محسن عبداللهي، دانشيار حقوق بين‌الملل دانشگاه شهيد بهشتي در گفت‌وگو با «اعتماد»:
بسته شدن پي‌ام‌دي به معناي عادي شدن پرونده ايران در شوراي حكام نيست
آيا قطعنامه پيشنهادي گروه 1+5، پرونده موسوم به پي‌ام‌دي ايران در شوراي حكام را مختومه مي‌كند؟
براي پاسخ به اين سوال، ابتدا بايد رابطه آژانس و شوراي امنيت تبيين شود و بعد از آن، به اين پرسش پاسخ داد كه اين قطعنامه چگونه به بستن پرونده موسوم به پي‌ام‌دي و نهايتا به بسته شدن و عادي شدن پرونده ايران در آژانس كمك مي‌كند. در خصوص روابط آژانس و شوراي امنيت، آژانس يك نهاد مستقل از ساير نهادها و آژانس‌هاي وابسته به سازمان ملل است كه عضو شوراي امنيت نيست بلكه نهادي مستقل محسوب مي‌شود اما با توجه به وظيفه شوراي امنيت مبني بر حفاظت از صلح و امنيت جهاني، آژانس اين اختيار را دارد تا تخلفات اعضاي خود را از معاهده منع گسترش تسليحات هستهاي (NPT) يا ساير مقررات پادماني براي اجراي آن را به شوراي امنيت گزارش دهد. متاسفانه پرونده ايران در فوريه 2006 با تصميم شوراي حكام به شوراي امنيت سازمان ملل ارسال شد و در اينجا، ميان آژانس و شوراي امنيت ارتباطي پيوند مي‌خورد. از آن سال به بعد، مديركل آژانس گزارش‌هايي ادواري از فعاليت‌هاي هستهاي ايران را براي شوراي حكام و شوراي امنيت سازمان ملل تهيه كرد كه بر اساس آن، قطعنامه‌هاي ظالمانه و ناروا مبتني بر تعليق فعاليت‌هاي هستهاي ايران و تحريم‌ها به جمهوري اسلامي ايران تحميل شد كه البته ايران هيچ‌گاه آنها را نپذيرفت و به آنها تن نداد. بنابراين در رابطه با فعاليت‌هاي هستهاي ايران، با دو نهاد روبه‌رو هستيم. با اين حال، ايران در يك پرونده و شرايط استثنايي موفق مي‌شود تا با انعقاد برجام، به يك راه‌حل جامع و استثنايي با قدرت‌هاي بزرگ در خارج از شوراي امنيت نائل شود. از آنجايي كه يكي از شروط جمهوري اسلامي ايران براي توافق رفع تحريم‌ها بوده است، طرفين تعهد مي‌كنند تا گروه 1+5، تعهدات خود را به شكل قطعنامه‌اي در شوراي امنيت عملي سازد كه يك هفته پس از دستيابي به برجام، گروه 1+5 اين تعهد خود را با تصويب قطعنامه 2231 و با اجماع كامل عملي مي‌كند. در مقدمه قطعنامه 2231 نيز بيان مي‌شود كه ايران و گروه 1+5 توافق كرده‌اند تا با اجراي برجام يك تغيير بنيادين در رويكرد و روابط اين نهادهاي بين‌المللي يعني آژانس بين‌المللي انرژي اتمي و شوراي امنيت با ايران به وجود بيايد. مفهوم آن است ايران به دنبال اين است كه با اجراي برجام در نهايت پرونده ايران به شكل عادي در آژانس تبديل شود. با اين حال، يك مشكلي در زمان مذاكرات برجام مي‌رفت تا آن مذاكرات را با شكست روبه‌رو سازد و آن بحث مطالعات ادعايي بود كه مديركل سابق آژانس يعني آقاي البرداعي از مسائل گذشته فعاليت‌هاي هستهاي ايران نام مي‌برد و اين عبارت، يك عبارت حقوقي و قابل دفاعي بود، چون وقتي