مناقشه آبي تركيه و يونان در درياي اژه از منظر حقوق بين‌الملل
آيا ديپلماسي مي‌تواند مانع بروز درگيري نظامي
در شرق مديترانه شود؟
ياسمن يگانه
ديپلماسي آب فن حل و فصل مناقشات مربوط به آب و جلوگيري از تبديل آنها به تخاصم نظامي است. اگرچه ديپلماسي آب عمدتا به آب‌هاي شيرين (رودخانه‌هاي مرزي) بازمي‌گردد اما شايد بتوان آن را به آب‌هاي شور(درياها و اقيانوس‌هاي مشترك) نيز نسبت داد و از ظرفيت مذاكره‌اي آن براي حل مناقشات مرتبط با آب استفاده كرد. از دهه 1970 درياي اژه شاهد مجموعه‌اي از مناقشات بر سر تعيين حدود ارزي و مرزي (آب‌هاي سرزميني) و استفاده از آب‌هاي حوزه مديترانه شرقي به ويژه ميان تركيه و يونان بوده است. اين مناقشات در مقاطعي منجر به تنش و حتي درگيري نظامي ميان اين دو كشور شده است. در سال‌هاي 1987 و 1996 اين مناقشات به درگيري نظامي محدود ميان تركيه و يونان انجاميد و با وساطت برخي قدرت‌ها بدون نتيجه پايان يافت. اكنون 3 دهه پس از وقوع اولين درگيري نظامي ميان تركيه و يونان و در پرتو سياست‌هاي ملي‌گرايانه رجب طيب اردوغان بار ديگر حوزه مديترانه شرقي در آستانه برخورد نظامي بين اين دو كشور قرار گرفته است. در شرايط حاضر بازيگران منطقه‌اي و بين‌المللي از جمله آلمان به عنوان رييس دوره‌اي شوراي اتحاديه اروپا به‌شدت به دنبال تنش‌زدايي و حل مناقشه از طريق ديپلماسي هستند. اما «ديپلماسي آب» تا چه اندازه مي‌تواند از بروز درگيري نظامي ميان تركيه و يونان جلوگيري كند؟ به بيان ديگر راه‌حل حقوق بين‌الملل در حوزه آب براي پايان دادن به اين مناقشه كدام است؟
ريشه مناقشه: معاهده لوزان 1923
طي سال‌هاي 1922 و 1923 نمايندگان دولت‌هاي انگليس، فرانسه، ايتاليا، ژاپن، يونان، روماني و تركيه (عثماني) در شهر لوزان سوييس گردهم آمدند تا به نارضايتي تركيه از معاهده سور
(Treaty of Sevres) رسيدگي كنند. معاهده سور در واقع توافقي ميان امپراتوري عثماني و متفقين جنگ جهاني اول (از جمله يونان) بود كه در چارچوب آن تركيه علاوه بر دادن امتيازات فراوان ديگر (از جمله به رسميت شناختن ارمنستان) مجبور شد، كنترل تعدادي از جزاير درياي اژه در حوزه مديترانه شرقي را به يونان (و ايتاليا) بسپارد.
اين معاهده باعث نارضايتي‌هاي فراوان در تركيه و درنهايت منجر به شكل‌گيري جريان ملي‌گرايان به رهبري كمال آتاتورك شد و درنهايت تركيه را مجبور كرد براي احقاق آنچه او در شهر سور فرانسه از دست داده بود، وارد مذاكرات جديدي شود. اين بار هيات مذاكره‌كننده عثماني در لوزان مذاكراتي را با انگليس فرانسه، ايتاليا، ژاپن، يونان و روماني برگزار كرد و به معاهده لوزان(1923) دست يافت؛ معاهده‌اي كه اردوغان در سال‌هاي اخير به ويژه طي سفر سال 2017 خود به يونان خواستار بازنگري در آن شد.
