قطعنامه 2231 شش روز پس از انعقاد برجام در 20 جولاي 2015 توسط شوراي امنيت سازمان ملل متحد به تصويب رسيد. اين سند با دو پيوست در زمره طولاني‌ترين قطعنامه‌هاي شوراي امنيت است. پيوست نخست حاوي توافق برجام و پيوست دوم، دربرگيرنده محدوديت‌هاي زمانبندي شده‌اي است كه به جاي ممنوعيت‌هاي مندرج در قطعنامه‌هاي تحريمي پيشين، در حوزه‌هاي مختلف نظامي، هسته‌اي، موشك‌هاي بالستيك، نقل و انتقال اشخاص و اموال عليه ايران وضع شده است. با فرا رسيدن هر يك از اين مواعد زماني كه در تاريخ تحريم‌هاي شوراي امنيت نيز بي‌سابقه است، يكي از محدوديت‌هاي مذكور در خصوص ايران، مرتفع خواهد شد.
نخستين مورد در اين خصوص، تحريم‌هاي تسليحاتي است كه براساس بند پنجم از پيوست دوم قطعنامه 2231، 5 سال پس از زمان پذيرش قطعنامه يعني 19 اكتبر 2020 (28 مهر 1399) برطرف خواهند شد. با نزديك شدن به اين موعد زماني حساس كه اجراي آن گام محكمي در استقرار بيش از پيش اجراي قطعنامه 2231 و بهره‌مندي ايران از قطعنامه است، دولت ايالات متحده سعي دارد تا با به كارگيري همه امكانات خود مانع از اجرايي شدن آن شود. بر همين اساس، دولت دونالد ترامپ به صورت جدي در حال رايزني سياسي و حقوقي با ساير اعضاي باقيمانده در برجام است تا بتواند نظر مساعد آنها را براي چنين ممانعتي جلب كند. در اين راستا، در آوريل 2020، مايك پمپئو، وزير خارجه ايالات متحده، طي نشستي مطبوعاتي براساس يك تحليل حقوقي اعلام كرد كه ايالات متحده به‌رغم خروج از برجام در 8 مه 2018، همچنان خود را دولت عضو برجام در مفهوم به كار رفته در قطعنامه 2231 قلمداد مي‌كند.
در همين راستا، پيش‌نويس قطعنامه‌اي از سوي ايالات متحده براي برخي دولت‌هاي عضو برجام ارسال شد تا در نشستي رسمي پيش از اكتبر 2020، محدوديت‌هاي تسليحاتي ايران براي مدت نامعلومي تمديد شود. با برگزاري نشست مزبور در اواخر ژوئن 2020، ايالات متحده نتوانست توفيقي در اين راه به دست آورد و نشست شوراي امنيت در خصوص اين موضوع، بازخوردي منفي نسبت به اين پيشنهاد از خود نشان داد. اما ايالات متحده تلاش خود را در اين خصوص متوقف نكرده است. طبق اعلام وزير خارجه اين كشور، اگر طرف‌هاي برجام به ابتكار خود اقدامي عليه اتمام تحريم تسليحاتي ايران انجام دادند كه مطلوب حاصل شده است در غير اين صورت اين كشور، از سازوكار بازگشت تحريم‌ها استفاده خواهد كرد. اين سازوكار در بند 11 قطعنامه 2231 درج شده است؛ بدين شكل كه دولت طرف برجام با اعتقاد به عدم پايبندي اساسي ايران نسبت به اجراي برجام، از شوراي امنيت مي‌خواهد تا قطعنامه‌هاي تحريمي پيشين را نسبت به ايران مجددا اجرايي كند. با اين حال، از زمان اين اعلام، دولت مزبور و ايران مي‌توانند نسبت به حل و فصل اختلاف خود در خصوص اجراي برجام به توافق دست يابند كه در اين صورت، موضوع بازگشت تحريم‌هاي پيشين منتفي خواهد شد. در غير اين صورت، پيش‌نويس قطعنامه بازگشت تحريم‌ها بايد از سوي يكي از اعضاي شورا و در غير اين صورت، رييس شورا ارايه شود. در صورت خودداري اعضا و رييس شورا، طبق بند 12 قطعنامه، تحريم‌ها به صورت خودكار 30 روز پس از دريافت ابلاغيه دولت عضو برجام مبني بر عدم پايبندي اساسي ايران نسبت به برجام، تحريم‌هاي مزبور يك‌بار ديگر قدرت اجرايي پيدا مي‌كنند مگر اينكه شورا تصميم ديگري اتخاذ كند.
