ديوان دادگستري اتحاديه اروپا مجوز قانوني براي اجراي تحريم‌هاي امريكا در اين اتحاديه صادر كرد
عهدشكني علني
شهاب شهسواري
سه‌شنبه هفته گذشته، ديوان دادگستري اتحاديه اروپا در راي مشورتي در خصوص پرونده شكايت بانك ملي ايران از دويچه تلكام به دليل نقض قرارداد با اين بانك رايي شائبه‌برانگيز و جنجالي صادر كرد كه بعد از ۳ سال ادعاي اتحاديه اروپا مبني بر تعهد به اجراي برجام، نشان از نقض علني تعهدات اروپا در بالاترين سطح قضايي داشت. بانك ملي ايران سال ۲۰۱۸ و در پي قطع تمامي خطوط ارتباطي شعبه اين بانك در هامبورگ، براساس قوانين مسدودكننده اتحاديه اروپا از دويچه تلكام شكايت كرد. بانك ملي ايران در شكايت خود مدعي شده است كه نقض تعهدات دويچه تلكام باعث سلب آزادي استمرار فعاليت اين شعبه شده است و براساس ماده ۵ مقررات مسدودكننده اتحاديه اروپا كه براي مقابله با تحريم‌هاي فراسرزميني امريكا وضع شده‌بود، از دويچه تلكام به دادگاه هامبورگ شكايت كرده است. دادگاه منطقه‌اي هامبورگ در فرآيند رسيدگي به اين پرونده از ديوان دادگستري اتحاديه اروپا، به عنوان بالاترين مرجع قضايي اتحاديه درخواست نظر مشورتي داده است. در حكمي كه روز سه‌شنبه اين دادگاه اروپايي صادر كرد، هر چند راي قطعي در خصوص شكايت را به دادگاه هامبورگي سپرده و از «اعتبار» مقررات مسدودكننده گفته است، اما با بازي با كلمات، استفاده از عبارات مبهم و سوءتفسير قانون، به لحاظ قانوني مسير تازه‌اي براي دور زدن رسمي قوانين مسدودكننده اتحاديه اروپا باز كرده است كه عملا بهانه حقوقي و قانوني به كمپاني‌هاي اروپايي براي قطع مناسبات با ايران مي‌دهد.
سيامك كريمي، حقوقدان و كارشناس حقوق بين‌الملل معتقد است: «نه در نظام قضايي اروپا و نه در ديگر كشورهاي جهان در خصوص تاثير تحريم‌هاي دولت ثالث بر تعهدات قراردادي رويه ثابتي وجود ندارد. به ويژه در نظام قضايي اروپا شاهد آرايي هستيم كه مثلا تحريم‌هاي وضع‌شده يك دولت غيراروپايي الف نسبت به دولت يا اتباع كشور ب لازم‌الاجرا نيست و در نتيجه يك فرد از كشور اروپايي نمي‌تواند به تحريم‌هاي كشور الف استناد كند. اما در مقابل، آرايي به موازات داريم كه تحريم‌هاي وضع‌شده از سوي يك دولت خارجي را مصداق فورس ماژور يا مصداق Hardship در اجراي تعهدات قراردادي تلقي كرده‌اند و اجازه داده‌اند كه چنين تحريم‌هايي به عنوان عذر عدم اجراي تعهدات قراردادي مورد استناد قرار گيرد.»
پايان مقررات مسدودكننده
مقررات مسدودكننده، به مجموعه مقرراتي گفته مي‌شود كه اتحاديه اروپا براي جلوگيري از اجراي فراسرزميني تحريم‌هاي يك‌جانبه از سوي دولت ثالث وضع كرده است. اين مقررات با هدف بلااثر كردن تلاش‌هاي امريكا براي تحريم شركت‌هاي اروپايي كه با ايران و كوبا همكاري مي‌كردند، اجرا شدند و سال ۲۰۱۸ در پي خروج دولت دونالد ترامپ از برجام، متمم‌هاي تازه‌اي براي اضافه كردن تحريم‌هاي تازه امريكا در آن افزوده شد. اين قوانين علاوه بر اينكه براساس ماده ۵ به صورت قطعي و بدون استثنا همكاري هر شخصيت حقيقي و حقوقي با تحريم‌هاي ضد ايراني امريكا را منع مي‌كند، بلكه بر اساس ماده ۶ بر مبناي كنوانسيون بروكسل به تمامي اشخاص حقيقي و حقوقي در حوزه قضايي اتحاديه اروپا اجازه مي‌دهد تا تمامي خسارات وارده از طريق اعمال قوانين تحريمي، از جمله جريمه‌ها، هزينه‌هاي دادرسي و هر خسارت ديگري را مستقيما يا از طريق مصادره اموال طرف سوم (امريكا) دريافت كنند.
