دوگانه زمين سوخته - بحران دستاورد

در ابتداي سال 1399 يادداشتي با عنوان «بودجه‌ريزي استصوابي؛ زمهرير منابع» در روزنامه اعتماد با محتواي واكاوي نظام حاكم بر بودجه‌ريزي شهرداري تهران و تحليل بودجه سال‌هاي 98 و 99 و سرانجام پيش‌بيني تحقق بودجه مصوب در سال 1399 منتشر شد. اصطلاح «بودجه‌ريزي استصوابي» براي اولين‌‌بار در ادبيات بودجه‌ريزي معرفي، ابعاد آن در بودجه شهرداري تبيين و آثار عملكردي و احتمالي آن آشكار گشت. بنابراين در اين يادداشت براي درك بودجه‌ريزي استصوابي با بازفرستادن خواننده به يادداشت يادشده، آسوده از بازآوري محتواي آن و بسيار كوتاه در ابتدا به بخشي از نتايج منتشرشده و راستي‌آزمايي آنها و سپس به بررسي سرانجام بودجه 1400 بسنده مي‌شود.
بودجه مصوب سال 1399 شهرداري تهران مبلغ 30.574 ميليارد تومان است كه طبق گزارش 10ماهه از ميزان تحقق آن؛ حدود 14.800 ميليارد تومان تحقق نقدي و حدود 1.700 ميليارد تومان غيرنقدي حاصل شده، بنابراين در مجموع حدود 16.500 ميليارد تومان از بودجه مصوب در 10 ماهه سال 1399 (54%) محقق شده است. در يادداشت «بودجه‌ريزي استصوابي؛ زمهرير منابع» ميزان بودجه مصوبِ مطلوب 19.856 ميليارد تومان تخمين زده شده بود، محقق 10 ماهه بودجه سال 1399 و شواهد اقتصادي نشان از احتمال بالاي تحقق حداكثر 19.800 ميليارد تومان براي بودجه سال 1399 دارد. با اين توضيح، مصوبِ 30.574 ميليارد توماني بودجه سال 99 شهرداري تهران با شكاف تحققي به ميزان حدود 10.774 ميليارد تومان (35% منابع بودجه) مواجه خواهد شد. (تصميمي كه ممكن است شرايط را به سود افزايش ميزان تحقق بودجه تغيير دهد افزايش فشار در فروش دارايي‌هاي شهرداري و ارايه انوع تخفيف و مشوق براي فروش پروانه است). يادآوري مهم اينكه شهرداري تهران در سال رو به پايان با حدود 18.500 ميليارد تومان مخارج گريزناپذير مواجه بوده است كه با فرض تحقق 19.800 ميليارد توماني در منابع، نزديك به 1.300 ميليارد تومان مازاد بر مخارج گريزناپذير (حقوق و دستمزد، هزينه‌هاي نگهداشت شهر، بازپرداخت بدهي‌هاي بهره‌دار و...) دارد كه مي‌تواند صرف برنامه‌هاي توسعه‌اي شهر كند. آشكار است كه اين مبلغ بسيار ناچيزي براي طراحي و اجراي برنامه‌هاي توسعه در شهري است كه سهمي حدود 27درصد از توليد ناخالص داخلي كشور دارد.
