با نگاهي به كتاب اداره و سياست در ايران
بروكراسي عليه دموكراسي
معماي مشروعيت و بروكراسي در عصر پهلوي دوم
محمد ذاكري
بروكراسي از كاركردهاي گوناگوني در جوامع مختلف برخوردار است. اگرچه ذات بروكراسي در پي گسترش عقلانيت و شايسته‌سالاري در سيستم‌هاي اجتماعي است اما در پاره‌اي موارد و در برخي حكومت‌ها، كاركردهايي مي‌يابد كه با اين فلسفه وجودي در تعارض كامل قرار مي‌گيرد. كتاب «اداره و سياست در ايران» نوشته ابوالحسن فقيهي و برگردان مريم حيدري با رويكردي مبتني بر يك پژوهش تاريخي در دوران حكومت محمدرضا پهلوي (1357-1320) و با هدف مطالعه رابطه اداره و سياست در دوران شاه و تلاش رژيم براي كسب مشروعيت از دستگاه بروكراسي نگاشته شده و تلاش مي‌كند به اين پرسش اساسي پاسخ دهد كه «در دوران شاه بر بروكراسي ايران چه گذشت و سوء اداره حكومت چه بود.»
رساله دكتراي دكتر فقيهي
ابوالحسن فقيهي متولد 1319 تهران و دانش‌آموخته كارشناسي حقوق و كارشناسي ارشد مديريت بازرگاني از دانشگاه تهران و دكتراي مديريت دولتي از دانشگاه ايالتي نيويورك و استاد پيشكسوت رشته مديريت دولتي در دانشگاه‌هاي علامه طباطبايي و واحد علوم و تحقيقات دانشگاه آزاد اسلامي است و پيش از عضويت در هيات علمي دانشگاه، مسووليت‌هايي در سازمان اداري و استخدامي كشور و مركز آموزش مديريت دولتي داشته است. پيش از انتشار اين كتاب از او آثار ديگري به صورت تاليف و ترجمه در حوزه مديريت و نظام اداري، روش‌شناسي و مديريت تطبيقي و توسعه منتشر شده است. كتاب حاضر نيز برگرفته از رساله دكتراي او است كه در سال 1364 تدوين شده و لذا ماهيتي مساله‌محور و روشمند دارد.
يك بازيگر مهم
نويسنده در مقدمه كتاب، پس از مرور مختصري بر پيشينه مساله و اشاره به انگيزه‌هايش براي پرداختن به موضوع (برخورداري از دركي عميق از كاركرد بروكراسي در ايران به واسطه سال‌ها خدمت در نهاد متولي بروكراسي و وجود شكاف‌هاي نظري و پژوهشي در باب تعامل بروكراسي با ديگر بازيگران و نيز به‌كارگيري و مرتبط كردن دانش تئوري سازمان به حوزه مديريت دولتي تطبيقي) ادعا و دال مركزي مطالعه خود را چنين مطرح مي‌كند: «در نظام‌هاي سياسي غيردموكراتيك كه رژيم از حمايت توده‌هاي مردم برخوردار نيست، بروكراسي به يك بازيگر سياسي مهم تبديل مي‌شود كه نقش كليدي آن حفظ مشروعيت و در عين حال توانمندي حرفه‌اي نظام است. اما در اين فرآيند ميان هدف بروكراتيك اثربخشي از يك‌سو و مشروعيت حكمرانان از سوي ديگر تنش ايجاد مي‌شود. بدين معنا كه استفاده نامعقول رژيم از بروكراسي براي مشروعيت بخشيدن به خود، اثربخشي بروكراتيك و عقلانيت آن را كاهش مي‌دهد و ثبات و تداوم رژيم ممكن است به بهاي بي‌ثباتي و عدم انسجام بروكراسي به دست آيد.» (ص۹) به لحاظ روش‌شناختي، اين مطالعه در فضاي تفسيرگرايي و پديدارشناسي و به روش تحليل تاريخي صورت گرفته است. براي طراحي پژوهش، نويسنده سه مولفه اصلي را درنظر گرفته است: نخست چيستي و چرايي كنش رژيم سياسي با بروكراسي، دوم ابعاد اصلي بروكراسي، سوم بخش‌هاي اصلي بروكراسي كه بايد بر آن تمركز شود. همچنين نويسنده هم از داده‌هاي ثانويه (حاصل از مطالعات آرشيوي در ايالات متحده) و هم از داده‌هاي اوليه (توليدشده توسط نويسنده) بهره جسته است. بدنه اصلي كتاب در فصول دوم تا پنجم ارايه شده كه به‌ويژه فصل پنجم داده‌هاي اصلي پژوهش و پاسخ به پرسش‌هاي كليدي را دربر دارد.
