نگاهي تحليلي به جايگاه و ماهيت سازمان همكاري‌هاي شانگهاي
شانگهاي و فرصت‌هاي پيش‌رو
مصطفي اعلايي
بدون شك بررسي و تشخيص اينكه سازمان منطقه‌اي شانگهاي چه فرصت‌هايي را براي كشورهاي عضو از جمله ج.ا.ا به ارمغان مي‌آورد نخست مستلزم دانستن جايگاه آن در نظام بين‌الملل و همچنين شناخت ماهيت سازمان است. لذا جايگاه و ماهيت سازمان را مي‌توان بر محورهاي زير تبيين كرد:
۱- سازمان همكاري شانگهاي اگر‌چه يك سازمان منطقه‌اي ويژه با اعضاي قدرتمند و تاثيرگذار در روندهاي بين‌المللي است ولي از اسناد آن به ويژه منشور (مقدمه، اهداف و اصول) سن‌پترزبورگ (۲۰۰۲) و سند تاسيسي سازمان اين‌گونه مستفاد مي‌شود كه اساسا اين مجموعه شرقي دست‌كم، به لحاظ حقوقي، سازمان ملل‌محور (UN based) است. به بيان ديگر، سازمان شانگهاي ماهيت خود را در بستر نظم بين‌المللي موجود تعريف كرده و هنجار فوق‌العاده‌اي را به نظام بين‌الملل ارايه نمي‌كند. لذا همكاري‌هاي عضو را برمبناي ضرورت‌ها و اقتضائات منطقه‌اي ولي عمدتا برمبناي هنجارها و اصول بين‌المللي مندرج در منشور ملل متحد و ساير اسناد سازمان ملل طراحي كرده است. اعلاميه سران در بيشكك در سال ۲۰۱۹ حتي اجراي سند ۲۰۳۰ را (كه در ج.ا.ا به عنوان يك تهديد فرهنگي تعبير مي‌شود) در كنار اسناد مهم امنيتي و توسعه‌اي سازمان ملل توصيه كرده است. بنابراين سند تاسيسي «سن‌پترزبورگ» و ساير مصوبات شانگهاي نشان مي‌دهد كه اين سازمان قاعده، حقوق، جهت‌گيري يا اهداف و اصول سياسي جديدي را در نظم بين‌الملل موجود پيشنهاد نمي‌كند، حتي اهداف ضدسلطه كه در اسناد سازمان است نيز دقيقا تكرار مصوبات سازمان ملل است.
۲- در چنين حالتي با رجوع به منشور ملل متحد مي‌توان به جايگاه و ماهيت شانگهاي بيشتر پي برد. اساسا سازمان‌هاي منطقه‌اي يا ترتيبات منطقه‌اي (از جمله شانگهاي) ذيل مواد ۵۲, ۵۳, ۵۴ منشور ملل متحد از جايگاه رفيع و تاثيرگذار در چارچوب هدف اصلي سازمان ملل يعني «حفظ صلح و امنيت بين‌المللي» برخوردارند. اهميت سازمان‌هاي منطقه‌اي به اندازه‌اي است كه منشور ملل متحد شكل‌گيري آنها را در عرصه ماموريت اصلي سازمان ملل تعريف مي‌كند. به همين منظور مواد فوق‌الذكر تماما به چگونگي ارتباط ساختاري سازمان ملل و به ويژه شوراي امنيت با سازمان‌هاي منطقه‌اي در مقوله حفظ صلح و امنيت بين‌المللي مي‌پردازد. لذا برمبناي روح و كلام منشور مي‌توان گفت سازمان‌ها يا ترتيبات منطقه‌اي جزيي از ساختار جهاني سازمان ملل جهت تحقق اهداف منشور آن است.
۳- اين سازمان تركيبي از دولت‌هايي است كه بعضا ناهمگون بوده يا داراي تضاد شديد امنيتي با يكديگر هستند. اعضاي آن دارنده انگيزه‌ها و تمايلات متفاوت و متناقض بوده و نابرابري‌هاي چشمگير اقتصادي خصيصه بارز آن است. نمونه‌هاي تضاد منافع امنيتي، تقابل دايمي چين با هند يا پاكستان با هند است. لذا هر كدام از اعضا ممكن است عضو يك دسته‌بندي ژئوپليتيكي متفاوتي باشند. از سوي ديگر، اعضاي سازمان هر كدام داراي سابقه تمدني متفاوت و فرهنگ‌ها و اديان مختلف هستند كه در مقاطع خاصي مي‌تواند موجب تضاد منافع شود.
