امتناع وعده‌هاي انتخاباتي در سطح ملي
عباس عبدي٭
آيا در انتخابات مجلس ايران نامــزدهاي نماينـدگي مـي‌تـوانند وعده‌هــــاي انتخاباتي دهند؟ اگر نه، چرا و اگر بلي، در چه محدوده‌اي؟ و پرسش مقدم بر اين دو اين است كه آيا ضرورتي بر وعدهدادن وجود دارد؟ براي پاسخ به اين پرسش‌ها نخست بايد از فلسفه مجلس نمايندگان سخن گفت، بهويژه اينكه مجلس در نظام‌هاي مدرن و دموكراتيك چه جايگاهي دارد. در هر نظام مردم‌سالار، حاكميت از آن مردم و اداره امور در دست مردم يا نمايندگان آنان است، ولي مردم در چگونگي اعمال اين حق، نظر واحدي ندارند. برخي از مردم خواهان اجراي نوع خاصي از برنامه‌ها هستند و برخي ديگر متفاوت فكر مي‌كنند. تعداد اين ايده‌ها و نگرش‌ها به ميزان تنوع گروه‌ها و طبقات و اقشار اجتماعي بستگي دارد. بنابراين، پرسش اصلي اين است كه كداميك از اين اقشار و گروه‌ها يا نمايندگان آنان مي‌توانند يا محق هستند كه كشور را اداره كنند؟ اين حق براي اكثريت به رسميت شناخته شدهاست، مشروط بر اينكه حقوق اقليت نيز لحاظ شود و نيز اداره امور محدود به زمان معيني مثلا چهارساله باشد و امكان تبديلشدن اقليت به اكثريت و جابهجايي آنها نيز فراهم باشد. حق اكثريت در اداره امور كشور در اصل ششم قانون اساسي بهصراحت آمده است: «در جمهوري اسلامي ايران امور كشور بايد به اتكا آراي عمومي اداره شود از راه انتخابات: انتخاب رييس‌جمهور، نمايندگان مجلس شوراي اسلامي، اعضاي شوراها و نظاير اينها، يا از راه همهپرسي در مواردي كه در اصول ديگر اين قانون معين ميگردد...». همچنانكه در اين اصل مي‌بينيم، يكي از مجاري اداره امور كشور به دست اكثريت، مجلس شوراي اسلامي است. مطابق اصل پنجاهوهفتم: «قواي حاكم در جمهوري اسلامي ايران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجريه و قوه قضاييه كه زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال ميگردند. اين قوا مستقل از يكديگرند» و در اهميت مجلس همين بس كه نخستين فصل از قواي حكومتي را در قانون اساسي به خود اختصاص داده است و وظايف گسترده‌اي دارد. مطابق اصل هفتادويكم: «مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي مي‌تواند قانون وضع كند» و نيز اصل هفتادوششم مقرر مي‌دارد كه: «مجلس شوراي اسلامي حق تحقيق و تفحص در تمام امور كشور را دارد» و بر اساس اصل هفتادوهفتم: «عهدنامهها، مقاولهنامهها، قراردادها و موافقتنامههاي بينالمللي بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد». بنابراين، مجلس در محور اداره امور كشور است. اهميت ايفاي وظايف نمايندگي به حدي است كه در اصل هشتادوششم، نوعي مصونيت قضايي نيز براي آنان در نظر گرفته شدهاست: «نمايندگان مجلس در مقام ايفاي وظايف نمايندگي در اظهارنظر و رأي خود كاملا آزادند و نميتوان آنها را به سبب نظرهايي كه در مجلس اظهار كرده‌اند يا آرايي كه در مقام ايفاي وظايف نمايندگي خود دادهاند تعقيب يا توقيف كرد». بهجز تقنين و نظارت، حق رأي اعتماد دادن به وزرا و نيز استيضاح آنان با مجلس است. اصل هشتادوهفتم مقرر مي‌دارد كه: «رييس‌جمهور براي هيات وزيران پس از تشكيل و پيش از هر اقدام ديگر بايد از مجلس راي اعتماد بگيرد. در دوران تصدي نيز در مورد مسائل مهم و مورد اختلاف مي‌تواند از مجلس براي هيات وزيران تقاضاي راي اعتماد كند.»
تعداد نمايندگان مجلس در ايران 300 نفر است، بنابراين نخستين پرسشي كه مطرح مي‌شود اين است كه مردم بر چه اساسي بايد به يك نامزد انتخاباتي رأي دهند تا اين وظايف عمومي و ملي را به انجام برساند؟
دو ويژگي و ملاك براي رايدادن برجسته هستند: نخست، ملاك‌هاي فردي به لحاظ ويژگي‌هاي فردي، توانايي علمي و اجرايي، اخلاقي و...؛ و دوم ويژگي برنامه‌اي. ولي، مشكل اينجاست كه ويژگي دوم برخلاف ويژگي‌هاي فردي نمي‌تواند فردي باشد، زيرا اگر بهترين فرد را هم بتوان به مجلس فرستاد ولي سايرين با ايده‌هاي او موافق نباشند، حضور او در مجلس فايده‌اي نخواهد داشت. به علاوه، چگونه ممكن است كه يك نفر به صورت فردي براي كشور برنامه داشتهباشد؟ اينجاست كه بحث احزاب طرح مي‌شود.