چكيده بالا در تلاش براي پاسخ دادن به اين پرسش‌ها است كه آيا امكان بهبود كارآمدي نظام بودجه‌ريزي شهرداري تهران در تدوين بودجه سال 1399 و 1400 وجود نداشت؟ آيا شهرداري تهران با فقر كارشناسي در تدوين بودجه مواجه است؟ 
پاسخ دو پرسش در ياداشت ابتداي سال و به‌طور آشكار در چكيده نتايج آن كه در بالا آمده، داده شده است. توضيح بيشتر اينكه شهرداري تهران با مصوب كردن مصوب مطلوبِ پيشنهادي كه نتيجه تحليل و بررسي پتانسيل درآمدي شهرداري، وابسته به شرايط متغيرهاي اقتصادي كشور و شهر تهران بود مي‌توانست با تحققي 99.7 درصدي نتيجه درخشاني در كارآمدي نظام بودجه‌ريزي از خود برجا گذارد. (طبق بخشنامه بودجه سال 1400 و سال‌هاي قبلِ شهرداري‌هاي كشور، فصل سوم، بخش ب، بند يك «ميزان پيش‌بيني درآمدها در لايحه بودجه سال 1400 شهرداري مي‌بايست متناسب با ميانگين رشد درآمدها در پنج سال گذشته و عملكرد واقعي بودجه به شرح گزارش‌هاي تفريغ وساير عوامل موثر صورت پذيرد.») پس اين امكان براي نظام بودجه شهرداري تهران وجود دارد تا با بررسي‌هاي فني و كارشناسي به تنظيم كارآمد بودجه بپردازند، چراكه مهم‌ترين فلسفه بودجه‌ريزي دقت در پيش‌بيني درآمدها و هماهنگ كردن هزينه‌ها با آن است (سه اصل تقدم درآمد بر هزينه، تخميني بودن درآمد و تحديدي بودن هزينه مهم‌ترين اصول بودجه‌ريزي هستند). 
در نمودار يك شاخص كارايي نظام بودجه‌ريزي شهرداري در فاصله سال‌هاي 1390 تا 1399 براساس دقت و درستي پيش‌بيني منابع و متناسب‌سازي آن با مصارف شهرداري تهران محاسبه شده است، هر اندازه قدر مطلق اين شاخص به صفر نزديك‌تر باشد نشان از كارايي بيشتر نظام بودجه‌ريزي دارد. به روشني قابل مشاهده است كه در سال‌هاي 1399 و 1398 (بعد از متمم) بودجه شهرداري تهران به ترتيب بدترين رتبه را از نظر كارايي نظام بودجه‌ريزي كسب كرده‌ است. (نمودار نارنجي) در صورتي كه اگر برمبناي نظام كارشناسي و فني، بودجه‌ريزي صورت مي‌گرفت بسيار كارآمدتر عمل مي‌شد. (نمودار خاكستري) نكته مهمي كه در نمودار روبه‌رو قابل رهيابي است افزايش معني‌دار ناكارايي در نزديكي انتخابات شوراهاي شهر است. اين پديده در سال‌هاي1391، 1392 و 1395 به خوبي  قابل  مشاهده است.

