سازوكارهاي رفع تحريم‌ها در توافق هسته‌اي چگونه است؟
رفع، لغو يا تعليق تحريم‌ها در برجام
محمود موحد
در روزهاي اخير بار ديگر بحث بر سر كاربرد واژه «تعليق» درباره رفع تحريم‌ها در برجام داغ شده است. در اين يادداشت تلاش مي‌كنيم تا فارغ از حواشي، اجمالا و تا حد امكان به زباني ساده، سازوكارهاي رفع تحريم‌ها در برجام را تبيين كنيم. از نظر نگارنده آنچه اهميت دارد اين است كه فارغ از موافقت يا مخالفت با يك امر، واقعيات آن به درستي فهم شوند، بر همين اساس معتقدم تحليل‌هايي كه صرفا مبتني بر جست‌وجوي كلمه در يك متن هستند (اين مدل تحليل‌ها را من از اين روي كه CTRL+F كليد ميانبر جست‌وجوي كلمه در يك فايل متني است، تحليل‌هاي كنترل اِفي مي‌نامم)، عموما درك درستي از موضوعات ايجاد نمي‌كنند.
همان‌طور كه در دانش‌هاي زباني، مهارت تسلط بر واژگان (Vocabulary) يعني دانستن معاني مفردات آن زبان، از مهارت فهم متن (Comprehension) متمايز است (يعني ممكن است فردي معني تك‌تك لغات موجود در يك جمله را بداند اما كماكان مفهوم آن جمله را به درستي درك نكند)، نگاه به يك متن فقط با توجه به لغات به‌كار‌رفته در آن و بدون توجه به زمينه‌ها، فحوا، قرائن و سياق متن (context)، كافي نخواهد بود.
الف) احصاء واژگان به‌كار گرفته شده در برجام درخصوص رفع تحريم‌ها
براي تبيين اين موضوع لازم است ابتدا بررسي كنيم كه مفهوم رفع تحريم‌ها در برجام (اعم از متن اصلي يا ضمائم آن) به چه نحوي بيان شده است. بدين منظور، ابتدا عبارات به‌كار گرفته شده درخصوص رفع تحريم‌ها در برجام را احصاء مي‌كنيم. سپس براي درك مفاهيم آنها و پيشگيري از آنچه «اجتهاد در لغت» خوانده مي‌شود، معاني آنها را در يكي از معتبرترين فرهنگ‌هاي واژگان حقوقي يعني Black’s Law Dictionary بررسي نموده (تمامي ارجاعات به همين فرهنگ لغات است و براي رعايت اختصار از تكرار نام آن خودداري مي‌شود) و به تشريح مساله براساس واقعيات موجود در نظام‌هاي حقوقي مرتبط با تعهدات برجام خواهيم پرداخت.
اول) Lift
در برجام هر كجا رفع تحريم‌ها به صورت كلي مدنظر بوده، از واژه Lift استفاده شده است. به عنوان مثال در بخش پنج (v) مقدمه و مفاد عمومي (Preamble And General Provisions) مي‌خوانيم:
«This JCPOA will produce the comprehensive lifting of all UN Security Council sanctions as well as multilateral and national sanctions related to Iran’s nuclear programme, … . »
واژه lift اين‌طور تعريف شده كه معادل «رفع» يا «لغو» است:
“Lift: to stop or put an end to; to revoke or rescind. “
دوم) Terminate
در متن برجام، در سه موضع، يعني درباره قطعنامه‌هاي تحريمي شوراي امنيت ملل متحد، تحريم‌هايي كه به موجب مقرره اتحاديه اروپايي و تحريم‌هايي كه به موجب فرامين اجرايي رييس‌جمهور امريكا اعمال مي‌شدند، از واژه terminate استفاده شده است. به عنوان مثال در بندهاي ۱۸ (درخصوص قطعنامه‌هاي شوراي امنيت) و ۱۹ (درخصوص مقرره اتحاديه اروپايي) و بند ۴ بخش B ضميمه ۲ برجام (درخصوص فرامين اجرايي رييس‌جمهور امريكا) مي‌خوانيم:
“18. The UN Security Council resolution endorsing this JCPOA will terminate all provisions of previous UN Security Council resolutions on the Iranian nuclear issue …
19. The EU will terminate all provisions of the EU Regulation, as subsequently amended, implementing all nuclear-related economic and financial sanctions, including related designations
B. United States;
. The United States commits to … and to terminate Executive Orders 13574, 13590, 13622 and 13645, and Sections 5-7 and 15 of Executive Order 13628 “
واژه terminate اين‌طور تعريف شده كه معادل «لغو» يا «ابطال» است:
“Terminate: to put an end to; to bring to an end. “
(در برجام همچنين از واژه Amend (اصلاح) براي برخي مفاد مقرره اتحاديه اروپايي استفاده شده است كه عمدتا مرتبط با تبديل منع كامل به نظام مجوزدهي است كه به دليل رعايت اختصار و عدم ارتباط مستقيم با موضوع اصلي اين يادداشت، يعني كاربرد واژه تعليق در برجام، به آن نمي‌پردازيم).