حزب به منزله كارخانه يا بنگاهي است كه كالا يا خدمات خاصي را توليد و براي جلب نظر مشتريان يا مردم عرضه مي‌كند. همانطور كه يك كارخانه، خودرو يا پوشاك توليد مي‌كند، احزاب نيز سياست و برنامه براي اداره كشور توليد و عرضه مي‌كنند و مردم با راي خود يكي از اين برنامه‌ها را انتخاب مي‌كنند و بر سايرين ترجيح مي‌دهند. از سوي ديگر، احزاب مي‌كوشند كه افرادي را با ويژگي‌هاي مورد تاييد يا پسند مردم به عنوان نمايندگان و نامزدهاي خود عرضه كنند تا مردم از حيث ويژگي‌هاي فردي نيز آنان را تاييد كنند. فقط چنين افرادي كه نامزد حزبي هستند قادر خواهند بود كه در سطح ملي و بر اساس برنامه حزب متبوع خود وعده انتخاباتي دهند، در غير اين صورت هيچ نامزد منفردي نمي‌تواند وعده‌هاي كلان در سطح ملي دهد به نحوي كه اين وعده‌ها ضمانت پيگيري و اجرايي در مجلس داشتهباشد، زيرا چنين وعده‌اي پوچ است و تعهد به آنها از نظر قانوني و شرعي وجاهت ندارد. مثل اين است كه كسي متعهد گردد كه اگر انتخاب شود، به مردم عمر جاودان خواهد داد! روشن است كه چنين وعده‌اي را نبايد پذيرفت و اگر هم پذيرفتيم، او متعهد به انجامش نيست، زيرا از قدرت نماينده‌اي كه وعده داده خارج است. ولي، اگر وعده انتخاباتي از سوي احزاب باشد، قضيه تفاوت خواهد كرد، زيرا در اين صورت اين افراد نيستند كه وعده مي‌دهند، بلكه اين احزاب هستند كه وعده مي‌دهند و نامزدهاي انتخاباتي به عنوان عضو آن حزب آن وعده‌ها را منعكس مي‌كنند.
منظور از وعده‌هاي سياسي نيز بيان كليات از قبيل برقراري عدالت، توسعه كشور، رفع بيكاري و امثال آن نيست، زيرا اينها وعده‌هاي عام است كه اگر احزاب و گروه‌ها هم آن را بيان نكنند، در قانون اساسي آمده و وعده‌هاي مفروض دانسته مي‌شود. وعده‌هاي انتخاباتي مثل رقابت‌هاي سياسي و انتخاباتي در كشورهاي توسعه‌يافته است كه احزاب به موضوعات مشخص و معيني اشاره مي‌كنند؛ به عنوان نمونه، يارانه‌ها را چه خواهيم كرد؟ قيمت كالاها چگونه خواهد شد؟ سياست تعرفه‌هاي وارداتي چگونه تعيين مي‌شود؟ حمايت از زنان و كودكان با ريز جزييات چگونه است؟ سياست پولي و تورم و اعتبارات، سياست خارجي در موارد خاص به چه نحو تغيير خواهد كرد؟ اينها وعده‌هاي مشخصي است كه هيچ فردي نمي‌تواند آنها را بهتنهايي بيان كند، زيرا نه در قدرت و توان اوست و نه لزوما به تمام اين مسائل آگاهي دارد كه بتواند برنامه و شعار و وعده درستي را بيان كند. حتي، اگر هم بتواند بيان كند، چون يك نفر است ضمانت اجرايي ندارد كه ديگران آن را بپذيرند. دادن اين نوع وعده‌ها در صلاحيت احزاب است كه كميته‌هاي خاصي دارند كه به معناي دقيق يك دولت در سايه دارند، كه نسبت به همه امور در اداره كشور طرح‌هاي ايجابي و نظرهاي انتقادي دارند، و هر فرد حزبي فقط در يكي از زمينه‌هاي اداره كشور فعاليت و آشنايي دارد.