۴- شانگهاي داراي معاهده دفاعي چندجانبه، ترتيبات امنيتي يا تجاري، ساختار اتحاديه يا تعهدات الزام‌آور سازماني مانند آنچه ناتو يا اتحاديه اروپا با آنها تعريف مي‌شوند، نيست. بنابراين اعضاي اين سازمان تعهدي براي دفاع از يكديگر در مقابل دشمن خارجي ندارند. به همين جهت هر كدام از كشورها فارغ از تعهدات جمعي، در هر حادثه يا وضعيت سياسي و امنيتي برمبناي تصميم و منافع فردي خود، حتي به ضرر منافع همسايه حركت مي‌كنند، لذا شانگهاي از اين جهت قابل اتكا نيست.
۵- اسناد شانگهاي و تعاريف موجود در آنها به ويژه تاسيس گروه شانگهاي (پنج) در چين و همچنين آرايش ژئوپليتيكي منطقه‌اي و پاره‌اي حوادث بعدي ضد امريكايي (مانند اقدام به برنامه‌ريزي براي خروج نيروهاي امريكايي از كشورهاي آسياي ميانه و مانور نظامي مشترك روسيه و چين در سال ۲۰۰۵) نشان مي‌دهد كه اين سازمان با ابتكار چين و حمايت روسيه براي ايجاد محملي جهت تقويت مباني قدرت آسيايي به رهبري چين و توازن قوا در حوزه امنيت و اقتصاد و به ويژه اهداف سياسي معطوف به تقابل با پيشروي امريكا و غرب (از جمله ناتو) در آسياي مركزي و يك‌جانبه‌گرايي تاسيس شده است. از سوي ديگر، پذيرش اعضاي جديد از جمله ج.ا.ا به عنوان عضو كامل در سازمان ارتباط مستقيم با تشديد تقابل امريكا و غرب با چين و روسيه، تشديد تحريم روسيه، تغيير مركز ثقل برخوردها از سوي امريكا از خاورميانه به تقابل با چين و روسيه، حوادث اوكراين و گسترش ناتو به شرق است. به بيان ديگر، مي‌توان گفت كه عضويت ج.ا.ا در سازمان شانگهاي عمدتا با هدف گسترش مرزهاي اين سازمان و افزايش توان و امكانات چين و روسيه در قالب شانگهاي جهت مقابله موثر‌تر با پيشروي امريكا به سوي شرق بوده و در اين عرصه قابل تفسير است. نكته مهم‌تر در اين قضيه، مرزهاي سياسي تعريف شده چين، روسيه و اعضاي شانگهاي در روند مقابله ژئوپليتيكي با امريكاست. چين و روسيه و كشورهاي همسو، «تقابل» با امريكا را برمبناي «تعامل» با اين كشور و در چارچوب نظم بين‌الملل موجود تعريف كرده‌اند. مفهوم اين معنا اين است كه چين و روسيه و ساير اعضا جهت‌گيري و تحركات ج.ا.ا عليه امريكا را صرفا در بستر راهبرد مذكور و اهداف نظم موجود بين‌المللي به رسميت مي‌شناسند و حمايت مي‌كنند. بنابراين مي‌توان گفت ماموريت پنهان و نانوشته سازمان در درجه اول حفظ منافع ژئوپليتيكي چين و روسيه در تقابل با غرب در حوزه نگراني‌هاي امنيتي ويژه و در چارچوب راهبردهاي سياسي آنان و سپس تقويت مولفه‌هاي اقتصادي در حوزه تجارت بين كشورهاي عضو براي تقويت رقابت اقتصادي با رقيبان در جهان است.
۶- نكته‌اي كه بايد به خوبي به آن توجه كرد، ماهيت تمدني و فرهنگي بخش اعظم سرزمين‌هاي عضو سازمان است. اكثريت كشورهاي عضو، در حوزه جغرافيايي ايران بزرگ و تمدن ايراني قرار دارند. به نظر نگارنده، اين ويژگي شانگهاي مهم‌ترين مزيت و فرصت براي ج.ا.ا جهت تحقق اهداف سياست خارجي است. همين ويژگي سازمان شانگهاي مي‌تواند زمينه‌هاي مناسبي را براي تعاملات فرهنگي گسترده، عميق و ويژه و حتي روابط اقتصادي موثري در جهت منافع ايران در سازمان ايجاد كند.
