اجرای برجام و «تضمین عینی»

در حالی که در جریان مذاکرات برجام و اجرای دو ساله آن، پایبندی ایران به تعهداتش محل تردید و موضوع سختگیری‌ها بود، اما در عمل ثابت شد که برخلاف ایران این امریکا بود که تعهداتش را نقض کرد و شرکت‌ها و بانک‌های بین‌المللی نیز در عمل تا توانستند از کار با ایران طفره رفتند. با توجه به این سابقه، اکنون ایران به حق نگران است که در صورت احیای برجام، بار دیگر شاهد نقض عهد مجدد امریکا و ادامه اکراه فعالان اقتصادی بین‌المللی به کار با خود شود و از این رو، بر دریافت تضمین‌هایی در این دو حوزه تاکید دارد. لذا، طی دوره اخیر مقامات ایرانی در همه سطوح و به دفعات گفته اند که رفتار امریکا ارائه تضمین‌های عینی از سوی این کشور را به تعبیر وزیر خارجه به «یک ضرورت غیرقابل چشم‌پوشی» تبدیل کرده است.  این مساله به لحاظ سیاسی نیز از حساسیت زیادی برخوردار است. در شرایطی که جناح سیاسی و پایگاه رای دولت سیزدهم همواره از برجام به عنوان خسارت محض یاد کرده، برای این دولت به لحاظ جناحی بسیار مشکل است که به دست خود همان برجام را احیا کند. در اینجا اخذ نوعی تضمین می‌تواند به عنوان وجه تمایز برجام این دولت با برجام دولت قبلی و به عنوان دلیل خوب بودن آن تبلیغ شود. با این حال و به‌رغم سابقه انتقادات غیرمنصفانه و یکسره جناحی از تیم مذاکره کننده قبلی، اما اکنون با توجه به منافع مردم ضروری است که همه جناح‌ها برخورد سیاسی با برجام را کنار گذاشته و یکپارچه از تیم مذاکره کننده جدید حمایت کنند. اکنون باید دید که در جهان واقعی و با فرض اینکه سیاست خارجی ایران و امریکا همین خواهد بود که امروز هست، آیا ارائه تضمین‌های عینی اساسا ممکن است و اگر هست چگونه. مهم‌ترین مشکل در این رابطه این است که در اجرای تعهدات طرف ایرانی، دولت انحصارا نقش عامل دارد...

 اما در برداشتن موثر تحریم‌ها علیه ایران، نه تنها دولت‌های غربی بلکه شرکت‌ها و بانک‌های خصوصی بین‌المللی نیز باید ایفای نقش کنند. در نظام‌های لیبرال دموکرات، دولت‌ها قدرتی جهت تعیین تکلیف برای شرکت‌های خصوصی که تابع مجامع عمومی‌شان هستند و نگران ارزش سهام‌شان در بورس، ندارند. این به طریق اولی در مورد کار با کشوری که تحت طیفی از دیگر تحریم‌ها قرار دارد و در خطر مواجهه با مکانیسم ماشه و تغییر سیاست در امریکا نیز هست، صادق است. این شرکت‌ها و بانک‌ها اگر هم تحت فشار قرار گیرند، می‌توانند ملاحظات تجاری را برای خودداری از کار با ایران بهانه کنند. حتی نهادهای اعتباری برخی دولت‌های اروپایی که حاضر به دادن اعتبار به صنایع خود برای کار با ایران بودند، به‌خاطر مواجهه با بی‌میلی بانک‌ها کاری از پیش نبردند. این مشکل حتی در چین و روسیه هم وجود دارد. به عنوان مثال، بانک چینی کونلون که وابسته به شرکت معظم نفتی دولتی چین یعنی CNCP است، در ژانویه 2019 سیاستش در قبال ایران را در جهت تطبیق با تحریم‌های امریکا تغییر داد. به این دلایل و به‌رغم اعتراض ایران از دسامبر 2015 به بعد گشایشی در کار حاصل نشد.
در مورد «تضمین عینی» مشکل نوع آن است. مقامات دولت سیزدهم به‌رغم تاکید بر «تضمین عینی»، تاکنون نگفته‌اند که به‌طور مشخص منظورشان از «تضمین عینی» چیست و پیشنهاد مشخصی در این باره از آنها نشنیده‌ایم. مساله این است که ارائه ضمانت‌های سیاسی عملی است، اما به تنهایی مفید و اطمینان بخش نیست. ضمانت سیاسی به این معنی که مقامات رسمی دولت‌های 1+5 خود را به اجرای برجام متعهد کنند، قبلا در بند 8 مقدمه برجام ارائه شده است و در همین اواخر (30 اکتبر 2021) نیز در بیانیه سران امریکا، فرانسه، انگلیس و آلمان تکرار شد. اما برای نقض تضمین‌های اینچنینی همیشه می‌توان بهانه‌ای یافت.
