گروه اقتصادي
برای دستيابي به هدف ظرفيت توليد 124.5 هزار مگاواتي در پايان برنامه هفتم در سال 1407 سالانه بايد حدود 6 هزار مگاوات به ظرفيت توليد برق كشور اضافه شود. براي چنين افزايش ظرفيت توليد برقي سالانه معادل حدود 4 ميليارد دلار سرمايه‌گذاري نياز است. به عبارتي در طول پنج سال برنامه بالغ بر 20 ميليارد دلار سرمايه‌گذاري نياز است. در برنامه‌هاي وزير نيرو در دولت چهاردهم پيش‌بيني شده است كه حدود 4 ميليارد دلار توسط دولت و 16 ميليارد دلار توسط بخش خصوصي براي اين ميزان افزايش ظرفيت توليد سرمايه‌گذاري شود. اما نتايج يك مطالعه نشان مي‌دهد كه بخش خصوصي امكان و قدرت تامين مالي چنين سرمايه هنگفتي را ندارد. در واقع وزارت نيرو، در ادامه دولت‌هاي قبلي انتظار دارد عمده سرمايه‌گذاري توليد برق يعني 80 درصد توسط بخش خصوصي انجام شود؛ يعني سالانه حدود 16 ميليارد دلار توسط بخش خصوصي در اين صنعت سرمايه‌گذاري شود. اما اين گزارش نشان مي‌دهد كه چنين چشم‌اندازي نه با شرايط نهادي و زيرساختي و ابعاد مالي بخش خصوصي كشور تناسب دارد و نه با روندهاي جهاني. در دهه 1380 و 1390 اين انتظار از بخش خصوصي با مفهوم «فضاي خالي مالي ناشي از خوش‌بيني بيش از حد» وجود داشت اما پس از دو دهه ناكامي دولت در تحقق اين سياست نمي‌توان پذيرفت كه سياست‌گذار از اين موضوع آگاهي ندارد؛ در واقع، گزارشي كه توسط معاونت بررسي‌هاي اقتصادي اتاق تهران تهيه شده، نشان مي‌دهد كه غيرواقعي بودن اين سياست، ريشه در «اقتصاد سياسي برق» دارد.
موجود خيالي به نام بخش خصوصي
به عبارتي دولت در حيطه سرمايه‌گذاري، با شرايطي مواجه است كه حل آن نيازمند تغيير فضاي اقتصاد سياسي است. چرا كه تامين مالي توسعه زيرساخت در ايران به دليل نوع سياست‌هاي داخلي و خارجي دچار بن‌بست شده است. ضمن اينكه به گفته اين گزارش، به دليل سياست خارجي مبتني بر منازعه در وضعيت تحريم قرار گرفته در نتيجه نمي‌تواند تامين مالي بر اساس استقراض و سرمايه خارجي داشته باشد. از طرف ديگر، امور نظامي و تسليحاتي در اولويت مخارج حاصل از منابع زيرزميني قرار گرفته است و در نتيجه از محل منابع زيرزميني هم نمي‌توان تامين مالي مورد نياز امور زيرساختي را انجام داد. دليل ديگر هم به افول سرمايه اجتماعي دولت و ناكارآمدي دستگاه حاكميتي برمي‌گردد كه در توانايي ترسيم اقتصاد رو به رشد ناكام مانده است؛ در نتيجه نمي‌تواند از طريق استقراض از آينده تامين مالي زيرساخت‌ها كند. بنا بر اين در سرمايه‌گذاري براي زيرساخت‌هاي برق، دولت همچنان به دنبال يك «موجود افسانه‌اي» به عنوان منجي حل مشكلات زيرساختي است و همانطور كه در گزارش‌هاي بانك جهاني در خصوص ناكامي دولت‌ها در توسعه زيرساخت‌ها ديده مي‌شود، اين ابرسازمان به عنوان «بخش خصوصي» وجود ندارد كه بتواند اين پهنه خالي را پر كند. بنابراين همانطور كه مسعود نيلي (اقتصاددان) و همكاران او در گزارش چالش‌هاي صنعتي شدن ايران نتيجه‌گيري كرده‌اند، تا زماني كه حكمراني كشور اين واقعيت را نپذيرد و نسبت به اصلاح مولفه‌هاي حكمراني اقتصادي و به‌طور خاص اقتصاد سياسي كشور اقدام نكند، چشم‌انداز حوزه زيرساخت‌هاي برق نيز تداوم وضع ناترازي‌هاي انرژي باقي مي‌ماند.