در ماده پنج قانون «حمايت در مقابل اثر اجراي فراسرزميني مقررات يك كشور ثالث» موسوم به «مقررات مسدودكننده» آمده است: «هيچ فردي ... نبايد مستقيم يا از طريق نمايندگي يا هر فرد ديگر، فعالانه يا از طريق ترك فعل عامدانه، با هيچ منع يا مقرره‌اي از جمله درخواست دادگاه‌هاي خارجي براساس قوانين موضوع در ضميمه [قوانين تحريم‌هاي امريكا عليه ايران]... همكاري كند.»
سيامك كريمي، حقوقدان معتقد است كه ديوان دادگستري اروپا مستقيما اين قانون را نقض نكرده و در واقع از طريق ديگري به حكمي رسيده است كه مي‌تواند نتيجه‌اي خلاف اين قانون داشته باشد. كريمي به «اعتماد» مي‌گويد: «در همين راي ديوان دادگستري اروپا، تصريح نكرده است كه اتباع دولت‌هاي اروپايي مجاز هستند از تحريم‌هاي امريكا تبعيت كنند، بلكه مي‌گويد اگر اين تحريم‌ها اجراي تعهد را متاثر كرد و باعث شد اجراي تعهد خسارات قابل توجهي به يك طرف قرارداد وارد شود و به عبارت نهايي توازن قراردادي به هم بخورد، مدعي مي‌تواند از اجراي تعهداتش خودداري كند. در واقع شايد نتيجه‌گيري نهايي از اين راي اين باشد كه كمپاني‌هاي اروپايي مي‌توانند از تحريم‌هاي امريكا تبعيت كنند، اما ريل استدلالي كه ديوان دادگستري اروپايي برگزيده است تا به اين نتيجه برسد از اين ايستگاه شروع نمي‌شود كه اتباع اروپايي را مجاز به تبعيت از تحريم‌هاي امريكا عليه ايران بداند؛ بلكه ديوان به سمت تحليل منافع اقتصادي طرفين يك قرارداد رفته است.»
ماده ۶ قانون اتحاديه اروپا كه به اشخاص حقيقي و حقوقي براي مصادره اموال امريكا در اتحاديه اروپا حق مي‌دهد، در طول سال‌هاي اخير مسكوت مانده است و عملا هيچ‌يك از كمپاني‌هاي اروپايي كه مدعي خسارت ديدن از معامله با ايران از طريق جريمه توسط امريكا هستند به دادگاه‌هاي اروپايي براي دريافت خسارت مراجعه نكرده‌اند. كريمي مي‌گويد: «تصور من اين است كه در پروند بانك ملي، ديدگاه قضات براساس تحليل اقتصادي منافع دو طرف است و راي بر اين اساس صادر شده كه شرايطي اتفاق افتاده است كه خسارت غيرقابل جبراني به كمپاني اروپايي وارد مي‌شود، يعني حتي مكانيسم‌هاي موجود در ماده شش مقررات مسدودكننده هم نمي‌تواند اين خسارات را جبران كند. به نظر مي‌رسد چنين استدلالي براساس قاعده مشهور حقوقي ربوس باشد كه مربوط به شرايطي است كه تغيير اوضاع و احوال زمان قرار داد خسارتي به يك طرف وارد مي‌كند از هيچ طريقي قابل جبران نيست.»
با راي تفسيري اخير ديوان دادگستري اروپا، ماده پنج اين قانون هم بلااثر مي‌شود، چرا كه ديگر اساسا قيد قطعي و بلااستثناي اين ماده از طريق اين راي تفسيري حذف مي‌شود و استثناي بسيطي براي آن تعيين مي‌شود كه هر دادگاهي با تفسير از عبارت «خسارت غيرمتناسب» مي‌تواند آن را دور بزند. كريمي مي‌گويد: «ترديدي نيست كه راي اخير ديوان دادگستري اتحاديه اروپا مناقشه‌برانگيز است و نقص‌هاي جدي به آن وارد است و برخلاف قانونگذاري قبلي اتحاديه اروپاست.»