كلمه ادعايي مطرح مي‌شود يعني طرف مقابل بايد آن را اثبات كند و شامل اين بود كه ايران فعاليت‌ها و مطالعاتي انحرافي در فعاليت‌هاي صلح‌آميز به سمت نظامي شدن دارد. با اين وجود، با تغيير مديركل و آمدن آقاي آمانو، او كليدواژه مطالعات ادعايي را به ابعاد احتمالي نظامي پرونده هستهاي ايران تبديل كرد. اين كليدواژه، از نظر حقوقي بار سنگين‌تري نسبت به قبل داشت. با اين حال، هر گونه بحث در رابطه با ابعاد احتمالي نظامي پرونده هستهاي ايران ممكن بود تا مذاكرات را با شكست روبه‌رو سازد بنابراين طرفين توافق كردند تا اين مساله در داخل برجام دنبال نشود و ايران آن را با آژانس حل كند. به اين دليل، با فضاي مثبت به‌وجودآمده در پي مذاكرات، در آخرين ساعات نيل به دستيابي به برجام، ايران و آژانس به سند نقشه راه براي پاسخ به دادن به مساله پي‌ام‌دي دست يافتند كه در اين راستا، ايران قبول كرد تا يك سلسله تعهداتي را انجام دهد تا آژانس بتواند ارزيابي نهايي خويش را از اين مساله ارايه دهد. بايد يادآوري كرد كه مساله برجام ناظر بر آينده فعاليت‌هاي هستهاي ايران است، يعني ترتيباتي بر اقدامات هستهاي ايران در 10، 15 سال آينده است ولي ابعاد احتمالي نظامي مربوط به مسائل گذشته هستهاي ايران است. با اين حال، اجراي برجام با حل مساله پي‌ام‌دي ارتباط نزديك و تنگاتنگي دارد به اين صورت كه ايران اجراي برجام را منوط به گزارش نهايي آژانس از اين مساله و مختومه شدن آن در شوراي حكام كرد. ايران در فضاي مثبت به‌وجودآمده، بيشترين همكاري را با توجه به خطوط قرمز خود انجام داد و به آژانس كمك كرد تا مديركل گزارش خود را از مسائل باقيمانده تهيه كند. گزارش مديركل نيز در روزهاي گذشته تهيه و منتشر شد كه تا حدود بسيار زيادي مي‌توان آن را مثبت دانست به گونه‌اي كه توانست نظر مساعد دولت‌هاي 1+5 را براي مختومه كردن پرونده پي‌ام‌دي جلب كند. با اين حال، بايد دو نكته را از يكديگر تفكيك كرد: نخست مساله پي‌ام‌دي و مختومه شدن آن و ديگر پرونده ايران در آژانس و عادي شدنش. در مورد مساله پي‌ام‌دي، اين قطعنامه در بند 9 خود از چنان صراحت لازم و روشني برخوردار است كه مي‌گويد تمامي فعاليت‌ها در چارچوب نقشه راه براي شفاف‌سازي مسائل گذشته و حال باقيمانده برنامه هستهاي ايران انجام شده است و سپس بيان مي‌كند اين فعاليت‌ها باعث مي‌شود تا شوراي حكام موضوع را خاتمه بدهد. به نظرم اين عبارت، از نظر حقوقي با تصويب قطعنامه به موضوع جنجالي و نادرست مربوط به انحراف در پرونده فعاليت‌هاي هستهاي ايران به سمت نظامي شدن خاتمه مي‌دهد. برنامه جامع اقدام مشترك و قطعنامه 2231 يك دوره 10 ساله براي لغو نهايي قطعنامه‌هاي قبلي و عادي شدن پرونده ايران در شوراي حكام در نظر گرفته است و لذا در طول اين 10 سال، پرونده ايران در دستوركار آژانس باقي مي‌ماند ولي اين نوع دستوركار، با قبل متفاوت است.