براساس معاهده لوزان، تركيه امروزي شكل گرفت و تركيه بار ديگر تعدادي از ممالك تحت كنترل و قيموميت خود از جمله جزاير واقع در حوزه مديترانه شرقي را واگذار كرد. براساس ماده 15 معاهده لوزان تركيه جزاير 15گانه اژه را به يونان واگذار كرد (جزايري كه هم‌اكنون هسته اصلي مناقشه ميان تركيه و يونان را تشكيل مي‌دهد)؛ ماده 20 معاهده، قبرس را از تركيه گرفت و مواد 17 و3 باعث پايان دادن كنترل عثماني‌ها بر بخش‌هايي از مصر، سودان، سوريه و عراق شد. در واقع منشا اختلافات كنوني تركيه و يونان به معاهده لوزان بازمي‌گردد كه طي آن تركيه مالكيت يونان بر جزاير نزديك به آب‌هاي خود را پذيرفت.
يكي از اين جزاير «جزيره كاستلوريزو» است كه در دو كيلومتري خط ساحلي تركيه (نزديك آنتاليا) و حدود 580 كيلومتري خط ساحلي يونان (ساحل آتن) قرار داد. اين جزيره به مساحت حدود 10كيلومتر مربع كه داراي جمعيتي كمتر از 500 نفر است اكنون به مركز تنش در مناسبات يونان و تركيه تبديل شده است زيرا تركيه قصد دارد در نزديكي آب‌هاي اين جزيره (واقع در حد فاصل جزيره يوناني كرت و قبرس) حفاري‌هاي اكتشافي(براي نفت و گاز) انجام دهد و يونان معتقد است، تركيه اين حق را ندارد زيرا آن منطقه در آب‌هاي يونان قرار دارد.
حقوق بين‌الملل: كنوانسيون سازمان ملل درباره حقوق دريا (1982)
كنوانسيون حقوق دريا موسوم به «آنكلاس» (UNCLOS) در سال 1982 توسط سازمان ملل متحد با هدف تعيين حقوق و مسووليت‌هاي كشورهاي عضو در رابطه با استفاده از آب درياها ازجمله براي مقاصد تجاري و نيز از لحاظ محيط‌زيستي و منابع طبيعي آنها پس از تجميع (و لغو) كنوانسيون‌ها و پروتكل‌هاي پيشين در اين حوزه به وجود آمد. يونان در همان سال 1982 اين كنوانسيون را امضا و در سال 1995 تصويب كرد. اما تركيه تاكنون نه اين كنوانسيون را امضا و نه آن را تصويب كرده است. به همين دليل استناد به مفاد اين كنوانسيون همچنين مكانيسم حل اختلاف پيشنهادي در آن براي پايان دادن به مناقشه ميان تركيه و يونان بسيار سخت خواهد بود.
محل اختلاف اصلي ميان تركيه و يونان در حوزه مديترانه شرقي مربوط به تعيين محدوده حوزه‌هاي دريايي موسوم به فلات قاره (continental shelf)، آب سرزميني (territorial sea) و
نيز منطقه انحصاري اقتصادي
(exclusive economic zone) است. اين 3 مفهوم از جمله مفاهيم كليدي آنكلاس محسوب مي‌شوند و در واقع شالوده اين كنوانسيون بين‌المللي را تشكيل مي‌دهند.
فلات قاره براساس ماده 76 آنكلاس و به طور خلاصه و به زبان ساده، منطقه‌اي زير سطح آب است كه فاصله آن از خط پايه (ساحل) 200 مايل دريايي معادل 370 كيلومتر است. براساس اين ماده، كشورها مي‌توانند وراي 200 مايل دريايي نيز منطقه‌اي تحت عنوان «محدوده خارجي» (outer limit) براي فلات قاره خود در نظر بگيرند و در واقع آن را فراتر از منطقه انحصاري اقتصادي خود و البته حداكثر تا اندازه «امتداد طبيعي» (natural prolongation) آن گسترش دهند. البته اين مقدار در هر صورت نبايد از 350 مايل دريايي (650 كيلومتر) فراتر رود.