رويه جديد در نظام حقوقي اتحاديه اروپا
سيامك كريمي، كارشناس حقوق بين‌الملل در ادامه با اشاره به يك پرونده مشهور دادگاه اروپايي حقوق بشر، از تباين جدي ميان راي اخير ديوان دادگستري اتحاديه اروپا با رويه قضايي اين اتحاديه مي‌گويد. كريمي مي‌گويد: «در پرونده مشهور كادي، فردي كه نامش در فهرست تحريم‌هاي شوراي امنيت سازمان ملل متحد به دليل وابستگي به القاعده قرار داشت، به دادگاه اروپايي حقوق بشر مراجعه و اين دادگاه اعلام كرد از آنجا كه نظام حقوقي اتحاديه اروپا يك نظام حقوقي خاص و منفك از نظام حقوقي ملل متحد است، در نتيجه دليلي وجود ندارد كه به صرف صدور قطعنامه در شوراي امنيت از اين تحريم‌ها تبعيت و دستور داد كه تحريم‌ها عليه آقاي كادي لغو شود و بانك‌ها و دولت‌هايي كه در اروپا دارايي‌هاي آقاي كادي را مسدود كرده‌بودند، موظف به برگرداندن آنها به اين فرد شدند.» وي ادامه داد: «اين راي كه ديوان دادگستري اتحاديه اروپا صادر كرده به نظر يك رويه جديد در نظام حقوقي اتحاديه اروپاست. به نظر من اگر آراي مشابه ديگر از نهادهاي قضايي اروپايي، از جمله همين ديوان يا دادگاه اروپايي حقوق بشر يا دادگاه‌هاي ملي بيرون بيايد، به نظر مي‌رسد كه يك تحول اساسي در رويه قضايي اروپا در خصوص خاص بودن نظام حقوقي اتحاديه اروپا در حال شكل‌گيري است.»
كمپاني‌هاي خصوصي سابق
تا پيش از اين دولت‌هاي اروپايي ادعا مي‌كردند كه به دليل خصوصي بودن كمپاني‌ها در كشورهاي‌شان، امكان كنترل عملكرد آنها براي دولت‌هاي متبوع‌شان وجود ندارد. فيليپ تيه‌بو، سفير فرانسه در ايران، تابستان ۱۳۹۹ در گفت‌وگويي با روزنامه اعتماد گفته بود: «شركت‌هاي فرانسوي و كلا شركت‌هاي تجاري اروپايي غالبا شركت‌هاي خصوصي هستند كه نگاه‌شان به منطق بازار و سود است. اين شركت‌ها به‌شدت نسبت به تحريم‌هاي امريكايي حساس هستند و نمي‌توانند در اين شرايط فعاليت‌هاي خودشان را گسترش دهند.» مرتضي مكي، تحليلگر مسائل اروپا در گفت‌وگو با «اعتماد» مي‌گويد: «درست است كه موسسات مالي و تجاري اروپايي از استقلال برخوردار هستند و دولت‌ها نمي‌توانند سياست‌هاي خودشان را به اين موسسات تحميل كنند اما در نهايت اين موسسات خصوصي نيز منافع سياسي و اقتصادي خودشان را با مجموعه دولت‌هاي متبوع‌شان در هم آميخته مي‌دانند و نمي‌توان كامل شركت‌ها را از دولت‌ها تفكيك كرد. تلاش كمپاني‌هاي غربي در كشورهاي سرمايه‌داري براي تامين منافع اقتصادي است. به همين دليل شركت‌ها اولويت‌بندي مي‌كنند كه ارزيابي كنند تا كجا مي‌توانند نقش سياست‌هاي ملي دولت‌هاي متبوع خودشان را ناديده بگيرند. اما آنجايي كه احساس كنند در معرض از دست دادن برخي منافع خود هستند، قطعا روي اصول ليبراليسم اقتصادي خودشان پا مي‌گذارند و بر مبناي منافع ملي تصميم‌گيري مي‌كنند.»
