قانون «جهش توليد مسكن» و نگراني‌هاي مربوط به آن
فرشيد سامانپور
تكليف دوفوريتي دولت به ساخت يك ميليون مسكن از سوي مجلس در زمان دولت آقاي روحاني مطرح شد و حتي در صورت تداوم دولت قبل هم اين مسووليت بر دوش دولت مي‌افتاد؛ اين قانون مورد نقد شديد مركز پژوهش‌هاي مجلس قرار گرفت كه رقم تكليفي آن را بسيار بيش از نياز كشور دانسته بود (دفتر مطالعات زيربنايي معاونت پژوهش‌هاي زيربنايي و امور توليدي، شهريور 1399) و يكي از نمايندگان مجلس آن را سياست دانسته بود و نه قانون (ويس كرمي، 19 شهريور 1399، شرح مذاكرات مجلس). تصويب آن را نوعي ورود به مسائل اجرايي مي‌توان محسوب كرد. ولي تصويب قانون و طرح گسترده آن در رسانه‌ها و تاكيد رييس‌جمهور بر اجراي آن، آن را از يك‌سو تبديل به مطالبه و از سوي ديگر تبديل به ابزار جنگ تبليغاتي كرد. شكل‌گيري اين جو هيجاني و حيثيتي، متاسفانه فرصت بررسي و هدايت علمي اين طرح را كم كرد به شكلي كه در زماني در حد يكي، دو هفته وزارت راه و شهرسازي از آماده شدن برنامه اجرايي آن خبر داده، اين موضوع نگران‌كننده است.
در ميان متخصصان توسعه يك اصل نانوشته وجود دارد: ابرپروژه‌ها براي جامعه و طبيعت مخربند، مگر آنكه خلافش ثابت شود. شاهد بارز اين هشدار، سياست «مسكن مهر» بود كه با وجود اصرار طراحان قانون بر رفع ايرادات آن، هنوز راه تكرار گسترده تبعات آن در قانون جديد باز است. خوشبختانه در حال حاضر پژوهش‌هاي زيادي درباره مسكن مهر وجود دارد و با يك بررسي ساده مي‌توان ديد كه تنها بيش از 400 مقاله فارسي با قيد «مسكن مهر» در عنوان نگاشته شده است. ولي مساله آن است كه ظاهرا اين پژوهش‌ها همچون نظرات مركز پژوهش‌هاي مجلس چندان اثري در طراحان قانون نداشته‌اند. اين يادداشت با بررسي نمونه‌اي از اين مطالعات، برخي تبعات و ادعاهاي به نظر نادرست آن سياست را كه با قانون فعلي قابل تكرارند، مرور مي‌كند.
تبديل افراد كم‌بضاعت به توده‌هاي ناراضي
شايد ده‌ها پژوهش با موضوع بررسي رضايت از سكونت در مسكن مهر انجام شده باشد. بررسي برخي از اين مطالعات روي شهرهاي مختلف ايران (پرند، صدرا، دهاقان، اردبيل، بجنورد، شيراز، ياسوج، خرم‌آباد، زنجان) نشان مي‌دهد كه در اكثر موارد ميزان رضايت كلي كمتر از متوسط و در بهترين حالت، در حد متوسط بوده است. در مواردي رضايت از خود سرپناه همزمان با عدم رضايت از امكانات ضروري يك مسكن همراه است. تقريبا در همه اين مطالعات نبود خدمات و دوري از مراكز شهري عوامل مهم ايجاد نارضايتي بوده‌اند. ساكنان مجتمع شده در مسكن مهر اگر پيش‌تر مشكل تامين مسكن داشته‌اند، امروز عمدتا ناراضي هم هستند. گرد هم آمدن اين توده‌هاي ناراضي در نقاطي از بسياري از شهرهاي كشور مي‌تواند تبعات زيادي به همراه بياورد و شايد آورده باشد. مطالعاتي كه درباره شاخص‌هاي مقابله با جرم در مسكن مهر مرور شد، معمولا نتايج رضايت‌بخشي نداشتند و در برخي نقاط همين حالا هم گفته شده كه مسكن مهر محلي براي بروز يا تمركز خلافكاري و ناهنجاري شده است. اگر فرصت براي پژوهشي سراسري فراهم شود، شايد جزييات اين مهندسي بزرگ اجتماعي آشكارتر شود، بروز جرايم خشونت‌بار و ناآشنا براي جامعه ايران در سال‌هاي اخير و اعتراضات خشونت‌بار سال‌هاي 96 و 98 كه در چنين مقياس و الگويي در كشور بي‌سابقه دانسته مي‌شود، چه بسا از آن سياست متاثر باشند.