سوم) Cease application of
در برجام، درخصوص تحريم‌هايي كه به موجب قوانين مصوب كنگره امريكا اعمال مي‌شوند از عبارت cease application of استفاده شده است. به عنوان مثال در بند ۴ بخش B ضميمه ۲ برجام مي‌خوانيم:
“B. United States;
“The United States commits to cease the application of, and to seek such legislative action as may be appropriate to terminate, or modify to effectuate the termination of, all nuclear-related sanctions as specified in Sections 4.1-4.9 below “
واژه cease اين‌طور تعريف شده كه معادل «توقف» است:
Cease: to stop, forfeit, suspend, or bring to an end.
در اين بخش بايد به اين نكته توجه كرد كه دو تعهد مجزا براي امريكا ذكر شده است؛ اول توقف اعمال تحريم‌هايي كه به موجب قوانين مصوب كنگره وضع شده‌اند و تداوم اين «توقف اعمال» آن‌طور كه در بند ۲۱ برجام به آن اشاره شده است (در بند ۲۱ برجام مي‌خوانيم The United States will cease the application, and will continue to do so) و دوم اتخاذ اقدام قانوني مقتضي براي لغو يا اصلاح قوانين به منظور حصول لغو، تحريم‌هاي مبتني بر قوانين موضوعه.
از مقايسه مطالب اين بند با بند دوم مشخص مي‌شود كه به موجب برجام امريكا متعهد به لغو فرامين اجرايي رييس‌جمهور و توقف اجراي قوانين تحريمي مصوب كنگره در روز اجراي برجام و تداوم اين توقف اجراي قوانين تحريمي مصوب كنگره تا روز انتقالي (Transition Day) (۲۶ مهرماه ۱۴۰۲، 18 Oct 2023) است. در روز انتقالي امريكا موظف خواهد بود كه جهت اتخاذ اقدام قانوني مقتضي براي لغو، يا اصلاح قوانين به منظور حصول لغو، تحريم‌هاي مبتني بر قوانين موضوعه عمل كند. براي فهم صحيح اين تفاوت در تعهدات بايد به موضوع «صلاحيت و اختيارات» توجه كرد.
رييس‌جمهور امريكا صلاحيت و اختيار لغو فرامين اجرايي صادره را دارد اما صلاحيت و اختيار لغو كلي و دايمي قوانين موضوعه مصوب كنگره را ندارد. در برخي از اين قوانين به رييس‌جمهور اين صلاحيت و اختيار داده شده است تا با صدور اسقاطيه (waiver) اجراي قانون را در يك محدوده زماني مشخص لغو نمايد. تعهد امريكا به توقف اجراي قوانين موضوعه (cease the application) ناظر بر همين اختيارات رييس‌جمهور است و تعهد به ادامه اين لغو نيز جهت اطمينان از تداوم رفع تحريم‌ها است.
شايان ذكر است رفع تحريم‌هاي ثانويه امريكا عليه ايران به موجب ابطال ۵ فرمان اجرايي و اسقاط بخش‌هايي از ۴ قانون تحريمي صورت گرفته است. از اين ميان فرمان‌هاي اجرايي شماره ۱۳۵۷۴، ۱۳۵۹۰، ۱۳۶۲۲ و ۱۳۶۴۵ به كلي ابطال شده‌اند و فرمان اجرايي ۱۳۶۲۸ براساس برجام اصلاح شده است. اما تداوم رفع تحريم‌هاي قانوني مستلزم صدور و تمديد اسقاطيه‌هاي مربوطه بر اساس اختيارات رييس‌جمهور امريكا است. بر اين اساس رييس‌جمهور امريكا مي‌بايست تا فرا رسيدن موعد «روز انتقالي» هر ۱۲۰ روز يك‌بار تحريم‌هاي قانون مجوز امنيت ملي براي سال ۲۰۱۲ (NDAA) و هر ۶ ماه يك‌بار تحريم‌هاي قانون آزادي ايران و مقابله با اشاعه سال ۲۰۱۲ (IFCA)، قانون كاهش تهديدات ايران و حقوق بشر سوريه ۲۰۱۲ (TRA) و قانون تحريم‌هاي ايران سال ۲۰۱۰ (ISA) را لغو كند.
