درس‌هايي از اصلاحات جمال عبدالناصر در مصر
تقويت ظرفيت‌هاي حكمراني
مقدم بر اصلاح سياستي
جوئل ميگدال
متن پيش‌رو بخشي از مقاله «چشم‌انداز و عمل: راهبري، دولت و تحول جامعه» نوشته جوئل ميگدال است كه به مساله اصلاحات در كشور مصر مي‌پردازد. ميگدال يكي از پژوهشگران برجسته در زمينه دولت‌سازي و تقويت ظرفيت‌هاي دولتي است. اين مقاله به خوبي نگاه او در مورد شرايط و انگيزه‌هاي ارتقاي ظرفيت‌هاي دولتي و شيوه پياده‌سازي سياست‌ها در دولت‌هاي در حال توسعه را تشريح مي‌كند. ميگدال توضيح مي‌دهد كه ناتواني در پياده‌سازي سياست‌هاي رسمي و وجود مراكز قدرت غيررسمي كه در برابر قوانين دولت رسمي مقاومت مي‌كنند نوعي بيماري فراگير در جهان توسعه است و راه ساخت دولتي تحول‌آفرين با توجه به بسترهاي نهادي هر كشور، خاص است. اين يادداشت توسط مركز توانمندسازي حاكميت و جامعه جهاد دانشگاهي آماده شده و بخشي از پروژه‌اي براي تبيين مباني نظري در جهت توضيح نقش ظرفيت‌هاي حاكميتي در اجراي اصلاحات سياسي و اقتصادي است. اين مقاله در 3 بخش ارايه مي‌شود. در بخش اول مباني نظري تكوين دولت‌هاي داراي توانايي ايجاد تحولات در چارچوب فكري ميگدال مطرح شده است و در بخش دوم نيز كاربرد اين نظريه در مورد اصلاحات در كشور مكزيك در دوره كاردناس مورد بحث قرار گرفته است. در نهايت، در اين يادداشت، تغييرات در كشور مصر در دوره جمال عبدالناصر در چارچوب نظري ميگدال ارايه مي‌شود.
ناصر و انقلاب از بالا در مصر
براندازي نظام پادشاهي در مصر در سال ۱۹۵۲ توسط افسران آزاد برخلاف براندازي نظام كهن در مكزيك، با شورش‌هاي بزرگ دهقاني همراه نبود. اصلاحات ارضي عظيمي كه پس‌ازآن در مصر اتفاق افتاد، در بسيج دهقانان ريشه نداشت ولي به شكلي طراحي شده بود كه به چنين بسيجي منتهي شود. جمال عبدالناصر، اصلي‌ترين نيروي حامي براندازي نظام پادشاهي و رييس‌جمهور آينده مصر، چشم‌اندازي در مورد يك تحول اجتماعي عظيم در مصر داشت كه با نابودي عناصر فئودال در هزاران روستاي كنار رود نيل آغاز مي‌شد. ناصر ايده روشني از ابزارهاي نهادي مورد نياز براي نيل به اهدافش در سر داشت. چشم‌انداز او براساس پيش‌فرض، يك سازمان دولتي تقويت شده و غالب بود. او اميد داشت كه با بازسازي دولت بتواند استراتژي‌هاي پايداري براي بقاي مردم مصر فراهم سازد. برنامه‌هاي او براي غالب ساختن دولت، برخلاف كاردناس در مكزيك از فضايي نزديك به هرج‌ومرج و جنگ داخلي نمي‌آمد بلكه در واكنش به يك سازمان ضعيف حاكم با نفوذ بيش‌ازحد زمين‌داران بزرگ بود. به نظر مي‌رسيد كه اصلاحات ارضي بهترين جا براي شروع يك تحول اجتماعي عظيم باشد. در مصر مالكيت زمين در دستان يك اقليت كوچك متمركز بود. نيم درصد از زمين‌داران كنترل بيش از يك‌سوم زمين‌هاي زراعي را در اختيار