آيا اينها به آن معناست كه نامزدهاي نمايندگي غيرحزبي نمي‌توانند وعده انتخاباتي دهند؟ پاسخ منفي است. در چنين ساختاري نامزدهاي منفرد چاره‌اي ندارند جز اينكه وعده‌هاي محلي و نه ملي دهند. فردي كه در فلان شهرستان و به صورت منفرد و غيرمرتبط با انديشه حزبي نامزد نمايندگي مجلس مي‌شود، جز اينكه درباره مسائل ملي، كليات را طرح كند و شعار دهد چاره‌اي ندارد؛ ولي درباره مسائل محلي مي‌تواند انواع و اقسام وعده‌ها را بدهد؛ وعده‌هايي كه لزوما در چارچوب وظايف و اختيارات يك نماينده مجلس نيست.
به عنوان مثال، وعده‌هايي چون تغيير مديران محلي، يا تغييرات تقسيمات كشوري، يا احداث يك راه يا يك پروژه مشخص، هيچكدام جزو وظايف ذاتي نمايندگان چنانكه در قانون اساسي آمده نيست، ولي اينها را وعده مي‌دهند تا از مردم راي بگيرند، چون شرايط دادن وعده ملي را ندارند. ولي، چگونه مي‌توانند آنها را عمل كنند؟ پاسخ روشن است: از طريق معاوضه اختيارات و وظايف ملي با امتيازات محلي و منطقه‌اي. به عبارت ديگر، نمايندگان غيرحزبي دغدغه‌هاي ملي را در برابر تامين مسائل منطقه‌اي و محلي معاوضه مي‌كنند، زيرا امكان لازم را براي حضور در مسائل ملي ندارند. در نتيجه، انتخابات ملي تبديل به كارزار محلي و منطقه‌اي مي‌شود. مردم نيز با نگاه ملي به تحليل و انتخاب نماينده اقدام نمي‌كنند، برخلاف انتخابات رياست‌جمهوري كه نگاه ملي در آن انتخاب غلبه دارد. بنابراين، يك شكاف بزرگ ميان انتخابات مجلس و انتخابات رياست‌جمهوري يا همان قوه مقننه و قوه مجريه پديد مي‌آيد كه چنين شكافي منشأ مشكلات و ناكارآمدي‌هاي مديريتي خواهد بود، درحاليكه در يك نظام توسعه‌يافته حزبي هر دو نهاد و انتخابات متاثر از فعاليت‌ها و رقابت‌هاي حزبي و در سطح ملي است.
در چنين شرايطي، پايداري سياسي مجالس نمايندگي بسيار كم خواهد شد، زيرا در سطح ملي خط‌مشي ثابتي در بسياري از نمايندگان ديده نمي‌شود و با تغييرات وزرا و رييس‌جمهور، آنان نيز تغيير خط‌مشي مي‌دهند تا امتيازات منطقه‌اي خود را به دست آورند. در چنين فضايي، رقابت‌هاي انتخاباتي موجب ارتقاي وضعيت و دانش سياسي مردم در اداره امور نمي‌شود و چهبسا اختلافات منطقه‌اي و فرقه‌اي يا طايفه‌اي تشديد شود و حتي وحدت ملي نيز تقويت نشود.
بنابراين، مساله اصلي و مهم در فهم وعده‌هاي انتخاباتي، ساختار انتخاباتي مجلس است. در نظام‌هايي كه اين ساختار حزبي نيست و افراد به صفت فردي خودشان در انتخابات شركت مي‌كنند، مجلس برآمده از آن نيز شامل 300 نفر مجزا از يكديگر است كه لزوما درك و فهم مشتركي در اداره امور كشور ندارند و از اين حيث در برابر دولت منفعل هستند؛ و ازآنجا كه پيش از انتخابات در احزاب فعال نبوده‌اند، با هيچ بخشي از اداره امور كشور نيز آشنايي كافي ندارند. به همين دليل است كه مدت‌ها طول مي‌كشد كه پس از آمدن به مجلس، با موضوعات كشور آشنا شوند. تصميمات چنين مجلسي قابل پيش‌بيني نيست و اكثر آنان از نقطه صفر آغاز مي‌كنند، بهويژه در ايران كه در هر انتخاباتي به طور معمول بيش از 50 درصد نمايندگان تغيير مي‌كنند.
در چنين ساختاري، خلف وعده در مورد وعده‌هاي ملي معنا ندارد. اگر كسي وعده دادهباشد كه فلان كار را در سطح ملي انجام مي‌دهد و نتواند انجام دهد، در برابر پرسش انتخاب‌كنندگان تقصير را متوجه ديگران خواهد كرد، درحاليكه احزاب پيروز و اكثريت نمي‌توانند از بار مسووليت انجامندادن وعده‌هاي انتخاباتي خود شانه خالي كنند. در وضعيت فعلي نظام انتخاباتي ما، وعده‌هاي ملي توخالي بدون تضمين خواهد شد و مردم نيز قادر به پرسشگري نخواهند بود. چنين ساختاري در انتخابات، مسووليت‌ناپذيري را نهادينه مي‌كند، درحاليكه در نظام حزبي، هركس پرسشگري خود را حفظ كرده و شخصيت حقوقي حزب را مورد سوال قرار مي‌دهد و مسووليت را بر شانه آنها بار مي‌كند و فقط پس از اين مرحله است كه بار مسووليت را متوجه شخصيت‌هاي حقيقي نمايندگان مي‌كند.