استبداد مطلقه بدون مشروعيت
نويسنده در فصل دوم با عنوان «ارتباط با گذشته» نقبي به سال‌هاي آغازين حكومت محمدرضاشاه مي‌زند و برخي وقايع تاريخ سياسي و اجتماعي مهم آن سال‌ها را مرور مي‌كند. اشغال كشور توسط متفقين و اقدامات شوروي در ايران مطلع مباحث اين فصل است و اشاره‌اي به ظهور مصدق و جبهه ملي و سياست‌ورزي و فعاليت‌ها و برنامه‌هاي اصلاحي ايشان در سال‌هاي پاياني دهه 1320 و اوايل دهه 1330نيز شده است. در ادامه وقايع دهه 1330 و خصوصا دوران پس از كودتاي مرداد 1332 كه منجر به تحكيم قدرت شاه و در عين حال كاهش چشمگير مشروعيت حكومت او شد و فعاليتهاي رژيم در اين راستا مورد توجه قرار گرفته است. نويسنده معتقد است «هدف اين فعاليت‌ها، تثبيت موقعيت شاه به عنوان تنها رهبر ايران و ترويج يك نظام ارزشي جديد به عنوان تلاشي براي خلق يك نظام سرمايه‌داري حكومتي بود. پيش از پايان دهه 1330، شاه موفق به تحكيم قدرت خود از طريق ايجاد يك حكومت مطلقه شده بود. اما به دلايلي چند نتوانست به حكومت خود مشروعيت ببخشد.» (ص۳۱) اتكاي بيش از پيش به نيروهاي مسلح، دستگاه امنيتي، پارلمان وابسته و تحت سلطه اشراف، كارآفرين‌هايي از طبقه بالا و متوسط جامعه و يك بروكراسي كشوري و نيز تلاش شاه براي توسل به ارزش‌هاي مذهبي و حتي دست همكاري دادن به اعضاي جبهه ملي نتوانست باعث بهبود جايگاه مردمي او و جلوگيري از بروز بحران مشروعيت براي او و حكومتش شود و به ادعان نويسنده «به نظر مي‌رسيد كه در پايان اين دهه، او به يك زنداني و اسير حكومت خودكامه خود تبديل شده بود.» (ص۳۵)
اصلاحات شش اصلي
فصل سوم با عنوان «انقلاب سفيد به مثابه ايدئولوژي توسعه» به بررسي مدلي مي‌پردازد كه شاه براي تحقق چشم‌اندازش درباره توسعه جامعه ايران و يافتن راه‌حلي براي مشكل مشروعيت خود طراحي و اجرا مي‌كند. به دنبال بروز بحران اقتصادي در سال 1340و وقوع خشكسالي در سال‌هاي 1340 و 1341 و كاهش ذخيره ارزي، شاه مجبور شد از ايالات متحده و صندوق بين‌المللي پول تقاضاي وام كند. اما اين دو اعطاي وام را مشروط به آزادسازي سياسي، شروع برنامه اصلاحات و اقدامات اقتصادي شديد كردند. مجموعه اين اتفاقات و بحران‌هاي سياسي، اقتصادي و اجتماعي اوايل دهه 1340 كه ريشه در اقدامات و سياست‌هاي رژيم در دهه 1330 داشت شاه را به سمت اجراي اصلاحات ارضي سوق داد تا از اين طريق بتواند ضمن بازسازي يك نظام اجتماعي-اقتصادي و سياسي جديد، حمايت سياسي بخشي از جمعيت عام جامعه را نيز به دست آورد. شاه يك برنامه اصلاحات شش اصلي شامل اصلاحات ارضي، فروش كارخانه‌هاي دولتي، ملي كردن جنگل‌ها، سهيم كردن كارگران در سود صنايع، تشكيل سپاه دانش و اصلاح قانون انتخابات و دادن حق راي به زنان را طراحي و نام آن را انقلاب سفيد گذاشت. برنامه‌اي كه در دوران نخست‌وزيري اميني و با محوريت علي ارسنجاني وزير كشاورزي او آغاز شد اما شاه توانست با جلب حمايت امريكا در تابستان 1341 اميني را مجبور به استعفا كرده و عنان كار را به اسدالله علم از دوستان و معتمدين خود بسپارد.