داشتند، درحالي كه ۹۵ درصد از زمين‌داران مالك يك‌سوم ديگر از زمين‌ها بودند و نيمي از جمعيت روستايي زميني نداشتند. فرآيند اصلاحات جديدي كه سنگ‌بناي تحول اجتماعي بزرگ‌تري بود كه درنهايت «سوسياليسم عرب» نام گرفت، تنها يك ماه و نيم پس از كودتاي سال ۱۹۵۲ آغاز شد. قانون اصلاحات ارضي (و تصحيح‌هاي بعدي آن) در ابعاد متعددي موفقيت چشمگيري داشت. اين قانون، طبقه بزرگ زمين‌دار را به عنوان يك نيروي اجتماعي و اقتصادي در مصر و به عنوان يك نيروي سياسي در قاهره از ميان برداشت. كشاورزان كوچك كه ۹۵درصد از تمامي زمين‌داران را تشكيل مي‌دادند، املاك خود را از يك‌سوم زمين‌هاي زراعي به نيمي از زمين‌هاي زراعي رساندند. اين قانون همچنين شامل مقررات كارآمدي براي اجاره نيز مي‌شد كه اجاره‌بها را پايين مي‌آورد و براي مستاجران حمايت قانوني فراهم مي‌ساخت. درنهايت، دولت با نهادهايي به روستاهاي مصر نفوذ كرد كه براي روستاييان استراتژي‌هاي بقايي جايگزين استراتژي‌هاي طراحي شده توسط زمين‌داران بزرگ فراهم مي‌ساخت. اين نهادها شامل تعاوني‌هاي كشاورزي، شوراهاي محلي و كميته‌هاي محلي حزب سياسي ملي ساخته ناصر مي‌شدند. اما اصلاحات ارضي در ابعادي ديگر صرفا به تغييرات محدودي در بخش روستايي مصر منجر شدند. بازتوزيع حقيقي تنها منافع اندكي براي كشاورزان فقير به همراه آورد. بيست سال پس از آغاز اصلاحات، دولت حدود ۱۲،۵ درصد از زمين‌هاي زراعي را بازتوزيع كرده بود. درمجموع، تا سال ۱۹۷۰ (يعني سال مرگ ناصر) حدود ۹ يا ۱۰ درصد از جمعيت روستايي در نتيجه اصلاحات زمين به دست آوردند. ميانگين تكه زمين توزيع شده كمتر از ۲.۵ فدّان (1) بود (يك فدّان كمي بيشتر از يك جريب است) به‌طور ميانگين در نقشه مصر هنوز كمتر زميني بيش از يك فدّان است و دوسوم نيروي كار كشاورزي مذكر هيچ زميني ندارند يا زميني كمتر از يك فدّان دارند. درحالي كه ادارات دولتي به همه روستاها نفوذ يافتند و چهره روستاهاي مصر را براي هميشه تغيير دادند، اما تمامي نهادهاي دولتي تحت كنترل افرادي درآمدند كه مي‌خواستند قواعد خود را به روستاهاي مصر تحميل كنند و اين امر با اهداف ناصر همخواني نداشت. «تصور اينكه دولت مي‌تواند زندگي روزمره كشاورزان روستايي را كنترل كند، دست بالا گرفتن قدرت كنترل دولت بر مقامات خود و همچنين بر روستاييان است... دولت هنوز توانايي تصميم‌گيري در مورد ويژگي دقيق و رقابت بين روابط متقابل در سطح محلي را ندارد.» همانند قدرتمندان محلي در مكزيك، دهقانان متوسط و غني در روستاهاي مصر بر ادارات دولتي در سطح روستاها و كميته‌هاي حزب ملي غلبه يافتند. آنها تعاوني‌هاي كشاورزي و ديگر نهادهاي جديد را به ابزارهايي براي ثروت‌اندوزي خود و شيوه‌هايي براي تحميل قواعد بازي خود بر حيات اجتماعي روستاييان بدل كردند.