اما راي اخير ديوان دادگستري اتحاديه اروپا، عملا ممانعت‌هاي پنهاني و غيرعلني دولت‌هاي اروپايي در برابر تجارت كمپاني‌هاي‌شان با ايران را علني و رسمي كرده است. اين حكم رسما به كمپاني‌هاي اروپايي اجازه مي‌دهد تا به جاي تلاش براي شكايت از دولت امريكا در دادگاه‌هاي اروپايي به دليل اعمال قوانين فرامرزي، با ادعاي خسارت «غيرمتناسب» كه عبارتي به لحاظ حقوقي مبهم است، قوانين مسدودساز تحريم‌هاي فراسرزميني را دور بزنند و رسما هر گونه مبادله تجاري با ايران را قطع كنند.
راي ديوان دادگستري اتحاديه اروپا، علنا به «منافع كلي اتحاديه اروپا» به عنوان يكي از بهانه‌ها براي قطع همكاري با ايران اشاره مي‌كند، موضوعي كه به وضوح نشان مي‌دهد محدوديت‌هاي اعمال‌شده براي تجارت ميان كمپاني‌هاي اروپايي فقط منحصر به «منافع خصوصي سهامداران» نيست، بلكه دولت‌هاي ملي و مجموعه اتحاديه اروپا نيز به عنوان صاحب منفعت در مبادلات تجاري اين كمپاني‌ها با ايران يا قطع آن سهيم هستند.
بلوغ تحريم‌هاي ثانويه
تحريم‌هاي ثانويه امريكا مجموعه قوانين فراسرزميني هستند كه در خارج از حوزه سرزميني اختيارات قضايي دولت امريكا، كمپاني‌ها و افراد را از معامله و همكاري با كشور يا افراد خاصي منع مي‌كنند. هر چند به لحاظ حقوقي چنين تحريم‌هايي اساسا جنبه اجرايي و اعتبار حقوقي ندارند، اما دولت ايالات متحده امريكا با استفاده از قدرت سياسي و مالي خود، توانسته است در طول يك دهه گذشته بسياري از دولت‌ها و كمپاني‌هاي بين‌المللي را به اجراي اين تحريم‌ها وادار كند. برخي كارشناسان معتقدند كه يك‌دهه اعمال اين تحريم‌ها عليه ايران، علاوه بر تلاش براي تحت فشار گذاشتن جمهوري اسلامي ايران، پروژه‌اي آزمايشي براي بلوغ اين ابزار فشار بود. مرتضي مكي، تحليلگر مسائل اروپا مي‌گويد: «تحريم‌هاي ثانويه امريكا ابعاد مختلفي دارد. شايد اين تحريم‌ها در قبال جمهوري اسلامي ايران گسترده‌ترين تحريم‌ها در اين شكل هستند كه در طول يك دهه گذشته مردم ايران آن را تجربه كرده‌اند. در واقع مي‌توان گفت كه امريكايي‌ها تا پيش از اجراي تحريم‌ها عليه ايران به سازوكار موثري براي اعمال آنها پيدا نكرده بودند. پس از تجربياتي كه در طول يك دهه گذشته از اعمال تحريم‌هاي ضد ايراني به دست آوردند، اكنون در پي اعمال همين شكل از تحريم‌هاي فراسرزميني عليه كشورهاي ديگر همچون روسيه هستند.» قدرت امريكا به تنهايي براي بلوغ اين شكل از تحريم‌هاي غيرقانوني و غيرمشروع كافي نيست و واشنگتن به‌شدت به همكاري و حمايت متحدانش در سراسر جهان براي اجراي موثر آنها چشم دوخته است. در طول سال‌هاي گذشته دولت‌هاي اروپايي با ادعاي تعهد به برجام، وانمود مي‌كردند كه با امريكا در اجراي اين تحريم‌ها همراهي نمي‌كنند، اما حالا راي ديوان دادگستري اروپا، نشان داده است كه اين ادعا خلاف واقع بود و اروپايي‌ها عملا اراده‌اي براي مقابله با تحريم‌هاي فراسرزميني ندارند.