همان‌گونه كه ملاحظه شد، عبارت‌پردازي اين دو بند قطعنامه نشان مي‌دهد كه شرايط مختلفي در راه‌اندازي سازوكار بازگشت تحريم‌هاي بايد به وقوع بپيوندند. هر يك از اين قيود و شروط نيز تاب تفاسير متفاوتي را دارند كه كار را در زمان عملي شدن چنين سناريويي دشوار و نامعلوم مي‌سازد. در واقع، از منظر حقوقي، در صورت تحقق استناد به سازوكار بازگشت تحريم‌ها در معناي بند 11 قطعنامه چند اصطلاح وجود دارند كه با توجه به اوضاع و احوال جاري در روند اجراي برجام مستلزم تفسير و تدقيق هستند، از جمله: دولت عضو برجام «ابلاغيه» باور به عدم پايبندي اساسي؛ «باور» به عدم پايبندي اساسي «عدم پايبندي اساسي» نقش غيربرجامي اعضاي شوراي امنيت و نقش رييس شوراي امنيت.
در اين نوشتار كوتاه به نقش رييس شوراي امنيت در خصوص سازوكار بازگشت تحريم‌ها مي‌پردازيم. دليل اين امر نيز آن است كه رييس شورا در مقام اداره‌كننده جلسات، ابلاغيه باور به عدم پايبندي اساسي را از يكي از اعضاي برجام دريافت خواهد كرد و نحوه طرح آن در جلسه شورا مي‌تواند در پرتو اختيارات وي تعيين‌كننده تلقي شود.
نقش رييس شورا در سناريوي استناد به سازوكار بازگشت تحريم‌ها از سوي ايالات متحده
از نظر حقوقي، ايالات متحده به صورت رسمي، معتبر و يكجانبه در تاريخ 8 مه 2018 اعلام كرد كه از برجام خارج مي‌شود. رويه بعدي اين دولت در اجراي برجام از جمله عدم حضور در كميسيون مشترك برجام و نيز پذيرش و استناد به خروج ايالات متحده از برجام از سوي ساير طرف‌هاي برجام نشان مي‌دهد كه هيچ ترديدي در اين گزاره وجود ندارد كه ايالات متحده دولت عضو برجام تلقي نمي‌شود. از اين رو، استناد اين دولت به بند 10 قطعنامه 2231 مبني بر اينكه نام ايالات متحده به عنوان دولت عضو برجام در چارچوب قطعنامه آورده شده، محمل حقوقي ندارد.
با اين حال، از آنجايي كه شوراي امنيت در وهله نخست يك محفل سياسي است تا حقوقي، ممكن است ايالات متحده از سازوكار بند 11 قطعنامه در كنار تفسير نادرست خود از مفهوم «دولت عضو برجام» استفاده كرده و «ابلاغيه» موضوع اين بند را به شورا ارايه كند. در اين حالت، نقش رييس شوراي امنيت واجد اهميت دوچندان مي‌شود زيرا وي از يك سو، به عنوان رييس جلسه مي‌تواند دستور جلسات را تعيين كند و از سوي ديگر، مي‌تواند نسبت به موضوع طرح سازوكار بازگشت تحريم‌ها از سوي ايالات متحده، اقدامات لازم را براي رايزني‌هاي پيش از جلسه و رايگيري در جلسه نسبت به اين موضوع انجام دهد.
رويه شوراي امنيت نشان داده كه اختيارات رييس شورا از سه منبع حاصل مي‌شود: آييننامه داخلي شورا؛ تصميم خاص شورا و رويه شورا. شايان ذكر اينكه رياست شوراي امنيت به صورت دوره يك‌ماهه و براساس الفباي انگليسي در ميان 15 عضو شورا برقرار است. در حال حاضر، رياست دوره‌اي شورا عبارت است از: آلمان (ماه جولاي)، اندونزي (ماه آگوست)، نيجر (ماه سپتامبر) و روسيه (ماه اكتبر) . شورا دو نوع نشست رسمي و غيررسمي دارد كه در هر يك نقش رييس شورا حائز اهميت است.
