گزارش توجيهي پيش‌نويس لايحه قانون خط‌مشي، نحوه اداره و نظارت بر صداوسيما منتشر شد
3 دهه جاي خالي قانون در ساختمان جام‌جم
فائزه عباسي| همه چيز همان يك قاب كوچك تلويزيون نيست؛ بلكه آنچنان سازمان عريض و طويلي پشت اين «جعبه جادو» نهفته شده كه بعد از گذشته سه دهه از آخرين اصلاحيه قانون اساسي، از يك‌سو همچنان در دست مسوولان است و از سوي ديگر انبوه انتقادات روانه ساختمان شيشه‌اي جام‌جم شده است؛ انتقادهايي كه عمده آن به نوع و اداره صدا وسيما بازمي‌گردد و اين در حالي است كه تلاش‌ها براي اصلاح قوانين مربوط به نظارت و اداره اين سازمان تا امروز راه به جايي نبرده است. با افزايش انتقادها و محسوس شدن خلأهاي قانوني در اين رابطه روز گذشته «مركز بررسي‌هاي استراتژيك رياست‌جمهوري» طي فرآيندي تهيه پيش‌نويس «لايحه قانون خط‌مشي، نحوه اداره و نظارت بر صداوسيما» اقدام به انتشار گزارش توجيهي اين پيش‌نويس كرده است. اين اولين طرح و لايحه‌اي نيست كه براي اصلاح اداره و نظارت بر صداوسيما تدوين مي‌شود؛ موضوعي كه در اين گزارش به تفصيل درباره آن صحبت شده است. در مقدمه اين گزارش اشاره شده است: «اداره سازمان صداوسيما در قانون اساسي ۱۳۵۸ به صورت شورايي پيش‌بيني شد و 3 قانون بر اساس اصل ۱۷۵ قانون اساسي و براي اجرايي كردن آن از تصويب مجلس گذشت. به دليل بروز مشكلاتي در نحوه اداره شورايي سازمان، امام خميني (ره) در جريان بازنگري قانون اساسي در سال ۱۳۶۸، خواهان بازنگري در اصل مذكور و پيش‌بيني اداره متمركز سازمان صداوسيما در قانون اساسي شدند. اين اصل بر اساس رهنمود كلي امام مورد بازنگري قرار گرفت و با حذف شوراي سرپرستي، رييس سازمان عهده‌دار اداره سازمان زير نظر شورايي مركب از نمايندگان قواي سه‌گانه شد. اين تغيير بنيادي ايجاب مي‌كرد كه قوانين و مقرراتي كه بر اساس نظام اداره شورايي تصويب شده بودند، مورد بازنگري قرار گيرند و قوانين جديدي در مورد وظايف و اختيارات رييس سازمان و نحوه نظارت بر طرز كار و فعاليت آن تصويب شود. با وجود اين، به جاي تلاش براي تصويب قوانين لازم، در سال ۱۳۷۳ و در نتيجه بروز خلأ قانوني درباره نحوه اداره سازمان و به‌ويژه درمورد حدود وظايف و اختيارات رييس سازمان و در نتيجه، بروز مسائل و مشكلات قانوني متعدد در نحوه اداره سازمان صداوسيما، رييس وقت سازمان (علي لاريجاني) در تاريخ 21 ارديبهشت 1373 از رهبري تقاضاي انتقال كليه وظايف قانوني شورا به رييس سازمان را كرد و رهبري نيز در تاريخ مرداد همان سال اين‌طور پاسخ دادند كه «تا وقتي تكليف اين كار به‌طور قطعي معين نشده است، رييس سازمان وظايف قانوني شوراي سرپرستي سابق را عهده‌دار شود.»