در برجام، همين تفكيك «صلاحيت و اختيارات» درخصوص يكي از مهم‌ترين تعهدات هسته‌اي ايران، يعني اجراي پروتكل الحاقي ديده مي‌شود (براي مطالعه بيشتر درباره پروتكل الحاقي به اين لينك مراجعه كنيد). به موجب برجام، ايران از روز اجراي برجام تا موعد «روز انتقالي» پروتكل الحاقي را به صورت موقت اجرا مي‌كند و در موعد روز انتقالي منطبق با جايگاه‌هاي رييس‌جمهور و مجلس، جهت تصويب پروتكل الحاقي اقدام خواهد كرد.
البته مي‌دانيم كه امريكا ضمن خروج از برجام كليه تعهدات خود را نقض كرد، تصميم امريكا به خروج از برجام و نقض تعهداتش بيش و پيش از آنكه به نحوه تنظيم تعهدات رفع تحريمي‌اش در برجام (اعم از تعهد به ابطال و لغو فرامين اجرايي يا توقف اجراي احكام قوانين موضوعه) مرتبط باشد، به اين واقعيت مرتبط است كه اشخاص و گروه‌هايي در امريكا به قدرت رسيدند و در نتيجه قدرت اثرگذاري لابي‌هايي افزايش يافت كه از ابتدا با انعقاد برجام مخالف بودند. ايران نيز در پاسخ به اين اقدام امريكا و با استناد مفاد بندهاي ۲۶ و ۳۶ برجام، در يك فرآيند تدريجي اجراي تمامي تعهدات خود به شمول اجراي موقت پروتكل الحاقي را متوقف كرد. بحث در اين خصوص خارج از موضوع اين يادداشت است و مجال ديگري مي‌طلبد (براي مطالعه بيشتر درخصوص اين موضوعات مي‌توانيد به اين لينك‌ها ۱، ۲، ۳، مراجعه كنيد).
چهارم) Suspend
در برجام، درخصوص تصميم اتحاديه اروپايي (تصميم شماره ۴۱۳ مورخ ۲۰۱۰ ميلادي) عبارات متفاوتي به‌كار گرفته شده است. در بند ۱ بخش A ضميمه ۲ و بند ۲۰.۴ ضميمه ۵ برجام از واژه terminate درخصوص اين تصميم استفاده شده است. در بندهاي ۱۶.۱، ۱۶.۳ و ۲۰.۱ ضميمه ۵ برجام از واژه suspend درخصوص اين تصميم استفاده شده است. بحث‌هايي كه پيرامون موضوع «تعليق» شكل گرفته است راجع به همين كلمه suspend است. اين واژه در ترجمه فارسي برجام كه در تارنماي وزارت امور خارجه ارايه شده نيز به «تعليق» ترجمه شده است. در فرهنگ حقوقي مورد اشاره نيز در تعريف suspension مي‌خوانيم:
Suspension: the act of temporarily delaying, interrupting or terminating something
كليه بحث‌هاي شكل گرفته پيرامون همين كلمه تعليق (suspend) است. بنابراين در ادامه به بيان معني تعليق و آن قانوني كه تعليق شده است خواهيم پرداخت.
ب) بيان معني تعليق
مستفاد از تعريف ارايه شده در بند چهارم فوق، اين است كه در مفهوم suspend عنصر زمان دخيل است يعني چيزي به‌طور موقت لغو يا قطع مي‌شود. در عمل نيز، اعمال اين تصميم به صورت موقت لغو مي‌شود و اثربخشي آن تا زمان مشخصي به تعويق مي‌افتد، به بيان ديگر لغو يا رفع مفاد تصميم اتحاديه اروپايي به صورت موثر اتفاق مي‌افتد اما به صورت موقت و تا زماني مشخص كه در برجام آن زمان مشخص تا موعد «روز انتقالي» است كه در آن روز، مفاد اين تصميم لغو «terminate» خواهند شد.
