آسيب‌شناسي بحران آب در خوزستان
تراژدي منابع مشترك
از كرخه تا هور
جمشيد جمشيدي
ايران كشوري نسبتا كم‌بارش است، از اين رو كشاورزي به صورت ديم در اكثر مناطق آن امكان‌پذير نيست. در مقابل اما شدت كشاورزي آبي در ايران بسيار بالا بوده است، تا آنجا كه در مرداد 1399 وزير نيرو اعلام كرد: «ايران در ميان پنج كشور اول جهان از لحاظ سطح زير كشت آبي قرار دارد». اين مساله، يعني كشاورزي ايران بسيار به منابع آبي وابسته است. منابع آبي معمولا در ميان بهره‌بران به صورت مشاع تقسيم مي‌شود. برخلاف زمين كه عمدتا مالكيت خصوصي دارد و با قوانين مالكيت خصوصي در ارتباط است، آب اغلب منبعي مشاع است كه نيازمند قواعد تخصيصي و ترتيبات نهادي خاص خود است. هزاران كيلومتر زمين‌هاي كم‌آب يا بي‌آب رهاشده و در مقابل هزاران كيلومتر قنات در ايران نشان از اهميت آب نسبت به زمين در طول تاريخ دارد و اين آب بوده كه همواره به عنوان محل نزاع شناخته مي‌شده است. رشد جمعيت و كشاورزي در ساليان اخير منابع آبي محدود ايران را حتي مهم‌تر از قرن‌هاي گذشته كرده است.
عدم درك درست از علل به وجود آمدن بحران آب، اين موضوع را لاينحل و حتي به جنگ آب نيز مي‌تواند بدل كند. چگونه است كه در مسير يك رودخانه در نقطه‌اي برنج كشت مي‌شود و در محلي ديگر هيچ آبي وجود ندارد. اين اتفاق نشان مي‌دهد كه مديريت منابع آبي و سازوكارهاي موجود نمي‌تواند كارآمد باشد. دقت به اين نكته ضروري است كه وقتي صحبت از ترتيبات نهادي و قواعد تخصيصي موجود مي‌شود مساله را بايد به صورتي جامع مدنظر قرار داد و آن را محدود به كارشناسان محلي مستقر در سدها يا سيستم‌هاي آبياري نواحي مختلف نكرد. به عنوان مثال در بحران كم‌آبي پايين‌دست رودخانه كرخه، در روزهاي اخير شاهد بوديم كه تعداد زيادي از مسوولان استاني و كشوري مكررا در محل سد كرخه حاضر شدند و دخالت‌هاي مستقيمي بر ميزان دبي خروجي از سد اعمال كردند تا جايي كه آن را به بيش از دو برابر ميزان برنامه‌ريزي‌شده كارشناسان افزايش دادند. چيزي كه روشن است غيرمولد بودن اين دخالت‌هاست، چراكه اين دخالت‌ها تحت‌تاثير جو ملتهب در استان و با ديدي كوتاه‌مدت صورت مي‌گيرد كه در آينده مي‌تواند خسارت‌هاي گسترده‌تري را به دنبال داشته باشد. بحران كم‌آبي در خوزستان علل متعددي دارد، اين نوشته اما قصد دارد يكي از عوامل را - آن‌هم در حوضه رودخانه كرخه- از طريق رويكردي نهادي كه با ساخت دولت (state) در ارتباط است، بررسي كند. كمبود ظرفيت دولت در تخصيص موثر منابع مي‌تواند مصائب ويرانگري در پي داشته باشد و موجب نابودي منابع شود. از اين رو با توجه به چنين رويكردي پرسش اصلي اين است كه چرا ذخيره آبي سد كرخه دچار «تراژدي منابع مشترك» شده است؟ اين نوشته فرضيه‌اش اين است كه تعداد بسيار بالاي ذي‌نفعان از منبع مشترك سد كرخه و همين‌طور عدم وجود ترتيبات نهادي و سازوكارهاي تخصيصي كارآمد، باعث به وجود آمدن «مشكل كنش جمعي» و در پي آن «تراژدي منابع مشترك» شده است.