فرصت‌هاي پيش‌رو:
۱- امنيتي و دفاعي:
مستندا در بخش اول گفته شد كه ماهيت و هدف اصلي سازمان معطوف به حفظ منافع ژئوپليتيكي و امنيتي چين و روسيه و به تبع آن كشورهاي همسو است. لذا نخستين مساله در اين باب، ضرورت انطباق اولويت‌ها و دغدغه‌هاي اين دو كشور با اولويت‌هاي امنيتي ج.ا.ا است. بايد ديد آيا اولويت‌ها، نگراني‌ها و تهديدهاي امنيتي چين و روسيه در عرصه تقابل با غرب لزوما منطبق با اولويت‌ها و نگراني‌هاي امنيتي ج.ا.ا است؟ اگر چنين باشد شانگهاي براي ج.ا.ا، دست‌كم در اين حوزه، يك معجزه آسيايي و پناهگاه مطمئن در برابر هجمه اردوگاه غرب است، در صورتي كه چنين نيست. براي مثال، اولين اولويت در تهديد امنيتي و دفاعي براي ج.ا.ا كه مكررا اعلام شده و ج.ا.ا عليه آن صف‌آرايي كرده، موجوديت رژيم صهيونيستي در خاورميانه و جهان است. مبارزه با رژيم حاكم بر سرزمين اشغال شده فلسطين در صدر سياست خارجي ج.ا.ا است كه كاملا بر تعريف منافع ملي سايه افكنده است. اين در حالي است كه دو كشور چين و روسيه و به تبع آنها بسياري از اعضاي شانگهاي نه تنها اولويت امنيتي‌شان اسراييل نيست، بلكه همان‌ها با اين رژيم روابط دوستانه داشته و برخي مثل روسيه حامي امنيت رژيم صهيونيستي و ترجيح اين مقوله بر سياست‌هاي ج.ا.ا در اين حوزه است. موضوع دوم در حوزه امنيتي، دفاعي و حتي اقتصادي، رويكرد ويژه ج.ا.ا نسبت به امريكاست كه مبتني بر كنار گذاشتن و حذف تعامل با اين كشور در حوزه‌هاي امنيتي، سياسي و اقتصادي در سياست خارجي و سياست‌هاي توسعه‌اي است. تصريح مقام معظم رهبري بر نفي مذاكره با امريكا و لزوم كنار ماندن و حذف اين كشور از سياست‌هاي توسعه‌اي و اقتصادي ج.ا.ا نمونه روشني از اين رويكرد است. لذا چنين جهت‌گيري سياسي هرگز منطبق با سياست‌هاي چين، روسيه و ساير اعضا نبوده فلذا در چارچوب شانگهاي كاربردي ندارد. موضوع سوم، كشورهاي عرب خليج‌فارس هستند كه به همين ترتيب دو كشور روسيه و چين و اعضاي شانگهاي عملا روابط با آنها را بر منافع خود در ج.ا.ا ترجيح داده‌اند. چهارمين موضوع، برجام و هسته‌اي است كه در اين حوزه هم روس‌ها و چيني‌ها عملا نشان داده‌اند كه في‌نفسه اعتقادي به حقوق هسته‌اي
به ما هو هسته‌اي ايران ندارند. آنها در موضوع هسته‌اي صرفا برمبناي منافع خود عمل مي‌كنند. لذا گاهي در شوراي امنيت به ضرر ايران و گاهي به نفع ايران راي مي‌دهند. بنابراين ج.ا.ا در چارچوب شانگهاي نمي‌تواند به هيچ‌وجه به سياست‌هاي زيگزاگي و چرخشي اين دو كشور و بقيه اعضاي بانفوذ مثل هند با اطمينان و اعتماد لازم تكيه كند.
موضوع پنجم كه از اولويت‌هاي امنيتي روسيه و چين است، گسترش ناتو به شرق از جمله كشورهاي اروپايي در حوزه نفوذ روسيه مثل اوكراين و كشورهاي آسياي مركزي است. در اين مقوله، اين ج.ا.ا ايران است كه دست‌كم اولويت اول و مستقيم در حوزه‌هاي امنيتي مذكور براي خود قائل نيست.
موضوع ششم، رقابت ژئوپليتيكي و امنيت در درياي چين جنوبي است كه صرفا بستر رويارويي چين و امريكاست و اخيرا نيز تاسيس پيمان aukus (امريكا-انگليس-استراليا) آن را به ضرر چين تشديد و تهديدي بزرگ را متوجه اين كشور كرده است. نكته مهم اينكه اگر امريكا بتواند احتمالا هند را نيز به اين پيمان اضافه كند، موجوديت شانگهاي نيز در نتيجه تضاد شديد چين و هند به خطر خواهد افتاد. ج.ا.ا در اين حوزه نيز منافع چنداني نداشته و بعيد است كه در آينده نيز منافع خاصي براي خود تعريف كند.