تاثير قدرت‌هاي خارجي: مصر تحت حكومت ناصر در مبارزه براي تحول اجتماعي، نسبت به مكزيك داراي يك مزيت بود: ساختار مجموعه قدرت‌هاي بين‌المللي در زمان اين مبارزه. زماني كه ناصر سياست تحول اجتماعي از طريق سياست‌گذاري دولتي را آغاز كرد، به دليل كاهش مقاومت از سوي قدرت‌هاي جهاني و حتي از نظر حمايت‌هاي مثبت خارجي از بازسازي داخلي و تثبيت دولت، زمان‌بندي او ايده‌آل بود. كاهش نفوذ بريتانيا در خاورميانه و به‌ويژه در مصر، منطقه را به منبعي براي رقابت بين دو قدرت بزرگ پس از جنگ جهاني دوم يعني شوروي و امريكا بدل كرد. ناصر ماهرانه از مقابله بين ابرقدرت‌ها استفاده كرد تا قدرت مانور خود را افزايش دهد و حمايت خارجي كه شديدا مورد نياز بود را كسب كند. ناصر حتي پيش از آنكه به رياست‌جمهوري برسد، سرپرست نمايندگان مذاكره با انگليس بود كه به خروج نيروهاي نظامي انگليسي از مصر منجر شد. در كنفرانس باندونگ (2) در سال 1955 ناصر با ايجاد روابطي با رهبران دولت‌هاي آسيايي و آفريقايي به دنبال جلب حمايت براي دوره رياست‌جمهوري خود بود. در سال 1955 كه درخواست ناصر از غرب براي خريد سلاح بي‌پاسخ ماند، او با يك قرارداد خريد سلاح از چكسلواكي، شوروي را به خاورميانه فراخواند. امريكا با سلب حمايت از سد بزرگ اسوان (3) كه براي ناصر پروژه مهمي بود، در برابر استقلال فزاينده مصر (ازجمله به رسميت شناختن جمهوري خلق چين) واكنش نشان داد. مقامات امريكايي همچنين بريتانيا و بانك جهاني را نيز تحريك كردند تا از ارايه كمك‌هاي مالي خودداري كنند. حوادثي عمده به سرعت پيش آمدند، ازجمله حمايت اقتصادي شوروي از اين پروژه به عنوان جايگزيني براي حمايت غرب؛ ملي‌سازي كانال سوئز در مصر؛ حمله بريتانيا، فرانسه و اسراييل به مصر در جنگ سوئز و مسدود ساختن دارايي‌هاي كشور مصر در بريتانيا، فرانسه و امريكا. ناصر در جريان اين غوغا به لحاظ نظامي ضربه خورد اما در عرصه سياست پيروز شد. او با سياست بي‌طرفي مثبت كه شامل همكاري بيشتر با ديگر دولت‌هاي آسيايي و آفريقايي و حمايت مستقيم هرچه بيشتر از سوي شوروي مي‌شد، استقلال بيشتري نسبت به غرب پيدا كرد.
اما نيروهاي تاريخي جهاني ديگر شرايط مساعدي براي تثبيت قدرت ناصر ايجاد نكردند. به عنوان‌مثال، به نظر مي‌رسيد كه او تهديد تهاجم نظامي را جدي نگرفته بود. از جهتي، حق با او بود. هم در جنگ سوئز در سال 1956 و هم در جنگ اعراب و اسراييل، بخشي از خاك مصر اشغال شد اما هيچ‌كدام از اين دو جنگ به تهاجم به بخش‌هاي پرجمعيت كشور در امتداد رود نيل منجر نشدند. نه بقاي ناصر و نه بقاي دولت در معرض تهديدي مستقيم نبودند. در هر دو مورد او واقعا از اين امر غافلگير شد كه جنگ به درون مرزهاي مصر كشيده شده است. حتي نشانه‌هاي كمي وجود دارد مبني بر اينكه در سال 1967 و با انباشت تنش پيش از حمله اسراييل، ناصر تلاش كند تا ظرفيت‌هاي بسيج دولت را به سرعت افزايش دهد. دوره كوتاه جنگ نيز يك دوره بحران يا بنا به تعريف مارويك (4) در مورد بريتانيا در جنگ جهاني اول «تصميم شوم براي انجام تمامي بازسازي‌هاي سازماني در جهت تضمين موفقيت در جنگ» را از مصر دريغ كرد. تنها پس از شروع جنگ بود كه ابعاد عظيم تهديد اسراييل در سال 1967 براي ناصر روشن شد. او پس از شكست سهمگين سال 1967 كه منجر به «بي‌اعتبار شدن حكومت ناصر و بي‌ارزش شدن سياست‌هايش شد»، در سه سال آخر دوره حكومتش تلاش كرد تا ثبات اجتماعي را حفظ كند.
