صنايع رانتي مانع بزرگ اصلاح قيمت‌ها

حسين عظيمي در اواخر دهه 1360 نگراني عميقي از وضعيت اشتغال و آينده آن داشت و در كتاب «مدارهاي توسعه نيافتگي در اقتصاد ايران» نوشت: «حجم بيكاري آشكار و پنهان جامعه در سال 1367 معادل 43 درصد از كل نيروي كار (يعني 5.8 ميليون نفر) رسيده و بار تكفل حدودا در آن سال 6.7 نفر به ازاي هر شاغل بوده و بديهي است كه تلفيق بازدهي پايين و بار تكفل بسيار سنگين، به ويژه در صورت همراه شدن با الگوي نامتعادل توزيع درآمد، به معناي ايجاد فقر، محروميت و... است.» عظيمي پيش‌بيني مي‌كرد كه حجم نيروي كار كشور در سال 1390 به حدود 32 ميليون نفر برسد و بنابراين معتقد بود در دو دهه بعد از سال 1370 بايد سالانه 848 هزار شغل جديد ايجاد شود تا در سال 1390 بيكاري در همان مقدار ثابت باقي بماند و براي رسيدن به حل مشكل بيكاري و تحقق اصل 43 قانون اساسي ايجاد 900 هزار شغل در سال ضروري بود. دغدغه‌اي كه عظيمي داشت امروز نيز به همان قوت و بلكه شديدتر پابرجاست و مي‌توان روندهايي را نشان داد كه مي‌توانند به تشديد اين وضعيت نيز منجر شوند و عواقب بسيار وخيم‌تري نيز خلق كنند. چرا اين وضعيت هشدارآميز پديد آمده است؟ جدول شماره 1 واقعيات مهم ديگري درباره اقتصاد ايران را نشان مي‌دهد. داده‌هاي اين جدول نشان مي‌دهند كه جمعيت شاغلان در فاصله 32 سال 2.15 برابر شده‌اند (يعني 215 درصد رشد) اما مقايسه ميزان رشد در بخش‌هاي مختلف بخش‌هاي ديگري از واقعيت را نشان مي‌دهند. جدول شماره 2 كه تغييرات در جدول شماره 1 ظرف مدت 32 سال را ارزيابي كرده، نشان مي‌دهد كه 94 درصد اشتغال ايجاد شده در اين 32 سال در بخش‌هاي غير از نفت و گاز، معدن، ارتباطات، آب و برق و گاز و خدمات مالي بوده است در حالي كه بخش‌هاي كم اشتغالزا (نفت و گاز، معدن، ارتباطات، آب و برق و گاز و خدمات مالي) نرخ رشدهاي بين 207 تا 510 درصد داشته‌اند. جدول 1 به وضوح نشان مي‌دهد كه بار تأمين اشتغال كشور را نمي‌توان بر عهده بخش‌هاي كم اشتغالزاي اقتصاد نهاد. اين بخش‌ها ظرف 32 سال توانسته‌اند 779 هزار اشتغال مستقيم ايجاد كنند كه به معناي 24 هزار شغل در هر سال است و ميانگين اشتغال زايي بخش‌هاي پراشتغال نيز 343 هزار نفر در سال است. آمارهاي بين‌المللي نيز نشان مي‌دهند كه بخش‌هايي نظير نفت و گاز يا صنايع معدني نه فقط در ايران بلكه در سراسر جهان صنايعي سرمايه‌بر و در همان حال كم اشتغالزا به حساب مي‌آيند. نمودار شماره 1 ميزان اشتغال در بزرگ‌ترين دارندگان صنايع فولاد در اروپا را نشان مي‌دهد. يك بررسي مفصل و پيمايش از كارفرمايان در امريكا نشان مي‌دهد كل بخش سنتي انرژي (بدون انرژي‌هاي تجديدپذير) و صنايع افزايش كارآمدي در بخش انرژي، جمعا اشتغال براي 6.7 ميليون امريكايي از ميان 147 ميليون شاغل اين كشور فراهم كرده‌اند كه معادل 4.6 درصد از نيروي كار است. سازمان جهاني كار برآورد مي‌كند كه صنعت نفت در سراسر جهان 6 ميليون شغل به وجود آورده و به اندازه 10 برابر آن نيز مشاغل غيرمستقيم ايجاد كرده است. گزارش رسمي دولت كانادا نيز نشان مي‌دهد كل بخش صنايع معدني در اين كشور 634 هزار شغل مستقيم و غيرمستقيم در سال 2017 را در بر مي‌گيرند كه شاغلان هر سه بخش استخراج بالادستي، پردازش اوليه و صنايع پايين‌دستي توليد فلزات و مواد معدني حدود 426 هزار نفرند و به اندازه 50 درصد آنها نيز در صنايع پردازش پايين‌دستي شاغل هستند. صنايع معدني همچنين در اين سال در بخش‌هاي توليد تجهيزات، فناوري و عرضه خدمات به عنوان بخشي از اكوسيستم بخش معدن توانسته‌اند 208 هزار شغل ايجاد كنند.