ناكامي قانون‌نويسي براي جام‌جم
«صدا و سيما بدون قانون اداره مي‌شود» اين جمله‌اي بود كه «علي مطهري» عضو كميسيون فرهنگي مجلس درباره نحوه اداره سازمان صداوسيما به زبان آورد؛ هرچند او در همان مقطع در تلاش بود تا طرحي را كه براي اصلاح قانون اداره و نظارت بر اين سازمان كليد بزند، اما همين جمله او به قدر كفايت نشان از بلاتكليفي قانون درباره صداوسيما حكايت داشت. البته آن‌طور كه در گزارش مركز استراتژيك رياست‌جمهوري آمده است در سال ۱۳۷۰ قانوني مبهم و ضعيف در خصوص نحوه نظارت قوا بر سازمان تصويب شد كه حتي همان قانون هم امروز نه رعايت مي‌شود و نه اجرا. پرسش اينجاست سرنوشت طرح‌ها و لوايحي كه براي قانونمند كردن اين سازمان به ميدان آمد با چه سرنوشتي روبه‌رو شد؟ آن‌طور كه در گزارش مركز استراتژيك آمده است با افزايش انتقادات نسبت به صداوسيما از سال ۱۳۹۰ تاكنون چندين طرح قانوني از سوي جناح‌هاي مختلف مجلس براي تعيين تكليف نحوه اداره سازمان به ثبت رسيده كه حتي بعضي از آنها تا پاي تصويب در كميسيون‌هاي داخلي نيز پيش رفت اما هيچ يك از اين طرح‌ها به دليل مبتني نبودن بر كار كارشناسي و مواجه شدن با ايرادهاي متعدد حقوقي و فني به نتيجه نرسيد. طرح قانوني اداره سازمان صداوسيماي جمهوري اسلامي ايران ۱۳۸۷، طرح قانوني اداره صداوسيماي جمهوري اسلامي ايران ۱۳۹۰، طرح قانوني اداره صداوسيماي جمهوري اسلامي ايران ۱۳۹۱، طرح قانوني واگذاري مديريتي شبكه‌هاي ورزشي صداوسيما ۱۳۹۳ و طرح يك‌فوريتي اداره و نظارت بر سازمان صداوسيما ۱۳۹۴ از اين جمله هستند. ناگفته نماند ارديبهشت‌ماه 98 يك‌بار ديگر طرح اصلاح نظارت بر صداوسيما به صحن آمد، اما با وجود آنكه آنچه به گود مجلس رسيده بود با آنچه طرح اوليه مطهري در كميسيون فرهنگي بود، تفاوتي بسيار داشت اما آن‌طور كه احمد مازني رييس وقت فراكسيون فرهنگي در آن مقطع به «اعتماد» گفته بود، لابي‌هاي سنگين صداوسيما باعث شد تا اين طرح به تصويب نرسد.
ابهام در پاسخگويي
يكي از موضوعاتي كه لزوم اصلاح قانون درباره صداوسيما را پررنگ مي‌كند، پاسخگويي اين سازمان درباره اقدامات و حسابرسي‌هاي مالي است؛ موضوعي كه در بند ششم بخش سوم «آسيب‌شناسي وضع حقوقي موجود» به آن مي‌پردازد. در اين بخش از گزارش آمده است: «در كشورهاي مختلف جهان، راديو و تلويزيون‌هاي خدمت عمومي به جهت استفاده از بودجه عمومي بايد در برابر عموم پاسخگو باشند. به همين جهت نيز اعضاي هيات‌مديره يا مديرعامل يا وزير مربوط، در برابر قوه مقننه يا پارلمان پاسخگو بوده و به ويژه نظارت‌هاي مالي-محاسباتي قوي در مورد آنها اعمال مي‌شود. در كشور ما، پس از بازنگري در اصل 175، انتصاب رييس سازمان به عهده رهبري گذاشته شد. همان زمان، برخي از اعضاي شوراي بازنگري قانون اساسي هشدار مي‌دادند كه اگر رييس سازمان را رهبري منصوب كند، ديگر نه ساير قوا و نهادهاي نظارتي آنها مي‌توانند بر اين سازمان نظارت كنند و نه رييس منصوب از جانب رهبري خود را برابر غيررهبري پاسخگو خواهد ديد. در نتيجه، ضعف و نقصي هم كه در عملكرد اين سازمان مشاهده شود به رهبري منتسب خواهد شد و اين مناسب نيست. يكي از اعضا (هاشمي‌رفسنجاني) در اين زمينه مي‌گويد: «نظارت هميشه از بالا نسبت به پايين است نه از پايين نسبت به بالا. مديرعامل را امام نصب كرده‌اند؛ سه قوه چگونه نظارت بكنند بر چيزي كه مسوول اصلي آن امام و رهبري است؟ اصلا جوابگوي اشكالات صداوسيما در اين صورت بايد رهبري باشد، نه اينكه مديرعامل. البته مديرعامل به عنوان يك مجري جواب خواهد گفت اگر كسي سوال كند، ولي آنچه ما از واقعيت حدس زديم، اين نظارت مي‌شود «نظاره»، نه «نظارت». يعني همه بايد نگاه كنيم و چيزي همه نتوانيم بگوييم. اين اشكال واقعا جدي است؛ يعني شما فكر بكنيد فردا مديرعاملي كه رهبري نصب كرده و در اين رسانه اگر اشكالات اساسي پيش آمد، اشكالاتي كه حتي ممكن است با مصالح هم نخواند، روي افراد، روي جريان‌ها كسي واقعا نمي‌تواند چيزي بگويد، اين را مطمئن باشيد.»