جمع استبداد سنتي و دموكراسي غربي
در پايان دهه 1340 شش اصل ديگر و تا پيش از سال 1356 پنج برنامه ديگر نيز بدان افزوده شد. از ديد نويسنده «انقلاب سفيد حركت غيرمتعارفي بود كه به منظور توسعه و تقويت پايگاه ضعيف مشروعيت سياسي رژيم صورت گرفت... او اين انقلاب را سفيد خواند تا عوامل طبقه متوسط آزادي‌خواه را راضي كند. آن را انقلاب خواند تا روشنفكران تندروي كشور را خشنود كند. بنابراين، انقلاب سفيد به دنبال توسعه پايگاه‌هاي مردمي شاه و مشروعيت بخشيدن به حكومت او از طريق معرفي تغييرات گسترده اجتماعي- اقتصادي و سياسي، همراه با ايدئولوژي آزادسازي غربي بود... وقتي شاه از نظم جديد حرف مي‌زد مي‌خواست بين استبداد پادشاهي سنتي و سنت دموكراتيك غربي آشتي ايجاد كند.» (ص46 و 47) در ادامه اين فصل نويسنده با ارايه گزايش دقيقي از فرآيند اجرا و اجزاي برنامه‌هاي ششگانه به شرح پيامدهاي سياسي آنها مي‌پردازد. اصلاحات ارضي موجب كاهش شديد پايگاه اقتدار سنتي زمين‌دارها و توسعه پايگاه اقتدار محدود شاه شد؛ سپاه‌هاي دانش، بهداشت و ترويج و آباداني فاصله بين مناطق شهري و روستايي را پر كردند و نفوذ و كنترل رژيم بر حوزه‌هاي دور از دسترس را ميسر نمودند ضمن آنكه به گسترش ماشين نظامي شاه مشروعيت بخشيدند. با اين همه، برنامه‌هاي اصلاحي نتوانست همه منويات مدنظر شاه را تحقق بخشد و عواقب و تبعات ناخواسته‌اي نيز براي رژيم به ارمغان آورد.