«تراژدي منابع مشترك» چيست و چگونه رخ مي‌دهد؟
نويسنده اين نوشتار پيش‌تر در مطلبي تحت عنوان «تراژدي منابع مشترك» به عنوان يك مدخل در دانشنامه سياست‌گذاري حقوقي كه انتشارات معاونت حقوقي رياست‌جمهوري آن را منتشر كرده است، به صورت جامعي به مساله «تراژدي منابع مشترك» پرداخته است. اصطلاح «تراژدي منابع مشترك» را اولين‌بار گرت هاردين بوم‌شناس امريكايي در سال 1968 به كار برد. هاردين براي شرح دقيق موضوع، مثال چوپانان و مرتع را زد. او گفت: «يك مرتع را در نظر بگيريد كه دسترسي به آن براي همه آزاد است. چوپان‌هايي كه گله‌هاي خود را براي چرا روي اين مرتع مي‌آورند به دنبال به حداكثر رساندن سود خود هستند. مرتع ظرفيت محدودي دارد و استفاده بيش از حد، آن را نابود مي‌كند. زماني كه چوپان‌ها تصميم مي‌گيرند تعداد گاوهاي خود را افزايش دهند ميان دوگانه نفع شخصي و گروهي قرار مي‌گيرند. چوپان سودجو به نفع شخصي خود فكر مي‌كند و پي مي‌برد كه هزينه چراي بيش از حد را همه مي‌پردازند اما منافع اضافه كردن يك گاو ديگر به گله فقط براي خودش است. در نتيجه هر چوپان گاو بيشتري را وارد مرتع مي‌كند تا اينكه مرتع نابود مي‌شود».
منابع اشتراكي متعددي وجود دارند كه ممكن است دچار چنين معضلي شوند. به عنوان نمونه: حوضه‌هاي آب‌هاي زيرزميني، سيستم‌هاي آبياري، جنگل‌ها، شيلات و ميدان‌هاي نفتي جزو اين منابع اشتراكي هستند كه ممكن است از طريقِ استفاده بيش از حد عده‌اي دچار اين مشكل شوند و در مقابل عده‌اي ديگر را متضرر سازند. هاردين معتقد بود افراد به دنبال حداكثرسازي منافع آني و كوتاه‌مدت‌شان هستند. يعني زماني‌كه افراد از يك منبع اشتراكي به‌طور مشترك بهره مي‌برند، در صورتي كه آن منبع از مالكيت دولتي يا خصوصي مشخصي برخوردار نباشد، آن منبع اشتراكي به طرز بي‌رويه‌اي مورد استفاده قرار مي‌گيرد.
منابعي كه به صورت اشتراكي استفاده مي‌شوند، اغلب موجب ايجاد كالاهاي تقليل‌پذير مي‌شوند. كالاهاي تقليل‌پذير كالاهايي هستند كه در اثر استفاده تمام مي‌شوند، مانند سدي در بالاي يك سيستم آبياري كه امكان استفاده كشاورزي را به وجود مي‌آورد، اما تقليل‌پذير است و در اثر استفاده ذخيره آب آن كم و تمام مي‌شود. هنگامي كه بهره‌برداري از يك منبع توسط عده‌اي موجب شود چيزي كه براي ديگران باقي مي‌ماند، تقليل پيدا كند، و سيستم كنترل كارآمدي هم وجود نداشته باشد، انگيزه‌اي قوي براي بهره‌برداري بي‌رويه از منابع مشترك به وجود مي‌آيد. چنين رقابت غيرمولدي باعث مي‌شود منبع طبيعي ارزشمندي چون آب نابود شود. اگر بهره‌بران نتوانند نظام‌هاي مناسبي براي استفاده از منابع طراحي كنند، احتمالِ امكانِ وجودِ نتايجِ پايدار از بين مي‌رود و «تراژدي منابع مشترك» رخ مي‌دهد. چيزي كه اينجا مهم است وجود ترتيبات نهادي و قواعد تخصيصي است كه بر انگيزه‌هاي بهره‌بران براي حفظ يك سيستم كارآمد كنترلي موثر باشد.
در همين راستا منصور اولسون «مشكل كنش جمعي» را مطرح كرده است. او نشان داد كه افراد در يك كنش جمعي زماني شركت مي‌كنند كه يا تعداد افراد گروه بسيار كم باشد، يا اينكه كنش افراد براي منافع مشترك با اجبار و تمهيدات ديگري روبرو باشد، در غير اين صورت افراد سودجو براي دست‌يافتن به منافع گروهي مشترك اقدام نمي‌كنند و دست به حداكثر رساندن منافع شخصي خود مي‌زنند. يعني عدم وجود سازوكار درستي كه بتواند برداشت از منابع مشترك را مديريت كند باعث مي‌شود عده‌اي برداشت بيش از حد داشته باشند و عده‌اي ديگر نتوانند برداشت كافي از منبع داشته باشند. پژوهش‌هاي ميداني فراواني در مورد مشكل كنش جمعي صورت گرفته است. نتايج، نشان‌گر آن است كه ميزان همكاري افراد از بي‌نهايت زياد تا بي‌نهايت كم در موقعيت‌هاي متفاوت در نوسان است.