براساس اين تعريف كشورها مجازند در محدوده فلات قاره خود به اكتشاف و حفاري منابع هيدروكربني و نيز ديگر فعاليت‌هاي اقتصادي بپردازند. در چارچوب آنكلاس، كميسيوني تحت عنوان «كميسيون مربوط به محدوده فلات قاره» (CLCS) با هدف تعيين و محاسبه محدوده خارجي وراي 200 مايل دريايي تشكيل شده است. اين كميسيون نتايج بررسي‌هاي خود را در قالب توصيه‌نامه به كشورهاي عضو ارايه مي‌دهد. البته توصيه‌نامه‌ها و اقدامات اين كميسيون نافي مرزبندي‌ها و تحديد‌هاي توافقي ميان كشورهايي كه داراي مجاورت ساحلي يا ساحل‌هاي مقابل هستند، نيست بنابراين در دادگاه مربوطه غيرقابل استناد است. آب سرزميني (در مقابل آب‌هاي داخلي) بين 6 تا 12 مايل دريايي(حدود 11 تا 22كيلومتر) از خط پايه ساحلي تعريف مي‌شود. كشورها در تعيين عدد بين 6 و 12 مختار هستند و مي‌توانند بسته به شرايط و اهداف خود حداكثر 12 مايل را براي تعيين آب سرزميني خود درنظر بگيرند (براي مثال آب‌هاي سرزميني ايران در خليج‌فارس 12مايل تعيين شده است). در اين محدوده 12مايلي كشورها حق اعمال كامل حاكميت سرزميني خود را نه تنها بالاي سطح بلكه حتي زير سطح آب نيز دارند. كشورها همچنين مي‌توانند 12مايل اضافي (وراي 12 مايل اوليه) را به عنوان منطقه مجاور(contiguous zone) خود درنظر بگيرند و قوانين خود را در اين محدوده نيز اعمال كنند مشروط به اينكه فعاليتي كه در اين منطقه انجام مي‌شود در ارتباط با مواردي همچون مسائل گمركي، مالياتي، مهاجرتي و آلودگي محيط زيستي باشد.
منطقه انحصاري اقتصادي نيز از ابتداي خط پايه ساحل تا فاصله 200 مايل دريايي(370كيلومتر زميني) تعريف مي‌شود بنابراين شامل آب سرزميني و فلات قاره كشور داراي ساحل است. كشور دارنده منطقه انحصاري اقتصادي در اين محدوده مي‌تواند به فعاليت‌هاي اقتصادي از جمله ماهيگيري، انجام تحقيقات علمي، كابل‌گذاري، لوله‌گذاري و اكتشاف منابع نفتي و گازي زير سطح آب بپردازد و ديگر كشورها حق چنين كاري را ندارند. محدوده بعد از منطقه انحصاري اقتصادي، آب‌هاي بين‌المللي (high sea) ناميده مي‌شود.
اگر دو كشور مقابل(منظور دو كشوري است كه سواحل آنها در روبه‌روي هم واقع شده است) داراي فاصله‌اي كمتر از 400 مايل دريايي باشند، تعيين منطقه انحصاري اقتصادي براساس توافق دوجانبه انجام مي‌شود. در هر حالت براساس ماده 74 آنكلاس منطقه انحصاري اقتصادي بايد طي توافق دوجانبه ميان كشورها در چارچوب حقوق بين‌الملل به منظور دستيابي به يك راه‌حل برابر و عادلانه تعيين شود و اين دقيقا همان نكته‌اي است كه تركيه روي آن مانور مي‌دهد: توافق براساس راه‌حل منصفانه و عادلانه.
موارد اختلافي تركيه و يونان
براساس ماده 121 آنكلاس، مناطق دريايي شامل آب سرزميني، منطقه مجاور، منطقه انحصاري اقتصادي و فلات قاره يك جزيره براساس همان ترتيبي كه در كنوانسيون براي سرزمين اصلي مشخص شده، تعيين مي‌شوند. بنابراين تفاوتي ميان سرزمين اصلي و جزاير (ولو در دوردست) وجود ندارد. يونان با استناد بر اين ماده معتقد است كه جزاير تحت مالكيت اين كشور همانند سرزمين اصلي يونان نيز داراي آب سرزميني منطقه انحصاري اقتصادي و حتي فلات قاره هستند. به بيان ديگر،يونان اعتقاد دارد، جزيره كاستلوريزو كه در دو كيلومتري ساحل تركيه واقع شده نيز داراي منطقه انحصاري اقتصادي است بنابراين تركيه نمي‌تواند در آن هيچ‌گونه فعاليت تجاري انجام دهد.