نويسنده معتقد است: «به دست آوردن پشتيباني اين گروه‌ها از طريق انقلاب سفيد، نتوانست ادامه حكومت شاه را تضمين كند... نوين‌گرايي شاه، طبقه متوسطي كه سريعا رشد كرده و از نظر سياسي آگاه شده بود را به وجود آورد كه خواسته‌هايش روزبه‌روز از رژيم بيشتر مي‌شد... گروه‌هاي نوظهور خواهان دريافت سهم بيشتري از قدرت، ثروت، منزلت و جايگاهي بودند كه در گذشته فقط در انحصار طبقات سنتي جامعه قرار داشت... اين برنامه‌ها موجب تشكيل گروه‌هاي طرفدار نوين‌گرايي و در عين حال، مشتاق مشاركت در سياست شده بود، اما در كشور ابزارهاي نهادي براي نيل به اين هدف وجود نداشت.» (ص60-57)
مشاركت كاذب مهندسي شده
در اينجا و با ذكر اين گزاره‌ها، نويسنده با طرح چندسوال اساسي زمينه را براي ورود به بحث اصلي خود فراهم مي‌كند. «شاه چه گزينه‌هايي دراختيار داشت؟ آيا او مي‌توانست فضاي مشاركت سياسي را باز كند و به يك پادشاه مشروطه‌خواه تبديل شود يا اينكه بايد همچنان از هرگونه مشاركت توام با ريسك به مخاطره انداختن حكومتش جلوگيري مي‌كرد؟» و به اين پرسش اين‌گونه پاسخ مي‌دهد: «تصميم شاه بر سوق دادن فرآيندهاي مشاركت سياسي از راه مشاركت كاذب بود... و بروكراسي كشوري به عنوان ابزاري براي اين مشاركت كاذب مهندسي شده تبديل شد.» (ص۶۰)
تاريخچه اصلاحات اداري در ايران
فصل چهارم كتاب با عنوان «اصلاحات خدمات دولتي در ايران» به اقدامات شاه براي نوسازي بروكراسي كشوري ايران و تحليل روش‌هايي پرداخته كه نشان مي‌دهد چگونه رژيم براي دستيابي به اهداف سياسي فوري و آني خود، بروكراسي را ناكارآمد و تضعيف كرد. نويسنده اين فصل را با تاريخچه‌اي از اصلاحات اداري آغاز مي‌كند. تصويب اولين قانون استخدام كشوري در سال 1301 كه اگرچه نيت و هدف قابل تحسيني داشت اما پس از سه دهه، بخش زيادي از شفافيت و هدف خود را از دست داده بود. بازسازي خدمات دولتي در ايران از اوايل دهه 1330 و با اعزام هيات كارشناسي از ايالات متحده وارد فضاي جديدي شد. در راستاي اصل چهار ترومن، همكاري فني امريكا- ايران و توسعه اقتصادي در سال 1331 آغاز شد و از 162 پروژه تعريف شده، ۱۴ پروژه مربوط به مديريت دولتي بود كه 9درصد از كل برنامه را دربرمي‌گرفت. برنامه موسوم به «پروژه بهبود انتخاب و انتصاب نيروي انساني» در سال 1333، تغيير نام اين برنامه به «طبقه‌بندي مشاغل» و تشكيل شوراي وزيران كميسيون طبقه‌بندي مشاغل به رياست وزير اقتصاد در همين سال، تشكيل سازمان طبقه‌بندي مشاغل، توقف فعاليت اين سازمان و جايگزيني شوراي معاونان امور اداري در سال 1336 و تدوين قانون خدمات كشوري و استقرار سازمان خدمات كشوري توسط اين شورا، تشكيل شوراي عالي اداري در سال ۱۳۴۱و انتصاب دبير كل شورا به معاونت نخست‌وزير، تدوين لايحه اصلاح خدمات كشوري در سال 1342 و تصويب آن در سال 1345 و تشكيل سازمان امور اداري و استخدامي كشور از مهم‌ترين اتفاقات در حوزه اصلاح نظام اداري بود. اصلاح نظام استخدام مبتني بر شايسته‌سالاري، اصلاح نظام جبران خدمت كاركنان دولت، طبقه‌بندي پست‌هاي سازماني، تشكيل شبكه‌اي از كارشناسان سازمان براي كمك به وزارتخانه‌ها، بررسي و تاييد ساختار و تشكيلات سازمان‌هاي دولتي در سازمان امور اداري و استخدامي برخي از مهم‌ترين اقداماتي بود كه تا قبل از سال ۱۳۴۸ به انجام رسيد و براي هر وزارتخانه و سازمان يك راهنماي سازماني حاوي اهداف و وظايف اساسي، نمودار سازماني و شرح وظايف واحدها تدوين شده بود. ايجاد بانك داده مركزي درباره نيروي انساني، برگزاري آزمون‌هاي رقابتي براي ورود به عرصه خدمات اداري، برنامه‌ريزي و نيازسنجي آموزشي و تشكيل مركز آموزش مديريت دولتي از ديگر فعاليتهاي حائز توجه سازمان در اين دوره زماني بود.