چگونه ذخيره آبي سد كرخه دچار «تراژدي منابع مشترك» شده است؟
شواهد در مورد مشكل كم‌آبي در حوضه رودخانه كرخه، نشان مي‌دهد تا حد زيادي اين منبع آبي مشاع دچار «تراژدي منابع مشترك» و «مشكل كنش جمعي» شده است. برداشت خارج از ظرفيت از منابع آبي و عدم وجودِ سازوكارهايي كه موجب يك همكاري جمعي در جهت منافع عمومي باشد، باعث شده است آب به پايين‌دست نرسد. آمارهاي سد كرخه نشان مي‌دهد در ساليان گذشته (قبل از 98) با دبي 60 مترمكعب بر ثانيه مشكلي در رسيدن آب به پايين‌دست تا منطقه پاياني كه هورالعظيم وجود نداشت. اما در تابستان 1400 با دبي 100 متر مكعب بر ثانيه هم آب به نقطه ورود هورالعظيم نمي‌رسد. اختلاف شديد ميان آب خروجي از سد كرخه و آبي كه در رودخانه كرخه در انتهاي مسير است نشان مي‌دهد كه در ميانه راه باوجود ممنوعيت برداشت‌هاي كشاورزي، با شدت بالايي از اين آب برداشت مي‌شود. اين اتفاق وضعيت روستاهاي پايين دست را بحراني كرده است.
در فصلي كه- تابستان 1400- به علت خشكسالي هر نوع كشت تازه‌اي ممنوع اعلام شده است، برآوردها نشان مي‌دهد در حوضه رودخانه كرخه 18 هزار هكتار برنج كاشته شده است. كشت برنج به عنوان يكي از آب‌برترين كشت‌ها، به‌طور ميانگين 35 هزار متر مكعب براي هر هكتار، آب نياز دارد كه اگر اين ميزان را در 18 هزار هكتار ضرب كنيم، عددي حدود 630 ميليون متر مكعب به دست مي‌آيد. بدان معناست كه با توجه به خشكسالي و ذخيره 30 درصدي آب مخزن سد، در حدود نيمي از ذخيره آب توسط برنجكاران مصرف مي‌شود. لازم به ذكر است كه كشت گسترده برنج در استان خوزستان از تابستان 1398 پس از بارندگي‌هاي كم‌سابقه بهار با نگاهي كوتاه‌مدت آغاز و در تابستان 1399 ادامه يافت تا اينكه خشكسالي در 1400 موجب رخ دادن بحران شد.
پيداست كه در اين شرايطِ ترتيبات نهادي و قواعد تخصيصي موجود، عده‌اي، با برداشت غيرقانوني و برنجكاري در بالادست، موجب مي‌شوند پايين‌دست حتي آب براي خوردن هم نداشته باشند. اما اين پايان ماجرا نيست. تعداد بسيار زيادتري از كشاورزان در حوضه كرخه هستند كه كشت تابستاني نداشته‌اند و قرار بر اين بوده است كه ذخيره آبي موجود، مديريت شود تا كشت پاييزه كه مهم‌تر است، ميسر شود. اما با توجه به تنش‌هاي موجود با دخالت‌هاي ديگر مقامات، مسوولان سد كرخه اقدام به رهاسازي آب كرده‌اند. اين اتفاق باعث تشديد بحران و عدم تعادل شديد در تخصيص منابع محدود موجود مي‌شود. آب مخزن سد كرخه منبع اشتراكي گروه بسيار بزرگ‌تري است، اما در كوتاه‌مدت اين منبع فقط به عده كوچك‌تري از برنجكاران اختصاص يافته است كه در رقابتي نابرابر و غيرمولد، منابع آبي را به صورت بي‌رويه برداشت مي‌كنند. در تاريخ 27 تيرماه 1400 ميزان رهاسازي آب در تصميمي خارج از برنامه‌ريزي قبلي و در اثر فشارهايي كه براي تامين نياز آب به پايين‌دست وجود داشت به 160 متر مكعب رسيد. تداوم اين رهاسازي با توجه به ذخيره مخزن سد كرخه باعث مي‌شود امكان آبياري در كشت پاييزه كه مهم‌تر است براي حدود 50 هزار هكتار از اراضي دشت عباس، عين‌خوش و فكه از بين برود. آبياري دشت‌هاي كرخه سفلي از دو مسير انجام مي‌شود. يكي مسير امتداد رودخانه است و انشعاب‌هاي آن و يكي هم تونل دشت‌عباس كه از طريق درياچه سد به مناطق دشت عباس، عين‌خوش و فكه مي‌رسد. ادامه يافتن رهاسازي آب با دبي 160 متر مكعب بر ثانيه عملا باعث مي‌شود در آغاز پاييز تونل دشت عباس خشك شود و امكان آبياري مناطق تحت پوشش آن به‌طور كلي غيرممكن شود و «تراژدي منابع مشترك» آنها را متضرر سازد. مشاهدات نشان مي‌دهد كه يك عامل جدي «تراژدي منابع مشترك» در منبع اشتراكي كرخه، دخالت‌هاي غيرمولد مسوولان بالادستي مختلف است كه با فشار بر مسوولان سد كرخه ميزان رهاسازي آب را به شكل بي‌رويه‌اي افزايش داده‌اند.