عضو ديگر (آيت‌الله سيدعلي خامنه‌اي) نيز در اين باره مي‌گويد: «اگر رهبري در راس بود، فرض اين است كه صداوسيما هيچ‌گونه انحرافي، اشكالي نخواهد داشت يا امكان دارد كه داشته باشد. اگر داشت ما از چه كسي مواخذه كنيم؟ دستگاه قضايي كشور يا دستگاه مقننه كه حق نظارت بر همه امور را دارد، بايد سركشي بكند از كي مواخذه كند؟ از رهبري مواخذه كند كه چرا صداوسيما اشكالاتي دارد؟ به هر حال اينكه سيئات صداوسيما دامن رهبري را خواهد گرفت، اين را هم چيز كمي نگيريد، به هرحال وجود خواهد داشت يك چيزهايي. ما بايد سيئات واقعي و گناهان را از صداوسيما تا آنجا كه مي‌توانيم رفع كنيم. يك چيزهايي تا يك زمان‌هايي اجتناب‌ناپذير است. به هر حال سوءتفاهم‌هايي در مردم هست يك وقت يك غفلتي پيش مي‌آيد كه همه مردم را به رهبري بدبين كند.» پس از اين توضيحات اين گزارش اشاره مي‌كند: «متاسفانه اين هشدارها جدي گرفته نمي‌شود و آنچه اكنون در سازمان صداوسيما مشاهده مي‌شود، همان پيش‌بيني‌هاست. صداوسيما، نه برابر مجلس پاسخگو است، نه برابر ساير قوا. خود را مجري سياست‌هاي رهبري مي‌داند، در حالي كه رهبري نيز مرتبا از آن انتقاد مي‌كند و در پاسخ به انتقاد از ايشان در قبال عملكرد اين سازمان در خصوص قضيه‌اي خاص، به‌طور علني نيز اعلام كرده‌اند كه اين‌طور نيست كه هر آنچه در صداوسيما است، مورد تاييد من باشد.»
ابهام در ساز و كار مالي
آذرماه همين امسال بود كه مصطفي كواكبيان نماينده تهران از پرونده 974 ميليون دلاري صداوسيما سخن گفت و پيش از آن حسن روحاني بارها به پاسخگويي و بودجه صداوسيما اشاره كرده بود. حال علامت‌هاي سوال در اين‌‌باره از مواردي است كه لزوم اصلاح قانون را يادآوري مي‌كند. در اين گزارش آمده است: «پيش از بازنگري در اصل 175، به موجب ماده 3 قانون اداره سازمان صداوسيماي جمهوري اسلامي ايران، بررسي و تاييد بودجه سالانه پيشنهادي از سوي مديرعامل سازمان در صلاحيت شوراي سرپرستي قرار داشت. همچنين، طبق ماده 16 قانون اساسنامه سازمان صداوسيماي انتخاب بازرس (حسابرس)، بررسي و تصويب آيين‌نامه‌هاي مالي، معاملاتي، اداري و استخدامي سازمان و شركت‌هاي تابعه و بررسي و تصويب گزارش سالانه عمليات، ترازنامه و حساب سود و زيان شركت‌هاي تابعه از وظايف و اختيارات شوراي مذكور بود. پس از حذف شوراي مذكور، رييس سازمان به موجب اجازه نامه‌اي كه از رهبري دريافت كرد تهيه و پيشنهاد بودجه سازمان به دولت را جهت گنجاندن در لايحه بودجه سالانه راسا عهده‌دار شد.» آن‌طور كه در اين گزارش آمده در حال حاضر، ميزان و نحوه تامين و حسابرسي بودجه سازمان صداوسيما به يكي از اختلافات اين سازمان با دولت تبديل شده است.
ناكارآمدي هيات نظارت
وقتي صحبت از ضعف نظارت بر صدا و سيما و لزوم اصلاح نظارت بر صدا و سيما مطرح مي‌شود، مخالفان آن شوراي نظارت را دليل منتفي بودن چنين اصلاحي مي‌خوانند در حالي كه ابهامات زيادي متوجه نظارت اين شوراست؛ از جمله آنكه آيا اين نظارت استطلاعي است يا استصوابي؟ ضمانت اجراي تصميمات و نظارت‌هاي شوراي نظارت چيست؟ با فرض اينكه شورا از تصميمات و اقدامات سازمان صداوسيما مطلع شود، هيچ اثري بر اين اطلاع بار نيست. نهايتا اينكه در صورت عدم تمكين سازمان از نظرات شورا، شورا اختيار دارد موضوع را به رهبري يا هر يك از قواي سه‌گانه گزارش دهد. به همين دليل برخي معتقدند كه ضعف نظارت‌هاي شوراي نظارت ناشي از فقدان ضمانت اجرا براي تصميمات و گزارش‌هاي شوراي نظارت است.