براساس بند 11 قطعنامه پيشنهادي، 12 قطعنامه پيشين شوراي حكام لغو شده و براساس بند 13، قطعنامه 2231 دستوركار آژانس خواهد بود. اين مساله بر وضعيت حقوقي ايران در آژانس چه تاثيري دارد؟
اين قطعنامه مساله موسوم به پي‌ام‌دي را خاتمه مي‌دهد. اجراي برجام به دنبال آن است تا هم قطعنامه‌هاي قبلي شوراي امنيت را خاتمه دهد و هم پرونده ايران را در آژانس به شكل عادي تبديل كند. در اين راستا، نبايد دچار اشتباه شد. بند 11 اين قطعنامه پيشنهادي، كليه قطعنامه‌هايي كه تاكنون درباره ايران در شوراي حكام به تصويب رسيده و موجب تعهداتي براي دولت ايران مي‌شد را خاتمه مي‌دهد اما خاتمه يافتن آن را به روز اجرايي شدن برجام پيوند مي‌دهد يعني زماني اين قطعنامه‌ها خاتمه مي‌يابد كه مديركل آژانس گزارش دهد كه بر اساس ضميمه پنجم برجام و بندهاي 1/15 تا 11/15، ايران تعهدات اوليه خود مانند خارج ساختن گوي فلزي رآكتور اراك، مبادله اورانيوم، كاهش تعداد سانتريفيوژها به 6044 دستگاه و... را انجام داده باشد. به عبارت ديگر، لغو قطعنامه‌هاي قبلي شوراي حكام به محض اجرايي شدن برجام صورت مي‌گيرد. با اين حال بايد دانست كه خاتمه بخشيدن به قطعنامه‌هاي قبلي شوراي حكام به موجب بند 11 و بسته شدن پرونده پي‌ام‌دي به معناي عادي شدن پرونده ايران در شوراي حكام نيست چون توافقي هم دراين‌راستا صورت نگرفته است ولي براساس بند 13، دستوركار شوراي حكام نسبت به ايران تغيير مي‌كند، يعني اگر تا به امروز دستوركار شوراي حكام بر اجراي موافقتنامه پادمان ان‌پي‌تي و مفاد ذي‌ربط اجراي قطعنامه‌هاي شوراي امنيت در جمهوري اسلامي ايران بوده است، از اين پس دستوركار آژانس نسبت به ايران به اجراي برجام و راستي‌آزمايي و نظارت بر ايران در قالب قطعنامه 2231 تغيير مي‌يابد. به عبارتي، برجام آژانس را به عنوان ناظر فني و بي‌طرف بر اجراي تعهدات ايران انتخاب كرده و با اجراي برجام، دستوركار آژانس نسبت به ايران به نظارت بر اجراي برجام از سوي ايران تغيير مي‌كند كه اين، براي ايران بسيار مثبت است زيرا آژانس بر اساس توافق ايران و 1+5 به فعاليت‌هاي خود ادامه مي‌دهد. با اين حال، بايد دانست اگر در اجراي برجام، آژانس به هر دليلي بفهمد كه ايران تخلفي در تعهدات خود داشته است يا نگراني و اخلالي در اجراي برجام دارد، برجام مانع از اجراي اعمال صلاحيت‌هاي اساسنامه‌اي آژانس نخواهد بود ولي بايد اين را هم گفت كه برجام آنقدر جامع است كه به نظر مي‌رسد هرگونه فعاليت اتمي ايران تحت موضوعات در صلاحيت آژانس قرار دارد. بنابراين يك رابطه كاملا ارگانيكي ميان برجام و اجراي آن و صلاحيت‌هاي آژانس وجود دارد. از سوي ديگر، تا 10 سال ديگر، پرونده ايران در آژانس باقي خواهند ماند با اين تفاوت كه اين پرونده نه مانند گذشته بلكه ناظر بر اجراي برجام است.
مختومه شدن پرونده ايران در شوراي حكام براساس اين قطعنامه، آيا موجب كفايت بررسي‌ها به صورت دايمي مي‌شود يا راه را براي بررسي اين پرونده در آينده با استناد ادله جديد باز مي‌كند؟
وقتي براساس بند 9 اين قطعنامه، ايران و آژانس بر اساس نقشه راه، تمامي اقدامات لازم را انجام داده‌اند و ايران همكاري لازم را براي جمع‌بندي آژانس انجام داده كه بر اساس آن، مديركل آژانس ارزيابي نهايي خود را تهيه كرده است، اين پرونده مختومه مي‌شود. عبارات بند 9، از ظرفيت حقوقي كافي برخوردار است تا بگوييم با تصويب اين قطعنامه، پرونده موسوم به پي‌ام‌دي براي هميشه مختومه شود زيرا با توجه به آنكه برجام، نقشه راه آينده براي 10 سال آينده را مشخص كرده، هيچ دليل عمل‌گرايانه‌اي براي نگاه كردن به گذشته در حالي كه ايران برجام را اجرا مي‌كند، وجود ندارد.