عينيت‌بخشي به تضاد طبقاتي
برخي مطالعات انجام شده به بروز حس طردشدگي و انزواي اجتماعي در مسكن مهر اشاره داشته‌اند. مطالعه ايماني‌جاجرمي و مسعوديان نشان‌دهنده ايجاد نوعي سوءشهرت براي مسكن مهر و ساكنان آن شده است. ايشان حتي به شكل‌گيري القاب خاصي براي ساكنان مجتمع‌هاي مورد مطالعه خود اشاره كرده‌اند. آنها در مطالعه خود مسكن مهر را همچون تله‌اي ديدند كه ساكنان امكان رهايي از آن را ندارند، چراكه با فروش اين ملك توان خريد جاي مناسب‌تري براي‌شان فراهم نيست. پس گاه ناچار از پذيرفتن برچسب‌هايي هستند كه براي مسكن مهر رايج شده است. علاءالديني و جمشيدي‌نسب، در مطالعه موردي خود فشار بيشتر مسكن مهر را روي زنان مورد اشاره قرار داده‌اند كه به خاطر دوري از مراكز شهري و سختي رفت و آمد، محروميت‌هاي بيشتري را به ويژه در يافتن شغل مناسب متحمل مي‌شوند.
مطالعه تجريشي و وصال در سطح ملي حتي نشان از اثرگذاري منفي مسكن مهر بر ارزش املاك مجاور خود دارد؛ محاسبات آنها اين كاهش ارزش را مختص محلاتي مي‌داند كه پذيراي مسكن مهر شده‌اند و آن را بيش از 10 درصد برآورد كرده‌اند! به عبارت ديگر مسكن مهر، در ديد ساكنان قديمي‌تر همچون يك معضل تحميل شده (مانند يك حاشيه‌نشين غيررسمي) ديده شده است. حاشيه‌نشين‌هاي غيررسمي معمولا مزاياي تعديل‌كننده‌اي دارند (همچون مكان‌يابي در رابطه با محل اشتغال، وجود پيوند‌هاي خانوادگي و قومي و...) كه مسكن مهر از آنها هم بي‌بهره است. مطالعه رياضي و امامي ضمن اشاره به ضعف در روابط همسايگي، ضمنا دريافته‌اند كه روابط قومي ساكنان نقش مهم‌تري از همسايگي در برقراري تعاملات اجتماعي در مسكن مهر داشته است.