براساس آييننامه، تعيين وقت جلسات در زمان لازم؛ تعيين دستورجلسات موقتي تعيين شده از سوي دبيركل ملل متحد؛ رياست شورا؛ تعيين نوبت براي اظهارنظر و سخنراني اعضا در جلسات؛ اظهارنظر در مورد دريافت اخطار آيين‌نامه‌اي از سوي اعضا و رايگيري در خصوص اين اخطار آيين‌نامه‌اي؛ امضاي صورتجلسات؛ تعيين نوبت براي رسيدگي به پيشنهاد‌هاي اصلاح بر موضوع مورد بحث يا پيش‌نويس قطعنامه.
از طرفي، ممكن است در يك قطعنامه، وظيفه يا وظايف خاصي به رييس محول شود. از طرف ديگر، برخي اختيارات رييس شورا نيز برگرفته از رويه جاري شوراست مانند اعلام آغاز و انجام جلسات شورا؛ دعوت از اعضا و اشخاص براي شركت در جلسات از طرف شورا؛ ايراد سخنراني مقدماتي مرتبط با موضوع جلسه؛ انجام رايگيري و اعلام نتايج آنها، قرائت بيانيه رياست شورا و اداره جلسات و رعايت رويه‌ها و مفاد آييننامه داخلي شورا.
پرسشي كه در خصوص موضوع سازوكار بازگشت تحريم‌ها مطرح مي‌شود اين است كه رييس شوراي امنيت چه نقشي در اين ميان دارد و محدوده اين ايفاي نقش تا كجاست؟
تصور كنيد ايالات متحده تا پيش از اكتبر يا حتي پس از اكتبر 2020، قصد خود را مبني بر استناد به سازوكار بازگشت تحريم‌ها عملي كند. در ادامه به صورت گذرا، بر اساس سه منبع، قطعنامه 2231، آييننامه داخلي و رويه شورا به اين موضوع مي‌پردازيم.
در پاسخ به اين پرسش كه آيا قطعنامه 2231 وظيفه خاصي در مورد سازوكار بازگشت تحريم‌ها بر عهده رياست شورا قرار داده است يا خير، بايد گفت تنها جايي كه به صراحت به نام رييس شوراي امنيت براي ورود به بحث سازوكار بازگشت تحريم‌ها اشاره شده، زماني است كه پس از ارايه ابلاغيه باور به عدم پايبندي اساسي از سوي يكي از دولت‌هاي طرف برجام، هيچ‌يك از اعضاي شورا حاضر نشود پيش‌نويس ابلاغيه بازگشت تحريم‌ها را به شورا ارايه كند. در اينجا اين وظيفه به رييس شورا محول شده است. هرچند، بيان بندهاي 11 و 12 نشان مي‌دهد كه رييس شورا نيز مي‌تواند همچون اعضاي شورا از ارايه پيش‌نويس استنكاف ورزد. بنابراين از منظر قطعنامه 2231، تنها وظيفه مصرح رييس شورا، محدود به اين موضوع است.
از منظر رويه عملي شوراي امنيت نيز به نظر نمي‌رسد كه مورد دقيقا مشابهي در اين خصوص وجود داشته باشد. هرچند در برخي رويه‌هاي موجود، رياست شورا اقدامي انجام داده كه برخلاف ديدگاه برخي اعضاي شورا بوده و اين امر در نهايت، منجر به اعتراض اعضاي مزبور و در نتيجه، دستور رياست شورا به اتخاذ تصميم از سوي شورا در قالب رايگيري در خصوص اقدام مذكور رييس شورا بوده است. به نظر مي‌رسد از آنجا كه اين نوع رايگيري نيز در زمره مسائل شكلي مرتبط با آييننامه تلقي مي‌شود، براساس ماده 27 منشور سازمان ملل متحد، نصاب 9 از 15 بايد رعايت شود مگر اينكه يكي از اعضاي دايم معتقد باشد اين امر در زمره مسائل ماهوي مرتبط با كارويژه شورا يعني صلح و امنيت بين‌المللي است و اعلام كند كه بايد در خصوص اينكه تصميم مزبور امري ماهوي است يا شكلي تصميم‌گيري و در نهايت، رايگيري شود. در اين حالت، به نظر مي‌رسد كه عضو دايم مزبور مي‌تواند از حق وتوي خود به صورت مضاعف براي پيشبرد موضوع مورد بحث استفاده كند؛ به اين معنا كه شكلي يا ماهوي بودن مساله مورد اختلاف را در قالب حق وتوي خود ارزيابي و اينكه در نهايت، در صورت قصد شورا مبني بر تصميم‌گيري در قالب قطعنامه، يك‌بار ديگر از حق وتوي خود استفاده كند.