سوءاستفاده از بروكراسي
فصل پنجم با عنوان «استفاده نادرست از بروكراسي» چنانكه پيش‌تر هم گفته شد در بردارنده مهم‌ترين يافته‌هاي پژوهشي نويسنده است. نويسنده پس از اشاره‌اي كوتاه به زمينه مباحث اين فصل كه در فصول قبلي بدان پرداخته و مروري كوتاه بر ساختار دولتي دوران شاه، تعامل رژيم با بروكراسي را در سه محور اصلي پي مي‌گيرد. نخست ايجاد يك نظام شديدا متمركز تصميم‌گيري است كه مبتني بر داده‌هايي همچون نظام مبتني بر سلسله‌مراتب اختيار؛ دخالت شاه در تصميمات اجرايي روتين؛ روند اجراي تصميمات مشاركتي كه در آن به نظرات كارشناسان و متخصصين توجه نمي‌شد؛ جلسات با مخاطبين هفتگي هميشگي و غيرهميشگي كه نشان‌دهنده علاقه او به اداره روزبه‌روز بروكراسي بود و متمركز كردن بروكراسي در تهران مويد اين فرضيه بودند و نويسنده نتيجه مي‌گيرد كه ارتباط بالا به پايين و يك‌سويه شاه با كارگزاران موجب فرار از مسووليت، پذيرش تمايلات مافوق‌ها به جاي اهداف سازماني و كمبود خلاقيت و نوآوري كاركنان مي‌شد كه همه اينها كاهش اثربخشي بروكراسي را به همراه داشت. محور دوم جذب مخالفين رژيم در نظام بروكراسي است كه با استناد به داده‌هايي همچون سياست انتصاب مقامات در مراتب بالاي بروكراسي، چرخش دايمي شغل، جايگزين كردن، ايجاد پست در سطح اعضاي كابينه، جابه‌جايي سريع در سطوح معاونان وزير و مديران كل، دادن پاداش به مقامات وفادار به شاه، جذب عوامل مخالف در بروكراسي، ايجاد ادارات در سطوح معاونت وزارتخانه و ادارات كل، افزايش تعداد مشاوران غيرحضوري، افزايش تعداد سازمان‌هاي مستقل و وابسته، موازي‌كاري و هم‌پوشاني در ساختارهاي بروكراسي و برخي داده‌هاي مكمل همچون اقدامات مفسده‌آميز در ساختار اداري، ايجاد يك نظام تك‌حزبي، روند خلع كردن مقامات و سياست تفرقه بينداز و حكومت‌كن بودند. نويسنده از اين داده‌ها نتيجه مي‌گيرد جايگزيني و گردش شغلي فراوان، نقل و انتقال سريع و فربه كردن ادارات دولتي در سطوح بالا و مياني اگرچه توانسته بود تداوم سلطنت و مشروعيت شاه را تامين كند اما اين تغييرات مكرر براي بروكراسي مطلوب نبود و به ابهام و بي‌تصميمي مقامات انجاميد. محور سوم نيز بروكراسي را به عنوان منبع اصلي استخدام معرفي كرده و با گردآوري و تحليل داده‌هايي درخصوص تاثير رشد جمعيت، تصويب قانون استخدام كشوري و صنعتي شدن بر رشد بروكراسي، كاهش و افزايش كارمندها و توزيع جغرافيايي كاركنان دولت استنتاج كرده كه جذب تعداد زيادي از دانش‌آموختگان در بروكراسي اگرچه درخواست‌ها و فشارها بر نظام سياسي را كاهش داد اما از كارايي و اثربخشي بروكراسي به دليل كم‌توجهي به معيارهاي شايستگي كاسته شد. خاصه آنكه وجود نيروي مازاد در سطوح پايين‌تر سازمان‌ها در تضاد با عقلانيت اداري بود. نويسنده در هر سه محور، با ارايه شواهد آماري و تاريخي نمونه‌هاي مختلفي را براي هر شاخص ذكر كرده است.