در فرهنگ فارسي معين واژه «تعليق» از جمله به «انجام نشدن كاري يا بلاتكليف ماندن امري بدون مشخص بودن زمان قطعي انجام يافتن آن» تعريف شده است. در ترمينولوژي حقوق دكتر جعفري لنگرودي واژه «تعليق» اين‌طور تعريف شده است: «بلاتكليف نهادن يك كار است به طوري كه نفياً و اثباتاً تصميمي راجع به آن نگرفته باشد. امر معلق از آن حيث معلق است كه نه معدوم كامل است و نه موجود كامل....» اين معاني نمي‌توانند مقصود از suspend را كه شرح داده شد به درستي بيان كنند.
در ادبيات حقوقي ايران «تعليق» عمدتا به دو معني به‌كار رفته است؛ اول اينكه اثر امري موقوف به امر ديگري باشد. در اين خصوص مي‌توان به ماده ۱۸۹ قانون مدني اشاره كرد كه بيان كرده است «عقد منجز آن است كه تاثير آن برحسب انشاء موقوف به امر ديگري نباشد و الا معلق خواهد بود.» به عبارت ديگر عقد معلق عقدي است كه تاثير آن موقوف به امر ديگري باشد. اين نوع از قراردادها در زبان انگليسي conditional contracts خوانده مي‌شوند. اين معني هم براي بيان مقصود واژه suspend به‌كار رفته در برجام صحيح نيست. معني ديگري كه از واژه «تعليق» در ادبيات حقوقي ايران مستفاد مي‌شود، در اصطلاح «تعليق اجراي مجازات» متبلور است كه به موجب آن، اثر حكم كه اجراي مجازات است به صورت موقت لغو مي‌شود. تعليق در اين معني شايد نزديكترين مفهوم به suspend باشد.
در هر حال بايد توجه داشته باشيم كه در موضوع بحث اين يادداشت هنگامي كه در ترجمه suspend كلمه «تعليق» را به‌كار مي‌بريم، آن را به معني موقوف بودن رفع اثر تصميم اتحاديه اروپايي به امر ديگري تعبير نكنيم و به محقق شدن اثر لغو به صورت موقت توجه كافي داشته باشيم.
ج) تفاوت تصميم (Decision) و مقرره (Regulation) در قوانين اتحاديه اروپايي
حال براي درك بهتر موضوع تعليق تصميم شماره ۴۱۳ اتحاديه روپايي و آثار آن، لازم است اجمالا با تفاوت تصميم و مقرره در حقوق اتحاديه اورپايي آشنا شويم. قوانين اتحاديه اروپايي به دو گروه كلي قوانين اوليه (primary legislation) و قوانين ثانويه (secondary legislation) تقسيم مي‌شوند (با تحريم‌هاي اوليه و ثانويه امريكا اشتباه نشود).
قوانين اوليه منبعث از معاهدات هستند و قوانين ثانويه منبعث از اختيارات قانون‌گذاري نهادهاي اتحاديه به موجب ماده ۲۸۸ معاهده عملكرد اتحاديه اروپايي (Treaty on the Functioning of the European Union). براساس اين ماده نهادهاي اتحاديه اروپايي در راستاي اعمال صلاحيت خود چهار شكل مختلف از قوانين را تصويب مي‌كنند. مقررات (Regulations) كه مستقيما و خود به خود به قانون تمامي دولت‌هاي عضو اتحاديه اروپايي تبديل مي‌شوند. بخشنامه‌ها (Directives) كه بر دولت‌هاي عضو اعمال مي‌شوند اما براي اجرايي شدن نياز به تصويب قوانين متناظر توسط نهادهاي قانون‌گذاري دولت‌هاي عضو دارند. تصميم‌ها (Decisions) كه فقط براي مخاطبان خود الزام‌آور هستند و درنهايت توصيه‌ها و نظريات (Recommendations and Opinions) كه غيرالزام‌آور هستند.
مقررات اتحاديه اروپايي، برخلاف تصميم‌ها، قابليت اعمال مستقيم (Direct applicability) دارند يعني مستقيما قانون دولت‌هاي عضو محسوب مي‌شوند. همچنين مقررات برخلاف تصميم‌ها، قابليت اجرا و اثربخشي مستقيم (Directly effective) هم به صورت افقي (horizontal)، يعني درخصوص دولت‌هاي عضو و هم عمودي (Vertical) يعني درخصوص اشخاص حقيقي و حقوقي اتحاديه اروپايي را دارند.