از سوي ديگر تركيه معتقد است كه اين جزيره در حالي كه به يونان تعلق دارد اما در محدوده آب سرزميني تركيه واقع شده است و تركيه مي‌تواند تا 200 مايل دريايي فعاليت‌هاي مربوط به اكتشاف و بهره‌برداري از منابع هيدروكربني را انجام دهد و نيازي به مجوز يونان نيست. تركيه براي اثبات اين موضع خود به تصميم دادگاه بين‌المللي دادگستري در پرونده‌هاي مشابه همچون پرونده فرانسه- انگليس(1977)، پرونده روماني- اوكراين (2009) و پرونده نيكاراگوئه-كلمبيا (2012) استناد مي‌كند. به عقيده تركيه، دادگاه لاهه در موارد مشابه، حقوق جزايري كه در محدوده خط ميانه
(median line) قرار نمي‌گيرند را يا به طور كامل رد كرده يا تنها بخشي از آن را به صورت مشروط و براساس اصل عدالت، برابري و انصاف پذيرفته است.
تركيه همچنين معتقد است، جزيره كاستلوريزو در «طرف اشتباه خط ميانه» (مختصات عرض جغرافيايي 32 16 18) در حوزه مديترانه واقع شده است بنابراين نمي‌تواند داراي فلات قاره به مساحت 40 هزاركيلومتر مربع باشد و هرگونه تحديد فلات قاره و منطقه انحصاري اقتصادي وراي مناطق غربي اين مختصات بايد در چارچوب توافق دوجانبه يا چند جانبه ميان كشورهاي واقع در حوزه مديترانه تعيين شود.
در همين راستا تركيه مدعي است، يونان در توافقنامه‌هاي اخير خود با ايتاليا و مصر پذيرفته كه جزاير به طريق اولي يا در اصطلاح حقوقي
ipso facto مشمول فلات قاره و منطقه انحصاري اقتصادي نمي‌شوند و حتي جزيره يوناني كرت (Crete) نيز در توافقنامه يونان با مصر به طور مشروط و اصطلاحا با اثر جزيي(partial effect) و تحت شرايطي مجاز به برخورداري از فلات قاره و منطقه انحصاري اقتصادي شده بنابراين جزيره كاستلوريزو نيز نمي‌تواند از اثر كلي(full effect) برخوردار باشد. البته تركيه طي يادداشتي به سازمان ملل پذيرفته است كه كاستلوريزو مي‌تواند فقط داراي آب سرزميني باشد اما صلاحيت برخورداري از فلات قاره و منطقه انحصاري اقتصادي را ندارد. تركيه معتقد استف جزايري كه بين دو سرزمين اصلي و همزمان در «طرف اشتباه خط ميانه» قرار مي‌گيرند به طورمستقيم مشمول فلات قاره و منطقه انحصاري اقتصادي نمي‌شوند و فقط مي‌توانند آب سرزميني داشته باشند و در تعيين آب سرزميني و تحديد آنها نيز بايد طول و جهت سواحل مقابل نيز مدنظر قرار داده شوند(تركيه داراي طولاني‌ترين خط ساحلي قاره‌اي حوزه مديترانه است).