نمودار يك: شاخص كارايي نظام بودجه‌ريزي (نزديكي به صفر= كارايي بيشتر) 
 
منبع: بودجه‌هاي سنواتي شهرداري تهران و محاسبات نگارنده
حال پرسش اساسي اين است كه چرا مديريت شهري در پيرامون انتخابات اجازه تدوين بودجه را به مثابه سندي سياستي و نيازمند كار علمي و فني به كارشناسان صلاحيت‌دار نمي‌دهد و سند بودجه‏ را سياسي مي‌كند؟ پاسخ به اين پرسش نياز به مطالعه گسترده‌اي به‌ويژه در اقتصاد سياسي عملكرد مديريت شهري دارد بنابراين در اين يادداشت تنها به بيان چارچوبي براي روشن‌تر شدن ابعاد آن پرداخته مي‌شود و واكاوي دقيق‌تر را به پژوهش‌هاي آينده و پژوهشگران مي‌سپارد.
در نمودار يك يادواره مديريت شهري بر بودجه شهرداري در دو دوره انتخابات شوراي شهر نمايان است، در هر دو دوره انتخابات شوراي شهر سال‌هاي 1392 و 1395 مديريت شهري با فشار بر كسب منابع از محل منابع ناپايدار انحراف معني‌داري از كارايي نظام بودجه‌ريزي را تجربه كرده است اين تصميم به سبب تحقق منابع بيشتر براي كسب دستاوردهاي مناسب با قابليت نمايش بالا و در جهت كمك به پيروزي در انتخابات گرفته شده است. اين پديده را در نمودار روبه‌رو به روشني مي‌توان دريافت. با اين توضيح كه در سال‌هاي مذكور (به‌ويژه 1392 و 1395) فشار شديد مديريت شهري بر تامين مالي از محل منابع ناپايدار آشكار است (هر چه شاخص بزرگ‌تر باشد توان مديريت شهري در تامين مالي از محل درآمدهاي ناپايدار بيشتر است و هرقدر مطلق شاخص بزرگ‌تر باشد تمايل و خواست مديريت شهري بر تامين مالي از محل منابع ناپايدار بيشتر است). 
همان‌گونه كه در نمودار دو روشن است در دوره مديريت شهري جديد (از 1396 تاكنون) برخلاف روند دوره‌هاي قبلي كه در نزديكي سال‌هاي انتخابات فشار بر تامين منابع از محل منابع ناپايدار شدت مي‌گرفت از همان ابتدا (به جز سال اول) و برخلاف داوري مديران شهري اين فشار شكل‌ گرفت (كاهش قدرت خريد منابع شهرداري از مهم‌ترين دلايل آن است) به‌ طوري كه با نزديك شدن به انتخابات تمايل و تصميم مديريت شهري بر افزايش تحقق منابع از محل منابع ناپايدار افزون شده، در سال 1399 به بالاترين سطح خود در دهه نود مي‌رسد. تنها اختلاف مديريت شهري بعد از انتخابات 1396 با مديريت شهري قبل از آن عدم موفقيت و موفقيت در تحقق منابع از محل منابع ناپايدار بوده است؛ به‌گونه‌اي كه به سبب وضعيت متغيرهاي مهمي چون ركود و رونق بخش مسكن، توانايي شهرداري در اخذ تسهيلات بانكي و ميزان دارايي و اموال قابل فروش شهرداري تهران در دوره قبلي منابع ناپايدار محقق و در دوره جديد با عدم تحقق مواجه بوده است.

نمودار دو: شاخص توان و تمايل مديريت شهري در تامين منابع از محل منابع ناپايدار
 
منبع: بودجه‌هاي سنواتي شهرداري تهران و محاسبات نگارنده

نتيجه‌گيري
مديريت شهري در شوراي پنجم با انواع بحران‌هاي دروني و بيروني مواجه بوده است از جمله تغييرات خواسته و ناخواسته شهردار تهران (در فاصله سال‌هاي 1396تا 1399 تهران 5 شهردار و سرپرست به خود ديد). تحريم‌هاي شديد بين‌المللي، بحران كرونا، فقير شدن شهروندان (كاهش شانس اتكا كردن به آنها در تامين مالي شهرداري) و... بنابراين و به سبب كاهش شديد قدرت خريد منابع در اختيارشان امكان اجراي ابر پروژه‌هاي شهري را نداشتند (هر چند كه طبق تحليل ارايه‌شده همواره تمايل و تصميم به تامين مالي براي اجراي آنها داشتند، در لايحه بودجه 1400 نيز همچنان و بسان دو سال گذشته اصرار بر بودجه‌ريزي سياسي به جاي بودجه‌ريزي علمي كاملا مشهود است اين موضوع كه در يادداشتي ديگر به تفصيل به آن پرداخته خواهد شد سرانجام بهتري از مصوب بودجه 1399 براي بودجه سال 1400 به‌ همراه نخواهد داشت). اما اين فرصت را براي تغييرات ساختاري- نهادي مديريت شهر به‌ ويژه در بخش ماليه شهرداري و بخش منابع انساني، از دست داده و با پافشاري بر مديريت سياسي شهر تهران با بحران جدي دستاورد مواجه گشته‌اند. با توجه به شانس كم آنها براي پيروزي در انتخابات شوراي شهر پيش‌رو، هم‌خواهي كارشناسان شهري و منافع شهروندان در عدم تكرار سياست زمين سوخته همانند مديريت پيشين شهري (45 هزار ميليارد تومان نياز مالي براي اتمام پروژه‌هاي نيمه‌تمام+70 هزار ميليارد تومان بدهي+ استخدام هزاران نفر نيروي مازاد و...) است.