بنا بر نمونه‌هاي فوق‌الذكر، لاجرم مي‌توان گفت اولويت‌هاي امنيتي و دفاعي ج.ا.ا در بسياري از وضعيت‌هاي اصلي با اولويت‌ها و دغدغه‌هاي شانگهاي منطبق نيست. فلذا شانگهاي نمي‌تواند از اين حيث ثمرات چشمگيري براي ج.ا.ا به ارمغان بياورد.
آيا وضعيت مذكور به اين معناست كه ج.ا.ا در شانگهاي نمي‌تواند فرصت‌هاي امنيتي و دفاعي براي خود تعريف كند؟ چنين نيست. ج.ا.ا حتما مي‌تواند از وضعيت شانگهاي بهره بهينه نصيب خود كند. اول- از آنجايي كه امريكا در دوران اخير تمركز خود را در مقابله صريح‌تر و مستقيم با چين قرار داده است، لذا رويارويي دو قدرت جهاني از يك‌سو و گرايش اخير امريكا به خروج نظامي از برخي مناطق خاورميانه و وقوع حوادث مشابه از قبيل تشكيل پيمان «اوكوس» و زخمي شدن اروپا خلأ‌ها و شكاف‌هايي را به وجود مي‌آورد كه درنتيجه فرصت‌هاي سياسي و امنيتي مناسبي را به ويژه در حوزه برجام به نفع ج.ا.ا ايجاد مي‌كند كه بايد به بهترين وجه شناسايي و اقدام شود.
دوم- مبارزه موثر با گروه‌هاي تروريستي، مزدوران، گروه‌هاي جدايي‌طلب، قاچاق موادمخدر، جنايات سازمان يافته و توجه به مقوله مهاجرت به لحاظ اصولي و ساختاري در گستره فعاليت‌هاي شانگهاي قرار دارد. از سوي ديگر، محورهاي مذكور از بزرگ‌ترين تهديدهاي امنيتي و دفاعي ج.ا.ا به ويژه در مناطق مرزي است. لذا طراحي اقدام جمعي و ارايه پروژه‌هاي عملياتي از سوي ج.ا.ا و تصويب در شوراي وزيران و حتي سران سازمان از فرصت‌هاي مهم عضويت در شانگهاي است.
۲- سياسي و بين‌المللي:
بدون شك، يكي از ضعف‌هاي ج.ا.ا در سازمان‌هاي جهاني از قبيل سازمان ملل در حوزه‌هاي سياسي بين‌المللي، عدم برخورداري از حمايت كافي از ائتلاف‌هاي موجود در جهت پيشبرد طرح‌ها و پروژه‌هاي سياسي است. شانگهاي در اين عرصه مي‌تواند به‌طور موثر جبران كند. لازمه آن اين است كه ج.ا.ا با به كارگيري تمامي توان حرفه‌اي خود در ديپلماسي منطقه‌اي، منافع ملي خود را در قالب طرح‌ها و پروژه‌هاي سياسي (مانند طرح هرمز) تدوين و به مجموعه شانگهاي ارايه كند. يكي از هنرهاي ديپلماسي چندجانبه اين است كه كشوري بتواند منافع ملي و ارزش‌هاي خود را تبديل به منافع جمعي كند يا دست‌كم حمايت جمع بين‌المللي از منافع خود را در قالب طرح‌هاي مشترك جلب كند. اين گام اول است. گام دوم آن است كه ج.ا.ا بتواند طبق مفاد پيش گفته منشور و در چارچوب ارتباطات ساختاري، منافع خود را در قالب طرح‌ها از طريق سازمان منطقه‌اي شانگهاي به چرخه تصميم‌گيري در سازمان ملل و سازمان‌هاي مشابه برساند. در اين مرحله، شناسايي چرخه جريان‌سازي بين‌المللي و اقتضائات ذهنيت‌سازي (از قبيل اجتناب از ايجاد ايران‌هراسي) در جلب حمايت از ج.ا.ا كارساز خواهد بود.