با اين وجود دولت تركيه در موارد متعدد آمادگي خود را براي حل و فصل اين موضوع از طريق ديپلماسي و براساس اصل انصاف و برابري جهت انعقاد يك تفاهمنامه دوجانبه با يونان اعلام كرده است؛ درخواستي كه با پاسخ مثبت اما مشروط يونان (مبني بر عقب‌نشيني كشتي حفاري تركيه) مواجه شده است. يونان و تركيه طي سال‌هاي گذشته چندين دور مذاكره موسوم به «مذاكرات اكتشافي» را برگزار كرده‌اند اما نتيجه‌اي نگرفته‌اند. تركيه معتقد است اين مذاكرات بايد شامل طيفي از مسائل مورد اختلاف همچون تعيين فلات قاره، منطقه انحصاري اقتصادي، حق كشتيراني و... باشد در حالي كه يونان تنها آمادگي مذاكره بر سر تعيين فلات قاره جزاير را دارد و دليل آن كاملا مشخص است زيرا در صورتي‌كه فلات قاره جزاير تعيين شوند به‌طور اتوماتيك و به طريق اولي ديگر مسائل مهم از جمله منطقه انحصاري اقتصادي جزاير نيز مشخص مي‌شوند و اين دقيقا برخلاف هدف و خواسته تركيه از انجام مذاكرات است.
يونان با استناد به مواد 77 و 121 آنكلاس و نيز قوانين داخلي خود(قانون شماره 2289/1995 و اصلاحيه 4001/2011) معتقد است، جزاير يوناني در حوزه مديترانه و درياي اژه داراي فلات قاره و منطقه انحصاري اقتصادي هستند و در نتيجه تركيه هنگام عبور بدون مجوز از جزاير يوناني و با صدور ناوتكس (Navtex) در واقع آب‌هاي سرزميني و حريم هوايي يونان و جزايرش را دايما نقض مي‌كند و با سوءاستفاده از موضوع مهاجران و پناهجويان و امضاي تفاهمنامه تحديد دريايي با ليبي به فعاليت‌هاي اكتشافي خود در مديترانه ادامه مي‌دهد؛ اتهاماتي كه تركيه آنها را رد مي‌كند.
اما كنوانسيون حقوق دريا چه نظري دارد؟
وفق ماده 15 آنكلاس، تعيين آب سرزميني ميان دو كشوري كه داراي ساحل مجاور يا مقابل هستند بايد در چارچوب خط ميانه (median line) انجام پذيرد بدين صورت كه هيچ كدام از دو كشور حق ندارند، آب سرزميني خود را فراتر از خط ميانه امتداد دهند؛ خط ميانه‌اي كه هر نقطه آن به طور مساوي از نزديك‌ترين نقطه به خط پايه ساحلي(كه عمق آب سرزميني هر دو كشور براساس آن اندازه‌گيري مي‌شود) جدا مي‌شود.
در همين رابطه، وفق مواد 74 و 83 كنوانسيون، تعيين منطقه انحصاري اقتصادي و نيز فلات قاره ميان دو كشوري كه داراي ساحل مجاور يا مقابل هستند بايد از طريق توافق طرفين و با لحاظ اصل برابري و انصاف انجام پذيرد و در صورتي‌كه توافقي حاصل نشد، طرفين مي‌توانند پرونده را به ديوان بين‌المللي حقوق دريا (ITLOS) ارجاع دهند. از طرفي اگر دو كشور مقابل داراي فاصله‌اي كمتر از 400 مايل دريايي باشند، تعيين منطقه انحصاري اقتصادي براساس توافق دوجانبه انجام مي‌شود. بنابراين از اين منظر، تركيه و يونان بايد اختلافات خود را طي توافقنامه‌اي دوجانبه حل كنند. البته كميسيون تعيين حدود فلات قاره سازمان ملل (CLCS) نيز مي‌تواند نظرات مشورتي و تصميم خود در اين زمينه را ارايه كند اما تركيه و يونان تاكنون به اين كميسيون مراجعه نكرده‌اند.
وضعيت كنوني و راه آينده
يونان در سال 1976 موضوع اختلافات خود با تركيه را نزد شوراي امنيت سازمان ملل و به طور يكجانبه نزد دادگاه بين‌المللي دادگستري مطرح كرد اما تركيه با رد صلاحيت آن دادگاه نپذيرفت كه به لاهه بيايد. در نوامبر 1976 تركيه و يونان مذاكرات اكتشافي خود را آغاز كردند و با امضاي بيانيه‌اي، چارچوب مذاكرات آتي را فراهم كردند. مذاكرات ادامه يافت اما در سال 1981 قطع شد. مجددا فرآيند مذاكرات در 1999 آغاز شد و در 2002 طرفين چند دور مذاكره برگزار كردند اما به نتيجه نرسيدند.
