجود دارد. با اين وصف موجز شايد بتوان سوالي را چنين طرح كرد و در مباحث بعدي به تشريح آن پرداخت: آيا بهتر نيست طرح و ايده كلي از نمايندگان باشد و نوشتن كامل متن پيش‌نويس آن برعهده كارشناسان متخصص باشد؟ آيا ايجاد اين تغيير ساختاري نياز نيست؟
پژوهشگر انديشكده حكمراني شريف