اقتصاد سياسي صنايع استخراجي

مي‌توان مجموع صنايع نفت و گاز، پتروشيمي و معادن كاني فلزي و غيرفلزي را صنايع استخراجي تلقي كرد. صنايعي نظير برق حاصل از سوخت فسيلي و آب را هم به نوعي استخراجي فرض كرد. صنايع برق و آب نيز متكي به سرمايه‌گذاري‌هاي كلان و به صورت مستقيم يا غيرمستقيم تحت تأثير استخراج ماده‌اي طبيعي (سوخت‌هاي فسيلي براي توليد برق و آب) هستند. جدول شماره 1 نشان مي‌دهد كه اين صنايع هم كم اشتغالزا هستند. ارزيابي آمارها نشان مي‌دهد كه مشاغل غيرمستقيم حاصل از اين صنايع نيز نمي‌تواند منبع قابل توجهي براي تأمين اشتغال باشد كما اينكه آمار سازمان جهاني كار كل مشاغل غيرمستقيم ناشي از صنعت نفت در جهان را 60 ميليون نفر برآورد كرده است. نكته مهم اين نيست كه سياستمداران بدانند اينگونه صنايع اشتغال زا نيستند و نمي‌توان تأمين اشتغال كشور براي امروز و آينده را بر اين صنايع بار كرد، بلكه مهم اين است نسبت به ساز و كارهايي آگاه باشيم كه مانع تغيير در ساختار كلان اولويت‌هاي سرمايه‌گذاري ملي و ايجاد اشتغال انبوه مي‌شوند. اينجاست كه پاي اقتصاد سياسي اين گونه صنايع به‌شدت سرمايه‌بر، كم اشتغالزا و شديدا درآمدزا به ميان مي‌آيد. اما اصرار بر توسعه اين نوع صنايع كم اشتغالزا و اغلب به‌ شدت آلوده ‌كننده، تحت تأثير عوامل مهمي در اقتصاد سياسي است.