تضمين حقوقی محکمی نیز برای برجام ممکن نیست. برجام به عنوان یک «برنامه عمل داوطلبانه» متضمن هیچ نوع تضمین حقوقی نیست. در حقوق بین‌الملل نیز ابزاری برای تحمیل اجرای آن وجود ندارد. قطعنامه 2231 نیز از قطعنامه‌های توصیه‌ای شورای امنیت است. (البته اجتناب از  الزام‌آور کردن برجام در آن زمان بیشتر به سود ایران بود، چرا که تعهداتی که ایران برای لغو تحریم‌ها پذیرفت فراتر از ان پی تی و پادمان بود و دلیلی نداشت که ما این تعهدات را برای خود الزام‌آور کنیم.) توسل دولت روحانی به دیوان بین‌المللی دادگستری نیز اگر چه به پذیرش دعوای ایران به‌رغم مخالفت امریکا و رای موقت به سود ایران انجامید، اما اگر رای نهایی نیز به سود ایران صادر شود، چون ضمانت اجرا ندارد، امریکا می‌تواند آن را نادیده بگیرد. از طرفی، حتی اگر در غیر محتمل‌ترین حالت، برجام به تصویب سنای امریکا نیز برسد و به یک پیمان تبدیل شود، باز هم یک سنا و یک ريیس جمهور مصمم بعدی حتی می‌توانند طی تشریفاتی چنین پیمانی را نیز نقض کنند.
پیشنهاداتی نیز که تاکنون از سوی جهات غیررسمی مطرح شده، چندان عملی به نظر نمی‌رسند. مثلا یک حقوقدان پیشنهادی کرده که کشورهای 1+4 بپذیرند که در صورت نقض مجدد برجام توسط امریکا مصونیت قضایی دولت امریکا در دادگاه‌های ملی خود را لغو کنند. با توجه به رابطه پیچیده و چند لایه این کشورها با امریکا مشکل می‌توان این پیشنهاد را خیلی جدی دانست. برخی نیز از ضمانت‌های تکنیکی و اقتصادی به صورت انجام شماری از پروژه‌های زیر‌ساختی با هزینه دو طرف که لازمه آن سرمایه‌گذاری و تضمین خدمات بعد از فروش و کسب منافع بادوام در آینده برای طرفین و شکل‌گیری جمعی از صاحبان منافع که در موفقیت توافق ذی‌نفع باشند و به صورت لابی برای حفظ شرایط موجود عمل کنند، سخن گفته‌اند. اجرای چنین پروژه‌هایی با کشورهای 1+4 شاید ممکن باشد، اما با امریکا که طرف اصلی است، به دلیل تحریم‌های اولیه ممکن نیست. در این رابطه، تنها شاید بتوان از اجرای توافق‌های نیمه کاره خرید هواپیما از بويینگ و ایرباس سخن گفت. البته در برجام تحت شرایطی از امکان کار شعب شرکت‌های امریکایی در خارج به کار با ایران سخن رفته است. اما به خاطر محدود بودن تاثیر آنها بر اقتصاد امریکا، بعید است که انگیزه مهمی برای دولت امریکا ایجاد کند. ضمن اینکه ایران هیچ‌گاه اجرای این راهکار را نپذیرفت.
طیفی دیگری از پیشنهادها برای «تضمین عینی» به نحوه بازگشت ایران به تعهداتش مربوط می‌شود. در این زمینه از جمله پیشنهاد شده که اورانیوم غنی شده و سانتریفیوژهای پیشرفته ساخته شده در ایران طی دو سال گذشته تحت نظر آژانس در داخل کشور انبار و مهر و موم شوند یا حداکثر در یک کشور مورد اعتماد ایران تحت نظر آژانس به امانت سپرده شوند. این ایده اگر مورد توافق طرف مقابل قرار گیرد، ایده خوبی است؛ هر چند که مستلزم تغییر محتوای برجام است و باز کردن برجام ممکن است هم تالی فاسدهایی داشته باشد و هم در داخل امریکا و از نظر یکی از قوانین کنگره قانون (INARA) مشکلاتی را ایجاد کند. تضمین عینی که فعلا موجود است، این است که حتی اگر ایران مجبور به از دسترس خارج کردن اورانیوم غنی شدن و امحاي سانتریفیوژهای پیشرفته بشود، باز هم با توجه به برخورداری از دانش فنی مربوطه می‌تواند در صورت نقض توافق از سوی امریکا به سرعت فعالیت‌های هسته‌ای را از سرگیرد وبه سرعت آب رفته را به جوی برگرداند.
اصولا مهم‌ترين ويژگي توافقات سياسي بين دولت‌ها فقدان ضمانت اجراي جدي و قطعي براي اعمال آنها به دليل غلبه اصل فرادستي حاكميت ملي است. به‌طور معمول ادامه توازن قوای موجود در زمان عقد یک توافق و تداوم انتفاع طرف‌ها، تضمین عینی برای اجرای تعهد طرف‌های آن توافق در دوره‌های بعد است. اگر طرفی انگیزه‌ای و منافعی برای ادامه پایبندی به تعهدات نداشته باشد، هیچ گونه تضمین سیاسی یا حقوقی یا عینی یا فنی نمی‌تواند تضمين کننده تداوم پایبندی جدی او به توافق باشد. باید توجه داشت که آنچه بر برجام رفت تا حدودی ناشی از ادامه تنش بین ایران و امریکا در حوزه‌های دیگر و مسکوت ماندن نکات نانوشته و ضمنی برجام است. اگر برجام با گام‌های دیگر تکمیل نشود، بعید به نظر می‌رسد که به‌طور کامل قابل اجرا باشد و آینده‌ای داشته باشد.