براساس بند 2 اين قطعنامه، برجام مختص به ايران دانسته شده و بند 3 نيز رابطه ايران و آژانس را مستثني از روابط ايران با ساير اعضاي NPT اعلام كرده است. آيا اين به معناي آن است كه ايران تعهدات فراپادماني و فراپروتكلي را قبول كرده است؟
اين مساله از دو منظر قابل بررسي است؛ نخست اينكه ايران در چارچوب برجام به طور استثنايي براي جلب اعتماد بين‌المللي حاضر شده است در يك فرآيند بروكراتيك امكان دسترسي‌هاي فراپروتكلي را فراهم سازد و براي همين است كه مي‌گويند اين مساله نبايد به رويه تبديل شود. از سوي ديگر، پرونده ايران تنها پرونده‌اي است كه بحق غني‌سازي براي دولت ايران به نوعي تاييد شده و به همين خاطر نمي‌خواهند كه ايران به مشوقي براي ساير دولت‌ها تبديل شود. طرف‌هاي مقابل بنا به دلايل سياسي حاضر شده‌اند پرونده ايران را تحت يك شرايط سياسي استثنايي بپذيرند. فراموش نكنيد قطعنامه‌هاي 12 سال گذشته شوراي امنيت و گروه 1+5 مبتني بر برچيدن هر نوع غني‌سازي در خاك ايران بوده است. به صورت استثنايي، برجام غني‌سازي در خاك ايران را ولو در سطح پايين فراهم كرده است و سپس هم مورد تاييد شوراي امنيت قرار گرفته است. مفهوم اين مساله آن است كه شوراي امنيت حق غني‌سازي را به رسميت شناخته و به همين خاطر، دولت‌هاي بزرگ حاضر نيستند كه چنين روندي، به رويه تبديل شود. به اين دليل، اين بحث، يك بحث دولبه است.
تاثير گزارش آمانو بر بازه و روند مورد نياز آژانس براي انتشار نتيجه‌گيري گسترده‌تر را چگونه ارزيابي مي‌كنيد؟
واقعيت آن است كه گزارش مديركل براي قادرسازي و توانمند كردن آژانس جهت اتخاذ تصميم در رابطه با مساله موسوم به پي‌ام‌دي است، يعني ارزش بيشتري از اين هم ندارد و به عبارتي، اين گزارش تهيه شده تا بتواند پرونده پي‌ام‌دي را ببندد، هرچند كه ممكن است اين گزارش مورد سوءاستفاده‌هاي سياسي و ژورناليستي قرار گيرد. جمع‌بندي من اين است كه اين گزارش به اهداف ايران كمك كرده است هرچند كه نقاط تاريك و سياهي هم دارد. هدف ايران رهايي پيدا كردن از شر قيد هميشگي مطالعات ادعايي و ابعاد احتمالي نظامي در پرونده هستهاي ايران بوده كه خوشبختانه اين گزارش، اين شرايط را فراهم مي‌كند.
آيا در اين قطعنامه نقطه‌اي مبهم و سياه ديده مي‌شود؟
من در اين قطعنامه پيشنهادي، نكته‌اي منفي كه منافع ايران را بتواند تحت‌تاثير قرار دهد، مشاهده نكردم. بايد دانست پرونده هستهاي ايران نهايتا در قالب وسيع‌تري به نام برجام دنبال مي‌شود، يعني در صورتي كه دولت جمهوري اسلامي ايران تا 10 سال برجام را بدون هيچ خدشه‌اي اجرا كند و مانع از رجوع پرونده ايران به شوراي امنيت شود و بهانه‌اي به طرف مقابل ندهد، به سختي شوراي امنيت و آژانس مي‌توانند با استناد به اين قطعنامه‌ها مشكل‌آفريني ايجاد كنند.