در سال‌هاي منتهي به، به‌قدرت رسيدن افسران آزاد، مصر دچار آن نوع از نابه‌جايي اجتماعي نشد كه مكزيك پيش از دوره حكومت كاردناس تجربه كرد. هيچ نوعي از همگرايي نيروها وجود نداشت كه به سرعت و عميقا استراتژي‌هاي فعلي بقاي مردم را تضعيف كند. نتيجه اين بود كه مخالفاني ريشه‌دار در برابر هر تلاش ناصر براي خلع قدرت سازمان‌هاي اجتماعي ديگر وجود داشتند. درنتيجه، ناصر تصميم گرفت در زماني كه حكومتش دچار چالش بود، با اين مراكز قدرت ريشه‌دار مبارزه نكند. در مقابل، او به نوعي از ثبات اجتماعي كه اين سازمان‌هاي اجتماعي قاعده‌گذار ديگر مي‌توانستند فراهم سازند، تكيه كرد.
در سال‌هاي 1967 و 1968 و پس از شكست نظامي، ناصر با ارتشي ناراضي و شورش‌هايي در شهرها، كارخانه‌ها و دانشگاه‌هاي مصر مواجه بود. ناصر اكنون بايد در روستاها دست به انتخابي حساس مي‌زد. دهقانان متوسط و ثروتمند هم به عنوان عاملان زمين‌داران بزرگ‌تر و هم در نقش خودشان به عنوان مديران روستا به مدتي طولاني، چهره‌هايي كليدي در استراتژي‌هاي موجود بقاي دهقانان فقيرتر بودند. حزب سياسي ناصر در ميانه كارزاري حساس بود كه پيش از جنگ سال 1967 آغاز شد و هدف آن ريشه‌كن كردن قدرت اين دهقانان متوسط و ثروتمند بود. ناصر بايد ميان تحول اجتماعي مورد نظر حزب و ثبات اجتماعي كه اين دهقانان متوسط و ثروتمند مي‌توانستند فراهم سازند، انتخاب مي‌كرد. ناصر با انتقاد تند از حزب و دستگيري رهبر حزب، درعمل تمايل خود براي جذب قاعده‌گذاري نامنسجم دهقانان متوسط و ثروتمند در جهت تضمين ثبات اجتماعي در روستاها را اعلام كرد. به‌طور خلاصه، ناصر نيز همچون كاردناس تكانه‌هاي متناقضي از سوي نيروهاي تاريخي جهاني دريافت مي‌كرد. اگرچه مجموعه نيروهاي قدرت‌هاي بزرگ جهاني به او فرصتي خارق‌العاده دادند تا بدون حمايت خارجي، اصلاحات داخلي راديكالي انجام دهد، اما او براي تحقق چشم‌انداز خود با موانع مهم ديگري مواجه شد. كوتاه بودن جنگ‌هاي ناصر در سال‌هاي 1956 و 1967، دور بودن مخاطره نظامي يمن از مصر و كمك شوروي در جنگ فرساينده عليه اسراييل در سال‌هاي 1969 و 1970 منجر به اين شدند كه ناصر آن «دوره تصميم شوم» را سپري نكند كه در آن براي بازسازي جامعه در برابر فجايع بالقوه خارجي، ريسك در مورد ثبات داخلي پذيرفته مي‌شود. ناصر در مصري حكومت كرد كه در آن استراتژي‌هاي كهن بقا به خوبي تثبيت شده بودند و مقاومت در برابر تثبيت دولت بسيار بالا بود. برخلاف كاردناس، حمله او به زمين‌داران بزرگ در پس نابه‌جايي‌هاي اجتماعي بزرگ ديگر اتفاق نيفتاد. براي ناصر، خطرات مقاومت داخلي و بي‌ثباتي به حدي زياد بودند كه او نمي‌توانست چشم‌انداز خود را محقق سازد. او حمله به زمين‌داران بزرگ را با جنگ‌هايي عليه عوامل آنها در روستاها يعني دهقانان متوسط و ثروتمند ادامه نداد.
ترجمه: بهنام ذوقي
1-feddan
2-Bandung Conference
3-Aswan
4-Marwick
در سال‌هاي منتهي به، به‌قدرت رسيدن افسران آزاد، مصر دچار آن نوع از نابه‌جايي اجتماعي نشد كه مكزيك پيش از دوره حكومت كاردناس تجربه كرد. هيچ نوعي از همگرايي نيروها وجود نداشت كه به سرعت و عميقا استراتژي‌هاي فعلي بقاي مردم را تضعيف كند. نتيجه اين بود كه مخالفاني ريشه‌دار در برابر هر تلاش ناصر براي خلع قدرت سازمان‌هاي اجتماعي ديگر وجود داشتند.