برنامه‌گريزي يا ضعف خدمات
گفته شد كه دو مهم نارضايتي ساكنان مسكن مهر بسياري از شهرهاي بررسي شده مكان‌يابي نامناسب و كمبود خدمات بود. اين دو مشكل نمودهايي از آنچه هستند كه عباسي با عنوان برنامه‌گريزي مسكن مهر از آن ياد كرده است. اصطلاحاتي چون ساخت و ساز منفصل، ساخت و ساز در حومه، تغيير كاربري اراضي كشاورزي و الزام شوراي عالي شهرسازي و معماري و وزارت جهادكشاورزي و ساير دستگاه‌ها به همراهي با اين اقدامات در قانون جديد، نمودهاي ضديت با برنامه‌ريزي است. تعيين محدوده خدماتي شهر و حريم لازم به حفاظت از اجزاي مهم طرح جامع شهري براي توزيع عادلانه زمين شهري برخوردار از خدمات هستند كه زيرپا گذاشتن آنها به بهانه كاهش قيمت زمين، در حقيقت دور زدن آن و پاك كردن مساله است. نيازي به تجربه پرهزينه مسكن مهر نبود تا مشخص شود ساكنان بيرون از محدوده خدماتي همچون افراد خارج از ديوار شهر قديم حقوق و امكانات شهروندان را نخواهند داشت. شايد گفتن آن بي‌جا هم نباشد كه همين ديوار شهر، هم مرجع احكام اسلامي و هم مرز طبيعت بوده و هست و مخدوش كردن آن از ديد اخلاقي هم درست نيست. ساخت خارج از برنامه تفصيلي شهر در داخل محدوده يا گستردن بدون برنامه محدوده هم بدون تبعات نخواهد بود. براي مثال به نظر مي‌رسد مسكن مهر يكي از دلايل به هم خوردن تعادل اجتماعي در برخي شهرهاي جديد است. بزرگوار و ديگران، در پژوهش خود نمونه‌اي از آن را در هشتگرد جديد نشان داده‌اند، جايي كه يك دوقطبي شديد بين بخش‌هاي قديمي و داراي خدمات بهتر و مسكن مهر گزارش شده و شاهد تمركز شديد ساكنان بسيار فقير (85 درصد جمعيت) و فقير (7 درصد جمعيت) شده است.
مالك شدن به جاي خانه‌دار شدن
درصد بسيار بالاي مستاجران ساكن در برخي مجموعه‌هاي مسكن مهر، در كنار موارد ياد شده در بالا نشان مي‌دهد مسكن مهر گاهي به جاي آنكه نقش خانه را براي مالكان آن داشته باشد، جايي براي سرمايه‌گذاري بوده است. منجذب و مصطفي‌پور اظهار كرده‌اند كه ثبات ارزش اقساط مسكن مهر و پايين‌تر بودن آن از نرخ اجاره، باعث توجيه اقتصادي آن براي خريداران مي‌شود. ولي به نظر مي‌رسد در موارد زيادي، خانه خريداري شده نه لزوما به عنوان محل اقامت بلكه منبعي براي كمك به پرداخت اجاره جايي ديگر مي‌شود.
آيا ساخت انبوه مسكن مهر
باعث كاهش قيمت مسكن شد؟
برخي حاميان اين قانون، انبوه‌سازي دولتي را باعث كاهش قيمت مسكن دانسته‌اند. دست‌كم دو مطالعه اين ادعا را رد مي‌كند. پژوهش منجذب و مصطفي‌پور در دانشگاه علوم اقتصادي نشان داده است كه افزايش پروانه‌هاي ساخت تاثير معني‌داري بر كاهش قيمت مسكن نداشته و اين قيمت بيشتر متاثر از تعداد خانوار در كشور، نقدينگي و تورم بوده است. به گفته ايشان مسكن مهر نتوانسته باعث توقف روند افزايش قيمت مسكن شود، ولي ركودي كه در مقطعي در معاملات ايجاد كرده (به دليل انتظار براي كاهش قيمت يا شايد جذب سرمايه برخي خريداران) باعث كاهش نسبي قيمت در آن مقطع شده است. مطالعه ديگر را تجريشي و وصال در دانشگاه شريف انجام داده‌اند كه نشان مي‌دهد ساخت مسكن مهر ارزش املاك مجاور خود را پايين آورده است و نه نقاط ديگر شهر كه دليل آن هم نه افزايش عرضه بلكه عوارض ساخت مسكن مهر براي آنها بوده است. آنها نشان داده‌اند كه عرضه بيشتر مسكن مهر (نسبت به عرضه كلي مسكن) در برخي شهرها باعث نشده كه تغييرات قيمت مسكن در آنها تفاوت معني‌داري از ساير نقاط داشته باشد. دليل آن هم ساده است، مسكن مهر بسياري از خدمات مورد نياز يك خانه را ندارد، گرچه شبيه خانه است. در مجموع به نظر مي‌رسد بيش از 2 ميليون مسكن مهر (بنا بر برخي آمارها كه ظاهرا حدود 10 درصد موجودي مسكن كشور را تشكيل مي‌دهد) بازاري به موازات بازار مسكن موجود ايجاد كرده كه يكپارچه كردن آماري آنها گرچه ممكن است ميانگين قيمت‌ها را تا زماني كه خدمات و كيفيت محيطي مسكن مهر به حد مطلوب برسد پايين بياورد، ولي به نظر نمي‌رسد تاثير چنداني بر قيمت مسكن‌هاي «غيرمهر» داشته باشد.