چرا توليد برق كاهش يافت؟
مراجعه به آمار صنعت برق، تصوير روشني از روند توسعه صنعت برق و امكان تحقق اهداف ارايه مي‌كند. متوسط قدرت نصب شده جديد سالانه در دوره برنامه ششم حدود 2500 مگاوات بوده است كه كمتر از ميزان هدف‌گذاري بوده است. در واقع رشد متوسط سالانه صنعت برق در فاصله سال‌هاي 1387 تا 1402 حدود 3.8 درصد بوده است. اين در حالي است كه نرخ رشد سالانه مصرف برق در دو بخش خانگي و صنعتي بيش از 5 درصد بوده است. از ابتداي دهه 90 به تدريج رشد توليد برق از رشد مصرف برق جا مي‌ماند و اين عقب‌ماندگي رشد صنعت برق منجر به بروز كمبود برق و خاموشي‌هاي تابستان و به تبع آن خاموشي‌هاي زمستان به دليل كمبود سوخت شده است.
تاثير قيمت‌گذاري دستوري برق
در پاسخ به دلايل به وجود آمدن شرايط موجود آنچه كه توسط گفتمان رايج كشور مطرح شده است، ناكارآمدي مكانيزم قيمت‌گذاري برق است كه با اعمال قيمت‌هاي تكليفي؛ جريان درآمد- هزينه را مختل كرده است در نتيجه از يك طرف تقاضاي برق به دليل ارزان بودن (يارانه غير مستقيم) با شتاب بيشتري رشد كرده است، قيمت‌گذاري دستوري با اختلال در مكانيزم بازار موجب شده است، بازار كارايي لازم براي جذب سرمايه‌گذاري را نداشته باشد و سرمايه‌گذاري به ميزان كافي رخ ندهد. بر اساس اين ديدگاه علت عدم سرمايه‌گذاري در برق، اختلال در مكانيزم بازار به دليل مداخله دولت در قيمت‌گذاري و عدم وجود نهاد تنظيم‌گري مستقل است.
بخش خصوصي چگونه مي‌تواند برق توليد كند؟
بر پايه گزارش اتاق تهران، هنگامي بخش خصوصي مي‌تواند نقش اصلي در اقتصاد برق را به عهده گيرد كه اولا بازارهاي مالي مناسب براي استفاده از ابزارهاي مالي مورد نياز جهت تامين مالي ايجاد شده باشد و ثانيا اندازه اقتصاد به مقداري رشد كرده باشد كه توان تحمل هزينه‌هاي سرمايه‌گذاري برق را داشته باشد. اين الزامات فراتر از اصلاحات اقتصادي برق - شامل خصوصي‌سازي برق، رقابتي‌سازي، تجديد ساختار و تنظيم‌گري- است كه در مدل بانك جهاني مطرح شده بود. برخي مطالعات اخير نشان مي‌دهد حتي در كشورهايي مانند امريكا و انگليس پديده كسري نوع سوم ديده مي‌شود، به اين معنا كه پروژه‌هاي بلندمدت از نگاه سرمايه‌گذار بخش خصوصي به دليل تمايل به سرمايه‌گذاري زودبازده جذاب نباشد در نتيجه اين پروژه‌ها از سوي بانك‌هاي خصوصي اين كشورها به خوبي تامين مالي نمي‌شوند.
تله فقر توسعه يافتگي
مرور تاريخ توسعه كشورها نيز بيانگر اين است كه سرمايه‌گذاري در بخش برق را مي‌توان به دو دوره تفكيك كرد: «دوره گذار» و «دوره توسعه يافتگي». در دوره گذار به دليل فراهم نبودن زيرساخت‌هاي نهادي مالي و كوچك بودن درآمد سرانه، دولت‌ها از خارج چرخه اقتصاد برق، تامين مالي و سرمايه‌گذاري اين بخش را بر عهده مي‌گيرند تا با افزايش قدرت خريد (افزايش درآمد سرانه) و نيز تكامل بازارهاي مالي (بانكي و سرمايه) ابزارهاي مالي مورد نياز براي بازارگرايي در بخش زيرساخت‌ها فراهم شود. در دوه توسعه يافتگي با توجه به قدرت سرانه بالاي اقتصادي و تكامل محيط نهادي (بازارهاي برق و بازارهاي مالي وابسته)، مكانيزم بازار هدايت كننده سرمايه‌ها به توسعه زيرساخت‌هاي برق مي‌شود و مداخله دولت در سرمايه‌گذاري و تامين مالي به كمتر از 10 درصد كاهش مي‌يابد. به عنوان نمونه بررسي تاريخ توسعه بخش برق در امريكا بيانگر آن است كه در بازه 1930 تا 1970 حدود 60 درصد تامين مالي و سرمايه‌گذاري بخش برق توسط دولت فدرال يا ايالتي از طريق انتشار اوراق‌هاي قرضه بلندمدت يا وام‌هاي دولتي تامين مي‌شده است. حتي در چين تا سال 2010 تامين مالي صنعت برق به اين ترتيب بوده است: 65 درصد دولت، 17 درصد سرمايه‌گذاري خارجي، 13 درصد سهام خصوصي و 5 درصد ساير.