فولاد و پتروشيمي، زمين بازي سياستمداران

يك. دولت‌هاي وابسته به درآمدهاي انبوه نفتي يا مشتقات نفتي نظير گاز و پتروشيمي كه در طول تاريخ معاصر به كمك اين گونه درآمدها قيمت‌هاي ارز را سركوب كرده، رانت توزيع كرده‌اند، محبوبيت خريده و ثبات سياسي و اجتماعي فراهم ساخته‌اند، و به همان ميزان از ساختن دولت باظرفيت بازمانده‌اند و به نوعي در معماي فراواني نفت و همزمان مصائب حكمراني نفتي مانده‌اند و از سوي مردم و اپوزيسيون سياسي به ‌شدت تحت فشار براي كاهش (همان سركوب) قيمت ارز، رونق دادن به كسب و كارهاي بورژوازي تجاري و حامي پروري سياسي هستند. از نظر ذهن سياستگذار و ترجيحات نظام بروكراتيك مايلند از منافع بزرگ سرمايه‌گذاري‌ها و صاحبان صنايع استخراجي حمايت كنند. سياستمداران به همين دليل با افتخار و اولويت از طرح‌هاي بزرگ توسعه فولاد يا گسترش پتروشيمي سخن مي‌گويند. اين گونه طرح‌ها نقطه تعادلي براي بازي بين سياسيون، صاحبان صنايع استخراجي (اعم از دولتي، خصولتي و خصوصي) و مطالبات كوتاه‌مدت اكثريت مردم هستند كه به زيان توسعه درازمدت، محيط زيست، متنوع‌سازي اقتصاد و صنايع غيراستخراجي نيز تمام مي‌شوند.

صنايع رانتي، مانع بزرگ اصلاح قيمت‌هاست

صنايع استخراجي مولد رانت‌هاي بزرگي هستند كه در كشوري نظير ايران به واسطه قيمت‌هاي يارانه‌اي انرژي، قيمت غيرواقعي خوراك گاز پتروشيمي يا هزينه‌كرد از منابع عمومي در طرح‌هاي غيرمولد توسعه منابع آب حاصل مي‌شوند. بزرگي اين رانت‌ها براي صاحبان اين دسته از صنايع و منافع سياسي و دسترسي به ارز ناشي از آنها براي پيشبرد برنامه‌هاي اقتصادي -سياسي دولت‌هاي رانت‌جو، مانعي بزرگ پيش روي اصلاح قيمت‌هاي انرژي و يارانه‌هاست. فقدان اصلاح قيمت‌ها و به تبع آن نقصان در نظام قيمت‌هاي نسبي نيز مانعي بزرگ پيش روي اصلاحات در كشاورزي و صنايع غيراستخراجي است كه بيشترين بار اشتغال كشور را به دوش مي‌كشند و آينده باثبات اجتماعي و اقتصادي نيز تنها به اتكاي توسعه اشتغال در آن دسته صنايع به دست مي‌آيند. عدم اصلاح قيمت‌هاي نسبي سرمايه‌گذاري خصوصي و هدايت منابع بانك‌ها يا جهت‌گيري سرمايه‌گذاري در بازار بورس به سمت صنايع غيراستخراجي مولد اشتغال را مخدوش مي‌سازد.

صنايع استخراجي مولد هيچ تحول ساختاري

نيستند

صنايع استخراجي مي‌توانند حالت كاملا جزيره‌اي داشته باشند و به عوض ارتباط فني - اقتصادي و ادغام در زنجيره‌اي از صنايع بالادستي و پايين دستي و پيوند ارگانيك با بقيه اقتصاد كشور، از مسير بودجه به اقتصاد متصل شوند. اين امر بالاخص در صنايعي كه به نسبت فناوري بالايي دارند و توسعه تجهيزات و تأسيسات‌شان با اتكا به واردات فناوري صورت مي‌گيرد و مصرف‌كننده كالاي توليدي آنها بازارهاي خارجي است، تشديد مي‌شود. اگر توسعه صنايع پايين دستي اين گونه صنايع نيز به دليل تقسيم كار بين‌المللي يا هر عامل ديگري محدود يا غيرقابل گسترش در داخل باشد، وضعيت بدتر نيز مي‌شود. درآمد حاصل از اين گونه صنايع نصيب دولت‌ها و بخش خصوصي مي‌شود اما مولد هيچ نوع تحول ساختاري خاصي در اقتصاد نيستند، اما به‌رغم اين نوع عملكرد ضدتوسعه‌اي به علت منافعي كه توليد مي‌كنند ظرفيت تداوم‌شان وجود دارد. سياستمداران به‌رغم آگاهي از اشتغالزا نبودن صنايع استخراجي به احتمال زياد در مقابل وسوسه توسعه اين صنايع تسليم مي‌شوند و همين امر اثراتي از مسيرهاي مختلف ازجمله توليد رانت، يارانه‌ها، اختلال در قيمت‌هاي نسبي و كاهش جذابيت سرمايه‌گذاري در صنايع غيراستخراجي، مانع اصلاح ساز و كارهاي اصلي اقتصاد و همچنين متنوع‌سازي و توسعه اشتغال مي‌شوند.