۳- اقتصادي و تجاري:
همان‌گونه كه ذكر شد در مقطع فعلي به دليل فقدان ترتيبات اقتصادي و تجاري به سبك اتحاديه اروپا و پيمان‌هاي سابقه‌دار اقتصادي در ساير مناطق دنيا، ج.ا.ا قادر نيست با تكيه بر ترتيبات جمعي در شانگهاي منافعي را به صورت بين‌المللي براي خود تعريف كند. لكن با استفاده از مراودات سياسي ناشي از همگرايي در شانگهاي و وجود توافقات غير الزام‌آور اقتصادي در قالب اسناد و كنوانسيون‌هاي درون سازماني مي‌توان از طريق تقويت ساختارها و ظرفيت‌هاي داخلي اقتصادي و تجاري و توانايي‌هاي بومي اقدام به ايجاد و گسترش ديپلماسي اقتصادي صادرات‌محور با كشورهاي عضو و از اين زاويه به تقويت اقتدار و بنيه اقتصادي كشور كمك كرد. شانگهاي داراي ساختارهاي اقتصادي- اجتماعي تعريف شده و اسناد مصوب از جمله در حوزه‌هاي «افزايش بازرگاني و تجارت بين‌الدولي»، «شوراي بانكي» و « انرژي» است كه مي‌تواند ابزارهاي مناسبي براي ارتقاي مناسبات اقتصادي باشد. از سوي ديگر، لازمه استفاده از فرصت‌هاي مذكور تنش‌زدايي اقتصادي در نظام بين‌الملل از جمله در حوزه برجام و رفع تحريم‌هاست. به بيان ديگر، بي‌اهميت جلوه دادن برجام و تحريم‌ها در نظام اقتصادي ايران صرفا موجب انباشت مشكلات خواهد شد و حضور موثر كشورمان در شانگهاي را كمرنگ خواهد كرد.
۴- فرهنگي و اجتماعي:
يكي از بهترين و نقد‌ترين بسترهاي فعاليت در شانگهاي، حوزه فرهنگي و اجتماعي است. اساسا مزيت مسلم شانگهاي براي ج.ا.ا اين است كه اكثر قريب به اتفاق كشورهاي عضو در حوزه تمدني و جغرافيايي ايران بزرگ قرار دارند. اين ويژگي بالقوه و بالفعل مي‌تواند موجد حركت‌هاي بزرگ فرهنگي و تقويت ديپلماسي عمومي توسط ج.ا.ا در كشورهاي عضو باشد. اولين مزيت بي‌نظير در اين عرصه اين است كه بنيادها و ساختارهاي فرهنگي گسترده‌اي به صورت تاريخي در كشورهاي حوزه تمدني ايران قرار دارد كه مي‌تواند موجب تسهيل و زمينه‌ساز ديپلماسي فعال عمومي و حركت‌هاي فرهنگي منطقه‌اي شود. مهم‌ترين حوزه ديپلماسي عمومي و تحرك فرهنگي، زبان فارسي است. احيا و تقويت زبان و ادب فارسي در بستر بزرگ‌تر تمدن ايراني، نه تنها يك گزينش فرهنگي است، بلكه يك ضرورت سياسي و حتي امنيتي- ژئواستراتژيك در چارچوب سياست خارجي ج.ا.ا و قطعه مهمي از پازل رقابت‌هاي ژئوپليتيكي منطقه است. زبان فارسي به عنوان مهم‌ترين عامل حفظ نفوذ تمدن ايراني در دويست سال گذشته، توسط روس‌ها و انگليسي‌ها در كشورهاي شبه قاره هند و آسياي مركزي و عمدا با كمك طرح‌هاي سياسي و جمعيتي در دايره دكترين‌هاي سياسي-امنيتي به انزواي شديد كشانده و شاخه‌هاي آن بريده شده است. لذا فوري‌ترين و نقد‌ترين فرصت در چارچوب شانگهاي، طراحي پروژه‌ها و طرح‌هاي عملياتي در حوزه ديپلماسي عمومي مبتني بر احياي گستره فرهنگي تمدن ايراني در منطقه است. در اين ارتباط يكي از مهم‌ترين پروژه‌ها به كارگيري عضويت در شانگهاي و نزديكي به كشورها آسياي مركزي براي احياي جامعه نوروز است كه زمينه‌هاي آن در سنت‌هاي اخير بين‌المللي در سازمان ملل و يونسكو وجود دارد. تركيه بدون نزديك شدن به شانگهاي توانسته است «سازمان كشورهاي ترك‌زبان» را تاسيس و صرفا از يك ارتباط زباني ضعيف با كشورهاي عضو، بهره سياسي-ژئوپليتيك ببرد.