«تراژدي منابع مشترك» در منبع اشتراكي كرخه را مي‌شود همچنين در چارچوب مشكلي ديد كه در بالا با عنوان «مشكل كنش جمعي» به آن اشاره شد. دو عامل را مي‌توان ايجاد‌كننده «مشكل كنش جمعي» دانست، عامل اول تعداد زياد بهره‌بران از منبع مشاع است كه در اين صورت همكاري افراد براي عمل در مسير منافع گروهي را دشوار مي‌كند و تصميمات سودجويانه افراد در حداكثر رساندن منافع شخصي خود را در پي دارد و دومين عامل عدم وجود رويه‌هايي است كه ترتيبات نهادي و قواعد تخصيصي را به اجبار درآورد.
در ابتداي سال 1400 باتوجه به خشكسالي در سال آبي جاري هرنوع كشت تازه‌اي ممنوع اعلام شد. وزارت جهاد كشاورزي از نظر نوع كشت و وزارت نيرو هم از طريق كنترل سيستم آبياري، مسوول انجام رويه‌هاي قانوني در اين راستا هستند. كشت 18 هزار هكتار برنج در حوضه رودخانه كرخه در تابستان 1400 نشان مي‌دهد كه ترتيبات نهادي و قواعد تخصيصي موجود براي اجراي اين ممنوعيت ناكارآمد بوده‌اند، چيزي كه در بالا به عنوان دومين عامل در «مشكل كنش جمعي» ذكر شد.
در دو دهه اخير با ساخت سد كرخه و كانالهاي آب، ده‌ها هزار هكتار از اراضي استان‌هاي ايلام و خوزستان، تحت پوشش آبياري كرخه قرار گرفت. تاكنون صدها ميليون دلار براي پروژه‌هاي مربوط به تامين آب اين اراضي هزينه شده است و هزاران كشاورز در اين مناطق به صورت مستقيم از منبع آب مشاع رودخانه كرخه ذي‌نفع شده‌اند. حدود 150 هزار هكتار از اراضي دشت‌عباس، فكه، عين‌خوش، دشت اوان، دشت دوسالق، دشت ارايض، دشت باغه، حميديه و آزادگان در زمره اين اراضي قرار دارند. اين اتفاق، جمعيت زيادي از گروه ذي‌نفعان و بهره‌بران را به وجود مي‌آورد كه از منبع مشاع آب رودخانه كرخه استفاده مي‌كنند. هزاران هكتار اراضي ديگر از پل نادري تا انتهاي مسير يعني هورالعظيم را نيز بايد به اين گروه اضافه كرد كه در حاشيه رودخانه كرخه آب را از طريق پمپ‌هاي كوچك به اين مزارع انتقال مي‌دهند و همچنين بهره‌بران سنتي كه عمدتا ساكنين روستاهاي حاشيه رودخانه هستند كه آب مورد نياز براي دامداري و مصارف روزمره غيرآشاميدني‌شان را از اين رودخانه تامين مي‌كنند. علاوه بر اينها، مساله حقابه محيط زيستي نيز مطرح است كه عمدتا مربوط به هورالعظيم است و به موضوع جنبه‌اي عمومي، ملي و حتي بين‌المللي مي‌بخشد. همه اينها روي هم‌رفته نشان از گروه بسيار بزرگ بهره‌بران را دارد. همان‌طوركه گفته شد اولين عامل در ايجاد «مشكل كنش جمعي» بالا رفتن تعداد افراد گروه ذي‌نفعان است كه دستيابي به همكاري را در گروه در جهت رسيدن به منافع گروهي كاهش مي‌دهد.