تنش بين اهداف ديوان‌سالارانه اثربخشي و مشروعيت بخشيدن به صاحبان قدرت
به نظر مي‌رسد نويسنده به اتكاي تجارب خود در نظام اداري ايران و چيره‌دستي در بهره‌گيري از روش‌هاي پژوهش كيفي توانسته است از مجموعه داده‌هاي آرشيوي و آماري، گزارش‌هاي رسمي و رسانه‌اي و تحليل محتواي سخنراني‌ها و مصاحبه‌هاي رسمي و غيررسمي مقامات كشور بهره گرفته و علاوه بر رهگيري روشمند و منظم پرسش‌هاي اصلي و فرضيه‌ها و ادعاهاي پژوهش خود، استدلال‌هاي متقني مبتني بر داده‌هاي گردآوري‌شده براي پاسخگويي به پرسش‌ها و آزمون فرضيه‌ها ارايه كند. همچنين تصوير دقيق و بي‌طرفانه از سيماي سياست و اداره و خصوصا پيوند اين دو در ايران عصر پهلوي دوم ارايه كند و بر اين مبنا «تنش بين اهداف ديوان‌سالارانه اثربخشي و مشروعيت بخشيدن به صاحبان قدرت» را به عنوان سهم نظري اصلي اين تحقيق معرفي كند. در عين حال به نظر مي‌آيد اگرچه نويسنده بازه تاريخي 1357-1320 را به عنوان قلمرو زماني تحقيق خود بر شمرده اما بيشتر تحليل‌ها و داده‌ها مربوط به دهه 1340و 1350 است و دو دهه اول سلطنت شاه در حد يك مرور تاريخي كلي موردتوجه قرار گرفته است. همچنين از آنجا كه تصوير روشني از اداره و تعامل رژيم با بروكراسي در دهه 20 كه دوران فضاي باز سياسي است و شاه هنوز از فاز سلطنت وارد فاز حكومت نشده در دسترس نيست نمي‌توان اثر اين تغيير رويكرد را در نظام بروكراسي كشور به قضاوت نشست. با اين همه، مطالعه اين اثر پژوهشي كه چاپ نخست آن در سال جاري در 154 صفحه و شمارگان 1000 نسخه به همت انتشارات دانشگاه امام صادق (ع) به زيور طبع آراسته شده، مي‌تواند يك الگوي خوب براي پژوهشگران كيفي و علاقه‌مندان به پژوهش‌هاي تفسيري و پديدارگرايانه خصوصا در مديريت دولتي، تاريخ و علوم سياسي باشد و الهام‌بخش دانشجويان تحصيلات تكميلي اين رشته‌ها در انتخاب موضوع پايان‌نامه و رساله تلقي شود. همچنين براي علاقه‌مندان به تاريخ معاصر ايران منبعي غني، مستدل و آگاهي‌بخش است و مطالعه آن را به علاقه‌مندان اين حوزه توصيه مي‌كنم.
كتاب «اداره و سياست در ايران» نوشته ابوالحسن فقيهي و برگردان مريم حيدري با رويكردي مبتني بر يك پژوهش تاريخي در دوران حكومت محمدرضا پهلوي (1357-1320) و با هدف مطالعه رابطه اداره و سياست در دوران شاه و تلاش رژيم براي كسب مشروعيت از دستگاه بروكراسي نگاشته شده و تلاش مي‌كند به اين پرسش اساسي پاسخ دهد كه «در دوران شاه بر بروكراسي ايران چه گذشت و سوء اداره حكومت چه بود.»
ابوالحسن فقيهي متولد 1319 تهران و دانش‌آموخته كارشناسي حقوق و كارشناسي ارشد مديريت بازرگاني از دانشگاه تهران و دكتراي مديريت دولتي از دانشگاه ايالتي نيويورك و استاد پيشكسوت رشته مديريت دولتي در دانشگاه‌هاي علامه طباطبايي و واحد علوم و تحقيقات دانشگاه آزاد اسلامي است و پيش از عضويت در هيات علمي دانشگاه، مسووليت‌هايي در سازمان اداري و استخدامي كشور و مركز آموزش مديريت دولتي داشته است.