با توجه به اين ملاحظات، مي‌توان گفت ازآنجاكه نظام انتخاباتي ايران حزبي نيست، بنابراين دادن وعده‌هاي ملي و كلان براي اداره امور كشور از سوي نامزدهاي انتخاباتي عملا بلاموضوع است و اگر هم در اين موارد وعده‌اي داده شود، در عمل بيهوده و غيرقابل اجرا و بدون تضمين است، درحاليكه وعده‌هاي محلي و منطقه‌اي به وفور داده مي‌شود؛ وعده‌هايي كه خارج از صلاحيت‌هاي نمايندگان است، ولي اجراي آنها از طريق معاوضه ميان حق وظايف ملي با امتيازات محلي انجام مي‌شود و در نهايت اينكه انتخابات به ميداني براي رقابت ميان ايده‌هاي گوناگون براي اداره كشور تبديل نمي‌شود.
نكته پاياني اينكه آنچه گفته شد، توصيف وضعيت در دو حالت انتزاعي است: يك حالت اينكه انتخابات كاملا حزبي باشد و هيچ فرد غيرحزبي وارد عرصه نشود يا نتواند وارد شود، و نامزدهاي پيروز نيز در مجلس بر اساس تعلقات حزبي رأي دهند، مثل پارلمان بريتانيا؛ حالت مقابل اين است كه همه نامزدها بدون تعلقات گروهي و حزبي وارد ميدان شوند، كه شايد كمتر كشوري چنين وضعي را داشتهباشد، هميشه تركيبي از تعلقات حزبي و فردي است. البته، ساختار انتخابات حزبي بهكلي متفاوت با ساختار انتخابات فردي است كه موضوع اين يادداشت نيست. ولي، واقعيت نظام انتخاباتي ايران نزديك به انتخابات فردي با حدي از گرايش و وابستگي به ليست‌هاي جناحي و نه حتي حزبي است. جالب اينكه وضعيت ايران در حال حاضر به گونه‌اي است كه حتي احزاب هم وعده‌هاي انتخاباتي نمي‌دهند، زيرا به معناي واقعي حزب نيستند. احزاب واقعي منابع مالي شفاف داشته و داراي تشكيلات به نسبت منسجم و با انتخابات درونحزبي منظم و كنگره‌هاي سالانه هستند. آنها اعضايي دارند كه در كميته‌هاي گوناگون حزبي فعال هستند و در عمل دولت در سايه دارند و هر روز پيگير مسائل جاري كشور هستند و سلبا يا ايجابا در مورد سياست‌هاي جاري موضع دارند. تعداد اينگونه احزاب بهسختي در يك جامعه به بيش از پنج مورد مي‌رسد، زيرا احزاب كوچك توانايي توليد اين خدمات سياسي را ندارند؛ همچنانكه توليد خودرو در كارخانه‌هايي كه زير چندصدهزار توليد دارند اصلا مقرونبهصرفه نيست، چه رسد به كارخانه‌اي كه چندده خودرو توليد كند! چون كارخانه‌هايي با تيراژ كم هزينه بالاسري زيادي دارند، ضمن اينكه نمي‌توانند بودجه لازم را براي r&d فراهم كنند و كارخانه‌اي كه اين كار را نتواند انجام دهد پيشاپيش بازار را واگذار كرده است.
در ايران كنوني، با تعداد ده‌ها بلكه صدها حزب روبهروييم كه به جاي توليد خدمات سياسي از جمله برنامه سياسي و مديريتي، نقش بنگاه كاريابي براي اعضاي محدود خود دارند و در موقعيتي نيستند كه ايده‌پردازي كنند و برنامه دهند. البته، در مواردي برخي از احزاب چنين كرده‌اند، ولي به علل ديگر از جمله ناپايداري بقاي حزبي مانع از تداوم اين سنت شدهاست. اگر توجه كنيم، همه مباحث احزاب و گروه‌هاي ايراني در حال حاضر حول مسائل شكلي و تشكيلاتي و نيز رفع موانع حضور انتخاباتي است و كمتر با طرح موضوعات برنامه‌اي مواجه مي‌شويم. از اين رو، در حال حاضر دادن وعده‌هاي كلان براي اداره كشور و امور سياسي از سوي نامزدهاي مجلس اگر ممتنع نباشد، خيلي سخت است و انتظار مي‌رود كه رقابت‌هاي انتخاباتي پيرامون موضوعات محلي و منطقه‌اي شكل بگيرد و اين به نفع كشور نيست. ٭پژوهشگر اجتماعي