تصميم‌هاي شوراي اروپا همواره از لحاظ زماني مقدم بر مقررات هستند حتي اگر تصميم و مقررات اجرايي آن در يك روز منتشر شوند. تصميم بيان مي‌كند كه شوراي اروپا چه مي‌خواهد و دولت‌هاي عضو اتحاديه اروپايي را متعهد مي‌كند. متناسب با آنچه كه در تصميم آمده است مقررات متناظر آن تصميم تصويب مي‌شوند تا احكام آن براي تمامي اشخاص حقيقي و حقوقي و نهادهاي اتحاديه اروپايي الزام‌آور باشد. به عنوان مثال اگر تصميم مستلزم توقيف اموال و دارايي‌ها باشد كه در صلاحيت اتحاديه اروپايي است (در نظام حقوقي اتحاديه اروپايي موضوعات يا در صلاحيت اتحاديه اروپايي هستند، يا در صلاحيت دولت‌هاي عضو يا دولت‌هاي عضو و اتحاديه اروپايي صلاحيت مشترك در آنها دارند) در اين صورت به مقررات متناظر آن تصميم نياز است تا اطمينان حاصل شود كه اشخاص حقيقي و حقوقي (به عنوان مثال بانك‌ها) اين حكم را اجرا مي‌كنند.
حال با توجه به اين تفاوت‌ها بايد در نظر داشت كه به موجب برجام مفاد مقرره (regulation) تحريمي اتحاديه اروپايي از روز اجراي برجام لغو (terminate) شده و مفاد تصميم متناظر آن تعليق (suspend) شده يا به بيان بهتر به صورت موقت تا روز انتقالي (transition day) رفع شده و در روز انتقالي لغو (terminate) مي‌شود.
د) جمع‌بندي
ترجمه متون حقوقي دشوارتر از ترجمه ساير متون است. در متون حقوقي، نبايد اصطلاحات حقوقي به زبان غيرحقوقي ترجمه شود بلكه بايد مفاهيم حقوقي در زبان اصلي به درستي فهم شده و سپس نزديكترين اصطلاح حقوقي به آن مفهوم در زبان ترجمه انتخاب و با ارايه توضيحات، تفاوت‌هاي‌شان نيز مشخص شود. شخصي مي‌تواند اين امر را با موفقيت انجام دهد كه به زبان اصلي و زبان ترجمه تسلط داشته و نظام حقوقي موضوع ترجمه را به درستي درك كند. يكي ديگر از مشكلات ترجمه اين است كه برخي اصطلاحات حقوقي در زبان اصلي، در زبان ترجمه معادل و مترادفي ندارند (به عنوان مثال صدور waiver كه درخصوص توقف اجراي برخي قوانين امريكا در برجام آمده است). مشكل ديگر ترجمه متون حقوقي اين است كه بسياري از اصطلاحات حقوقي معاني عادي و غيرحقوقي نيز دارند و تشخيص تمايز معناي عادي از معناي اصطلاحي بعضا دشوار است (همانند آنچه درخصوص واژه «تعليق» و «suspend» بيان شد). همچنين در درك صحيح بار معنايي اصطلاحات حقوقي شناخت ساختار حقوق خارجي داراي اهميت اساسي است (همانند آنچه درخصوص تفاوت تصميم‌ها و مقررات اتحاديه اروپايي تشريح شد). تمامي دشواري‌هاي مذكور فوق، در مورد متني چون برجام كه در آن رژيم‌هاي حقوقي مختلف (به عنوان مثال حقوق بين‌الملل، حقوق امريكا، حقوق اتحاديه اروپايي و حقوق ايران) دخيل هستند و خود متن هم حاصل روند مذاكراتي طولاني چندجانبه بوده كه به‌طور طبيعي مستلزم مصالحه مذاكره‌كنندگان درخصوص موضوعات پيچيده است، دو چندان مي‌شود. درك صحيح از سازوكار رفع تحريم‌ها در برجام مستلزم توجه به تمامي مطالب فوق يعني دقت به واژگان و مفاهيم و معاني حقوقي آنها، توجه به موضوع صلاحيت‌ها و اختيارات، توجه به زمانبندي‌ها و تعهدات متناظر و توجه به ساختار حقوقي قوانين و مقررات تحريمي (قوانين موضوعه و فرامين اجرايي در امريكا و تصميم و مقرره در اتحاديه اروپايي) و تمايزات آنها است.