بنابراين براي گذار از توسعه نيافتني به توسعه يافتني كشورها با يك چرخه معيوب مواجه‌اند به اين معنا كه به دليل فقير بودن و ضعف نهادي، نمي‌توانند هزينه پروژه‌هاي زيرساختي را به صورت درون‌زا پرداخت كنند به نحوي كه پروژه‌ها داراي توجيه اقتصادي شوند در نتيجه به دليل زيرساخت ضعيف در تله فقر باقي مي‌مانند.
هيچ پروژه‌اي با اين قيمت‌ها اقتصادي نيست
بررسي ظرفيت اقتصاد ايران با درآمد سرانه 5740 دلار و سرانه مصرف برق 3072 كيلو وات- ساعت (اين عدد در سال 2010 محاسبه شده است)، نشان مي‌دهد كه قيمت قابل پرداخت توسط اقتصاد به صورت درون‌زا حدود 2 سنت است. به عبارت ديگر اگر قرار باشد هزينه انرژي برق به صورت درون‌زا از اقتصاد برق تامين شود توان پرداخت دو سنت به ازاي هر كيلووات ساعت را خواهد داشت كه با اين ميزان هيچ پروژه‌اي اقتصادي نخواهد شد. لذا توسعه زيرساخت صنعت برق حتي اگر آزادسازي برق رخ دهد و قيمت‌گذاري تكليفي برق حذف شود، اين اقتصاد با اين درآمد سرانه توان پرداخت هزينه‌هاي پروژه‌ها را به صورت اقتصادي كه براي سرمايه‌گذار خصوصي جذاب باشد و تقاضاي كافي برق وجود داشته باشد، نخواهد داشت همانطور كه در كشورهاي ديگر نيز همين وضعيت مشاهده شده است.
مرور تاريخ توسعه صنعت برق ايران نشان مي‌دهد از ابتداي توسعه صنعت برق در ايران تا اواسط دهه 80 سرمايه مورد نياز توسعه اين بخش از دو مسير تامين شده است: تامين مالي از خارج كشور (به صورت استقراض يا تامين مالي خارجي) و درآمدهاي حاصل از نفت؛ به عنوان مثال در دهه 1340 كه اولين گام‌هاي توسعه صنعت برق به صورت ملي و بزرگ مقياس برداشته شد، تامين مالي پروژه‌ها از محل وام‌هايي بود كه از بانك جهاني گرفته شد و براي ايجاد نيروگاه‌هاي برق‌آبي مثل سد كرج و سد دز و استفاده شد.
بعدها با افزايش درآمدهاي نفتي در دهه 1350 از محل درآمدهاي نفتي اين سرمايه‌گذاري تامين شد. در دوران بازسازي بعد از جنگ هم همين اتفاق افتاد؛ به‌طور مثال مرحوم نوربخش در لايحه بودجه سال 1368، پس از مذاكرات طولاني در صحن مجلس مجوز دريافت يك ميليار دلار تامين مالي خارجي را دريافت كرد تا اولين گام‌هاي بازسازي و توسعه زيرساخت صنعت برق بعد از جنگ فراهم شود. پس از آن تا اوايل دهه 1380 با افزايش درآمدهاي نفتي، تامين مالي صنعت برق از محل درآمدهاي نفتي انجام شد. همزمان با انتقال فناوري و ايجاد زنجيره تامين داخلي؛ هزينه توسعه كاهش يافت و وابستگي به خارج كمتر شد و مشكل كمبود برق حل شد و ايران تبديل به صادر‌كننده برق شد.
از اواسط دهه 1380 كه سياست‌هاي توسعه برق تغيير كرد و دولت از تامين مالي و سرمايه‌گذاري در بخش توليد به تدريج خارج شد و فرض گرفته شد كه بخش خصوصي وارد سرمايه‌گذاري در برق شود، روند سرمايه‌گذاري سير نزولي پيدا كرد. در واقع بخش خصوصي بنا به دلايلي توان و امكان سرمايه‌گذاري در اين بخش را نداشت و محيط نهادي آن نيز فراهم نبوده است. در نتيجه سرمايه‌گذاري در بخش برق از متوسط 3 ميليارد دلار در سال 1387 به حدود يك ميليارد دلار در انتهاي دهه 1390 و ابتداي دهه 1400 رسيد.