تاثير منفي بر مذاكرات احياي برجام
راي اخير ديوان دادگستري اروپا، علاوه بر تكميل پازل محاصره اقتصادي ايران توسط امريكا، در بحبوحه مذاكرات احياي برجام، اقدامي مضاعف در مقابل احياي تعهدات طرف‌هاي باقيمانده در برجام و احتمالا امريكاست. اين راي به طريق اولي با استفاده از عبارت مبهم «خسارت غيرمتناسب» مسير دور زدن كليه تعهدات اتحاديه اروپا و ۳ كشور اروپايي تحت ضميمه دو برجام را ايجاد كرده است و عملا باعث مي‌شود تا علاوه بر امريكا، كشورهاي اروپايي‌ها در معرض اتهام خروج از برجام قرار بگيرند. اين در حالي است كه دولت‌هاي اروپايي تاكنون با ادعاي اجراي تعهدات برجام، ايران را به دليل اقدامات تقابلي براي اساس پاراگراف‌هاي ۲۶، ۳۶ و ۳۷ برجام، به نقض برجام متهم مي‌كردند.مشخص نيست كه حكم اخير دادگاه اتحاديه اروپا، تا چه اندازه بيانگر اراده قطعي دولت‌هاي اروپايي طرف برجام و اتحاديه اروپا به عنوان هماهنگ‌كننده برجام براي نقض گسترده تعهدات‌شان در پاراگراف ح مقدمه برجام، پاراگراف‌هاي ۱۸، ۱۹ و ۲۰ متن برجام و مجموعه ضميمه ۲ برجام باشد. با اين حال، ايجاد ضميمه قانوني براي نقض اين تعهدات از سوي اتحاديه اروپا به بهانه «خسارت نامتناسب» مي‌تواند ترديدهاي طرف ايراني نسبت به طرف اروپايي براي بازگشت به برجام را افزايش دهد.
مرتضي مكي، تحليلگر مسائل اروپا معتقد است كه اين راي مي‌تواند مذاكرات وين را سخت‌تر از پيش كند. مكي به «اعتماد» مي‌گويد: «اين راي زماني صادر شده است كه ما در حال مذاكرات پيچيده و دشواري با طرف‌هاي ديگر برجام به خصوص اتحاديه اروپا و سه كشور اروپايي هستيم كه تلاش مي‌كنند نقش يك ميانجي را براي احياي برجام بازي بكنند. اين راي قطعا مي‌تواند تاثيرات منفي در روند مذاكرات احياي برجام داشته‌باشد.» اين تحليلگر مسائل اروپا معتقد است: «تحريم‌هاي ثانويه‌اي كه دولت‌هاي اروپايي در دوران ترامپ، به لحاظ سياسي رد مي‌كردند و ادعا مي‌كردند كه حاضر به همسويي و همراهي با اين تحريم‌ها نيستند، اما شركت‌هاي اروپايي با توجه به منافع خودشان حاضر به همكاري با ايران نبودند و چون منافع گسترده‌تري در مبادلات با امريكا داشتند، منطق اقتصادي به آنها حكم مي‌كرد كه به سمت امريكا گرايش پيدا كنند. اما حالا، بهانه حقوق و سياسي جديدي نيز براي كمپاني‌هاي اروپايي ايجاد شده است كه آنها را به‌‌رغم تعهدات حقوقي و سياسي دولت‌هاي‌شان به عدم همكاري هر چه بيشتر با ايران ترغيب بكند.»
سيامك كريمي، كارشناس حقوق بين‌الملل معتقد است: «بسياري از پديدارهاي حقوقي متاثر از فضاي سياسي پيراموني است. من تصور مي‌كنم شرايط جديدي كه در مذاكرات پديد آمده است در راي ديوان دادگستري اروپا در پرونده بانك ملي بي‌تاثير نباشد. اين راي را مي‌توان با پرونده‌هاي قبلي مانند پرونده‌هاي بانك صادرات و بانك تجارت مقايسه كرد كه هرچند به لحاظ محتوا متفاوت بودند، اما نهايتا آرايي از نظام قضايي اروپا بيرون آمد كه به نفع بانك‌هاي ايراني بود. اما اين راي بر عكس آن رويه است. من معتقدم فضاي تنش‌آميزي كه بين اروپا و ايران در مذاكرات ايجاد شده است بر راي اخير ديوان بي‌تاثير نيست و سرريز و رسوب اين اختلافات را مي‌توان در اين راي ديد تا به نوعي فشار بر ايران افزايش پيدا كند.»