اگر از منظر آييننامه داخلي شورا به موضوع نگاه كنيم، به نظر مي‌رسد رييس شوراي امنيت مطابق آييننامه داخلي شورا، «ابلاغيه باور به عدم پايبندي اساسي» را از ايالات متحده دريافت خواهد كرد. با اين حال، اين پرسش كه آيا رييس شورا مي‌تواند از طرح يا عدم طرح اين ابلاغيه در شورا خودداري كند يا خير، به نظر مي‌توان اين‌گونه گفت از آنجا كه رييس شورا مطابق آييننامه اين اختيار را دارد تا در خصوص تعيين دستور برنامه‌هاي جلسات شورا اظهارنظر كند، از اين امكان برخوردار است كه موضوع مربوطه را به دليل عدم عضويت ايالات متحده در برجام در دستور جلسه قرار ندهد. در واقع، رياست شورا مي‌تواند با اتخاذ تصميم در اين خصوص كه ايالات متحده ديگر عضو برجام تلقي نمي‌شود، موضوع طرح ابلاغيه مزبور را ناديده بگيرد.
از طرف ديگر، اگر تصميم رييس شورا اين بود كه ابلاغيه مزبور مي‌تواند در دستور كار شورا قرار گيرد، چه از اين نظر كه رييس شورا معتقد باشد، ايالات متحده هنوز دولت عضو برجام در قلمرو قطعنامه 2231 است و چه از اين جهت كه خود را فاقد صلاحيت لازم براي بررسي و ارزيابي اين موضوع قلمداد كند، در اين حالت، اقدام بعدي رييس شورا در حين جلسه چه خواهد بود؟
در اين حالت، به نظر مي‌رسد كه رييس شورا يا بايد موضوع را از همان ابتدا به راي بگذارد؛ مبني بر اينكه آيا شوراي امنيت معتقد است كه ايالات متحده حق استفاده از سازوكار بازگشت تحريم‌ها را دارد يا خير و يا اينكه يكي از اعضاي شورا در صورت طرح اين موضوع در جلسه، در قالب اخطار آيين‌نامه‌اي از رياست جلسه درخواست تا در مورد امكان طرح اين موضوع با توجه به خروج ايالات متحده از برجام، تصميم خود را اعلام كند در هر صورت، به نظر مي‌رسد كه بر اساس آييننامه، هر عضو شورا از جمله ايالات متحده مي‌تواند از رييس شورا بخواهد تا در اين خصوص، اعضاي شورا تصميم‌گيري كنند. در اينجا، يكي از اعضاي دايم مي‌تواند موضوع را در قالب يك امر ماهوي تلقي كرده و درخواست وتو كند.. در نهايت، اگر چنين امري مورد قبول قرار نگرفت يا اساسا چنين امري مطرح نشد، يكي از اعضاي دايم شورا مي‌تواند در خصوص امكان بازگشت‌پذيري تحريم‌ها عليه ايران طبق قسمت اخير بند 12، مبادرت به وتوي پيش‌نويس قطعنامه كند.
منابع:
Provisional Rules of Procedure (S/96/Rev.7)
Istvan Pogany, The Role of the President of the UN Security Council, International and Comparative Law Quarterly, Vol. 31, 1982.
Andreas Zimmermann, Article 27, in, Bruno Simma et la. (eds), The Charter of the United Nations: A Commentary, Volume, I (3rd ed.), Oxford University Press, 2012.
Loraine Sievers and Sam Daws, The Procedure of the UN Security Council, Oxford University Press, 2014.
عضو هيات علمي پژوهشكده تحقيق و توسعه علوم انساني