حال دولت چه مي‌تواند بكند؟
اين قانون تصويب شده و دولت هم تعهد خود را به آن اعلام كرده و لازم است. بديهي است كه منافع خاصي هم در اجراي سريع آن براي برخي ذي‌نفعان وجود داشته باشد كه چه‌بسا با فشار تبليغاتي تلاش كنند كميت مورد اشاره در اين قانون را تبديل به يك خط قرمز براي مردم و نظام كنند. ولي تجربه مسكن مهر نشان داد كه تامين كمّي مسكن خود نارضايتي‌هاي بيشتري را براي دولت و مديران آن مي‌تواند به بار آورد. بنابراين لازم به نظر مي‌رسد دولت به جاي تمركز بيش از حد منابع و توان و نياز روي مسكن و با پرهيز از افتادن در تله تبليغاتي در پي اجراي عقلاني قانون باشد؛ برخي اقدامات ممكن:
تنوع‌بخشي به مسكن‌هاي تحت پوشش اين قانون و شمول واحدهاي شخصي‌ساز در آن و مختص نكردن آن به مسكن ارزان (و مهر زدن روي آن) خود اقدام بجايي بوده كه به نظر مورد توجه سياستگذاران قرار گرفته است.
خانه‌دار كردن به جاي مسكن ساختن: به حركت انداختن خانه‌هاي خالي هم به عرضه مسكن و هم كاهش قيمت آن كمك خواهد كرد و چه‌بسا با ارايه تفسير خاصي بتوان آن را در شمول اين قانون قرار داد. همچنين اصلاحات مالياتي ممكن است بتواند مالكيت عمده مسكن را از صرفه بيندازد و راه را براي خانه‌دار شدن مستاجران هموارتر كند. اين پيشنهادها گرچه سهل‌الوصول نيستند، ولي به نظر مي‌رسد بسيار به صرفه‌تر و كم‌عارضه‌‌تر و سريع‌تر از ساخت انبوه مسكن به نتيجه برسند.
حفظ سلسله‌مراتب تصميم‌گيري: دادن اختيار تام و بدون نظارت به وزارت راه و شهرسازي يا بخشي از اين وزارتخانه مي‌تواند تجربه تقليل مسكن به سرپناه مهندسي‌ساز را تكرار كند. حفظ حرمت و جايگاه نهادهاي برنامه‌ريز كشور و برنامه آمايش سرزمين، شوراي عالي شهرسازي و معماري (متولي طرح جامع)، كميسيون ماده 5 (متولي طرح تفصيلي)، سازمان امور اراضي (متولي اراضي ملي)، حتي با نظارت مستقيم نهاد رياست‌جمهوري لازم به نظر مي‌رسد تا فرآيند ساخت‌وساز خارج از محدوده و برنامه از كل كشور ريشه‌كن شود.
بازآفريني بافت فرسوده: هدايت ساخت مسكن به بافت‌هاي فرسوده حاشيه و مركز شهرها، پيشنهاد جديدي نيست. عملي شدن گسترده اين پيشنهاد نياز به همكاري چندين نهاد و از همه مهم‌تر خود ساكنان دارد كه امر ساده‌اي نيست و اجراي اشتباه و كميت‌زده آن (همچون پروژه نواب) هم بدون تبعات نخواهد بود. ولي بازآفريني بافت فرسوده ارزش افزوده بيشتري به همراه خواهد داشت و تيري است با دو نشان كه هم مقاوم‌سازي سكونتگاه ساكنان كنوني و هم دسترسي ساكنان جديد به خدمات در چارچوب برنامه را ممكن خواهد كرد. اميدواريم نگاه آماري و شتاب‌زده به مسكن مانع از پذيرفتن سختي اين راه نباشد.