صنايع استخراجي ابزاري براي كاهش

نابرابري نيستند

نكته آخر اينكه صنايع استخراجي به دليل ارزآوري و درآمدزايي زياد و در همان حال اشتغالزايي كم، ابزارهاي اقتصادي مناسبي براي ارتقاي عدالت و كاهش نابرابري نيستند. جدول شماره 1 نشان مي‌دهد كه مجموع اشتغال‌ها در صنعت نفت و گاز در سال 1397 كمتر از 140 هزار نفر بوده است و به عبارتي ميلياردها دلار درآمد ارزي توسط جمعيت اندكي توليد شده است. همين امر درخصوص صنايع استخراجي غيرنفتي نيز صادق است. اين امر خود را در دستمزدهاي نامتوازن بين بخش عمومي و شركت‌هاي دولتي، خصولتي يا خصوصي فعال يا وابسته به صنايع استخراجي نشان مي‌دهد. درآمدهاي زياد اين گونه صنايع در دولت‌هاي كم‌ظرفيت و مستعد فساد، آتش نابرابري اجتماعي را تيزتر مي‌كند.

چه آينده‌اي؟

آينده باثبات اقتصاد، جامعه و سياست ايران نمي‌تواند صرفا بر مبناي توسعه صنايع استخراجي بنا شود، اما از سوي ديگر توسعه اين صنايع به ‌شدت براي ذي‌نفعان بزرگ آنها جذابيت اقتصادي و سياسي دارد. همين جذابيت‌ها و رانت‌هاي مختلف ناشي از توسعه اين صنايع به عنوان مانعي در برابر اصلاحات منجر به امكان‌پذير شدن توسعه سرمايه‌گذاري در صنايع غيراستخراجي عمل مي‌كنند. خروجي نهايي اين وضعيت علاوه بر ساير متغيرهاي ضداشتغال نيروي محركه ساز و كارهاي ضداشتغالزايي مي‌كنند. اين نيروها نظام ترجيحات سياستگذاران و گروه‌هاي داراي دسترسي به منافع صنايع استخراجي را به گونه‌اي شكل مي‌دهند كه بقيه صنايع از اولويت‌هاي توسعه خارج مي‌شوند. مولود نهايي اين وضعيت، افزايش بيكاري، فقر، نابرابري و ظرفيت عظيم بي‌ثباتي اجتماعي و سياسي است. جامعه و اقتصاد ايران بدون شكل دادن ساز و كارهاي سياسي و اقتصادي ناظر بر حل كردن معماهاي ارتباط بين ذي‌نفعان سياسي و اقتصادي با صنايع استخراجي، قادر نخواهد شد حركتي متوازن و پيوسته به سوي توسعه پايدار و تاب‌آور داشته باشد. بدون دستيابي به چنين سازوكارهايي و غلبه بر مشكلات تشريح شده، چرخه قهقرايي اقتصاد، جامعه و سياست ايراني به سمت و سوي مبهم و خطرناكي پيش خواهد رفت. (اين گزارش خلاصه‌اي از يك مقاله مركز پژوهش‌هاي اتاق بازرگاني و صنايع و معادن ايران درباره سياستگذاري پيشرفت و آباداني است و علاقه‌مندان مي‌توانند اصل مقاله را در وب‌سايت اتاق مطالعه كنند.)