طي 3 ماه گذشته و پس از تحركات تركيه در حوزه مديترانه مبني بر صدور ناوتكس شروع عمليات اكتشافي در نزديكي جزيره كاستلوريزو در معيت ناوچه‌هاي جنگي همچنين تبادل لفاظي‌هاي خصمانه و تهديدهاي جنگي ميان طرفين، يونان پذيرفت كه وارد مذاكره شود اما به شرط آنكه تركيه كشتي حفاري خود را از آب‌هاي جزيره خارج كند. حتي در مقطعي طرفين با ميانجي‌گري آلمان و ناتو و نيز تهديد فرانسه و برخي ديگر از اعضاي اتحاديه اروپا مبني بر تحريم تركيه، اقداماتي انجام دادند اما در لحظه آخر منصرف شدند.
يونان به طور رسمي خواستار حل و فصل موضوع از طريق دادگاه بين‌المللي دادگستري با استناد اصول مندرج در كنوانسيون حقوق درياست. اما تركيه عضو اين كنوانسيون نيست و حتي آن را امضا هم نكرده است بنابراين نمي‌تواند از مكانيسم حل اختلاف مندرج در آن (ديوان بين‌المللي حقوق دريا) استفاده كند. البته يونان معتقد است كه اصل حقوق درياها مبني بر به رسميت شناختن مناطق دريايي براي جزاير (همچون سرزمين اصلي) به عنوان يك عرف در حقوق بين‌الملل شناخته شده است و تركيه حتي در صورت عدم عضويت در آنكلاس بايد از آن پيروي كند.
در همين راستا و با هدف اعمال فشار بر تركيه در مذاكرات احتمالي، يونان به طور غيرمنتظره تفاهمنامه‌هاي دريايي براي تعيين حدود فلات قاره و منطقه انحصاري اقتصادي با ايتاليا و مصر امضا كرد؛ تفاهمنامه‌هايي كه دهه‌ها معطل مانده بودند و ظاهرا با امتيازدهي يونان به مصر و ايتاليا به نتيجه رسيدند.
يونان سال آينده ميلادي (2021) دويستمين سالروز استقلال خود از عثماني را جشن مي‌گيرد. بايد ديد تا آن زمان تحولات مربوط به انتخابات رياست‌جمهوري امريكا و تحركات تركيه در مديترانه تا چه اندازه جشن دوسده استقلال يونان را مبارك مي‌كند و آيا ديپلماسي آب مي‌تواند جلوي بروز يك درگيري نظامي در حوزه مديترانه را بگيرد يا نه.
يونان به‌طور رسمي خواستار حل و فصل موضوع از طريق دادگاه بين‌المللي دادگستري با استناد اصول مندرج در كنوانسيون حقوق درياست. اما تركيه عضو اين كنوانسيون نيست و حتي آن را امضا هم نكرده است بنابراين نمي‌تواند از مكانيسم حل اختلاف مندرج در آن (ديوان بين‌المللي حقوق دريا) استفاده كند. البته يونان معتقد است كه اصل حقوق درياها مبني بر به رسميت شناختن مناطق دريايي براي جزاير (همچون سرزمين اصلي) به عنوان يك عرف در حقوق بين‌الملل شناخته شده است و تركيه حتي در صورت عدم عضويت در آنكلاس بايد از آن پيروي كند.
در همين راستا و با هدف اعمال فشار بر تركيه در مذاكرات احتمالي، يونان به‌طور غيرمنتظره تفاهمنامه‌هاي دريايي براي تعيين حدود فلات قاره و منطقه انحصاري اقتصادي با ايتاليا و مصر امضا كرد؛ تفاهمنامه‌هايي كه دهه‌ها معطل مانده بودند و ظاهرا با امتيازدهي يونان به مصر و ايتاليا به نتيجه رسيدند.