نتيجه‌گيري
اعتراضات به بي‌آبي در تيرماه 1400 در مناطق پايين‌دست رودخانه كرخه نشان از شكل‌گيري كانون‌هاي بحران در اثر تنش آبي در اين مناطق دارد. بدون وجود طراحي‌هاي نهادي و قواعد تخصيصي تازه، كارآمد و بديع باتوجه به تحولات دو دهه اخير در اين مناطق، امكان تشديد بحران با شدت بيشتر در آينده مي‌رود. توجه به «مشكل كنش جمعي» به عنوان يكي از علل به وجود آمدن «تراژدي منابع مشترك» از اهميت بالايي برخوردار است و بدون دقت به آن نمي‌توان به راه‌حلي پايدار براي رفع بحران‌ها و امكان جنگ آب در آينده انديشيد. حل «مشكل كنش جمعي» با توجه به ابعاد گسترده گروه ذي‌نفعان كه در بالا نشان داده شد، وابسته به وجود دولتِ با ظرفيت بالا است كه مي‌تواند تخصيص موثر منابع را امكان‌پذير كند و به جاي راه‌حل‌هاي غيرمولد، بلندمدت و در جهت توليد عمل كند.
رودخانه كرخه به عنوان يك منبع اشتراكي به علت بهره‌برداري بي‌رويه در معرض «تراژدي منابع مشترك» قرار دارد. در اين نوشته تلاش شد تصويري واقع‌بينانه با نگاهي بلندمدت و آينده‌نگر از شرايط موجود منطقه كرخه و حكمراني آب اين ناحيه در ابتداي تابستان 1400 داده شود تا بينشي روشن‌تر از علل تنش آبي موجود به مخاطب ارايه گردد. توجه به اين نكته مهم است، از آنجا كه در ساليان اخير موضوعاتي مانند خشكسالي و تغيير اقليم خطرهاي بالقوه‌اي هستند كه منابع مشترك آبي را مورد تهديد جدي قرار مي‌دهند و همين‌طور كشاورزي به صورت آبي از طريق طرح‌هاي توسعه كانالهاي آب در منطقه بسيار گسترده شده و شمار ذي‌نفعان از منبع مشترك و مشاع رودخانه كرخه به‌طور فزاينده‌اي افزايش يافته است، ضروري است كه به صورت جدي درباره طراحي ترتيبات نهادي و قواعد تخصيصي تازه در حوضه سيستم آبياري كرخه تامل و بازنگري شود. نمي‌توان فقط با عمران فيزيكاليستي كه فقط به توسعه از طريق ساخت‌وساز محض توجه دارد، انتظار نتايج پايدار داشت. سال‌هاست محققان و پژوهشگران توسعه بر اهميت طراحي نهادي و ظرفيت‌سازي دولت در توسعه تاكيد دارند. ميليون‌ها دلار از منابع كشور صرف احياي زمين‌هاي كشاورزي و گسترش شبكه آبياري شده است، اما هنوز چالش‌هاي جدي‌اي وجود دارد، گذر از اين چالش‌ها نيازمند ديدگاهي كلان است كه در هم‌تنيدگي مسائل را درك كند و ابعاد مختلف توسعه را به‌طور ويژه مورد بررسي قرار دهد.
ايران كشوري نسبتا كم‌بارش است، از اين رو كشاورزي به صورت ديم در اكثر مناطق آن امكان‌پذير نيست. در مقابل اما شدت كشاورزي آبي در ايران بسيار بالا بوده است، تا آنجا كه در مرداد 1399 وزير نيرو اعلام كرد: «ايران در ميان پنج كشور اول جهان از لحاظ سطح زير كشت آبي قرار دارد». اين مساله، يعني كشاورزي ايران بسيار به منابع آبي وابسته است.
اعتراضات به بي‌آبي در تيرماه 1400 در مناطق پايين‌دست رودخانه كرخه نشان از شكل‌گيري كانون‌هاي بحران در اثر تنش آبي در اين مناطق دارد. بدون وجود طراحي‌هاي نهادي و قواعد تخصيصي تازه، كارآمد و بديع باتوجه به تحولات دو دهه اخير در اين مناطق، امكان تشديد بحران با شدت بيشتر در آينده مي‌رود.