چرا ادغام سازمان جنگل‌ها در وزارت نيرو كار درستي نيست؟
ارتقا يا تنزل
نسيم طواف‌زاده
ادغام يك سازمان اجرايي (سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري) با يك سازمان متولي حفاظت (سازمان حفاظت محيط‌زيست) كه البته به لحاظ ساختار تشكيلاتي در جايگاه بالاتري قرار دارد، موافقان و مخالفاني در بين كارشناسان و فعالان حرفه‌اي حوزه محيط‌زيست و منابع طبيعي دارد و آن‌چه اين روزها از گوشه و كنار به گوش مي‌رسد ادغام يك معاونت اجرايي يك وزارتخانه ديگر (معاونت آب وزارت نيرو) در اين نهاد هم موضوع قابل بررسي و پرچالشي است و شايد پس از قطعي شدن اعلام بهتر بتوان در مورد آن گفت‌وگو كرد. در سال‌هاي اخير، نامه‌هاي سرگشاده اساتيد دانشگاه به مقامات كشوري طي سال‌هاي 1394 و 1395 با موضوع ضرورت تشكيل وزارت منابع طبيعي و محيط‌زيست، نامه اتحاديه انجمن‌هاي علمي منابع طبيعي و محيط‌زيست كشور در سال 1396 به مسوولان كشور درخصوص ضرورت تشكيل سازمان منابع طبيعي و محيط‌زيست و نيز نامه سرگشاده جمعي از اساتيد دانشگاهي، كنشگران محيط‌زيست و مديران منابع طبيعي كشور خطاب به رهبري در سال 1399 در اين خصوص پيشينه اين ماجراست، اما سابقه ادغام اين دو سازمان در سال 1346 با تجربه موفقي همراه نبوده است و اين ادغام با عنوان «وزارت منابع طبيعي» نهايتا به جدا شدن مجدد اين دو سازمان در سال 1350 منجر شد. همچنين در سال 1399 طرح ادغام اين دو سازمان در قالب وزارتخانه مطرح شد كه اين طرح با مخالفت مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي مواجه شد. مركز پژوهش‌هاي مجلس، در گزارشي به تحليل و بررسي اين طرح، معايب و مزايايش پرداخته است، گزارشي كه درنهايت ادغام سه سازمان و تبديل آنها به يك وزارتخانه را اقدامي غيرعملي مي‌داند. در بخشي از اين گزارش به اين مساله مي‌پردازد كه ادغام به تنهايي نمي‌تواند پاسخگوي مقاصد اصلي از اين تغييرات سازماني باشد، بلكه ادغام خود بخشي از يك فرآيند بزرگ‌تر در زمينه بهبود مديريت در حوزه مورد مداخله يعني محيط‌زيست و منابع طبيعي است. در ادامه اين گزارش اضافه مي‌كند: تغييرات تشكيلات سازماني اغلب با هزينه‌هاي گوناگوني همراه هستند. تنش‌هاي مديريتي، دشواري جابه‌جايي فيزيكي و نيروهاي انساني، از دست رفتن يا كاهش دسترسي به مستندات و بايگاني‌ها و بسياري از موارد ديگر باعث مي‌شوند كه ادغام و تجميع سازماني در مقياس‌هاي گسترده‌اي مانند چند سازمان، راه‌حل‌هاي چندان مطلوبي به ويژه در شرايط فعلي، تلقي نشوند.
موضوع ادغام از چند جهت قابل بررسي است:
الف) قدرت
در مساله قدرت موضوع مهم منابع مالي اهميت بالايي دارد؛ تجربه‌هاي مختلف كشور نشان داده كه مديران مجرب‌تر كشور جذب سازمان‌هايي مي‌شوند كه در آن پول و قدرت وجود دارد. ادغام سازمان حفاظت محيط‌زيست و سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري با نهاد حساسي مثل معاونت آب وزارت نيرو و نهاد درآمدزايي (البته درآمدي بسيار تلخ) مثل سازمان جنگل‌ها؛ به نظر مي‌رسد كه محيط‌زيست را به امر جدي‌تري تبديل خواهد كرد. البته اين فقط يكي از جنبه‌هاي طرح ادغام است و در اين باره بسياري مولفه‌هاي ديگري را هم مي‌توان درنظر گرفت. موضوع ديگري كه از سوي مخالفين مطرح مي‌شود تنزل جايگاه سازمان است، بايد توجه داشت اكنون هم سازمان جايگاه ويژه‌اي ندارد ولي با درگير شدن سازمان در امور انفال سطح رياست سازمان از جايگاه معاونت رييس‌جمهوري به ارتباط با بيت رهبري تغيير مي‌يابد كه به نظر ابزاري قدرتمند براي تاثيرگذاري مستقيم در سيستم حاكميت است. با پيشنهاد تشكيل سازمان جديد، آن هنوز زيرمجموعه‌اي از دولت است درحالي كه برخي معتقدند بهتر است وزارتخانه شود و به مجلس پاسخگو باشد، با توجه به وضعيت و تركيب نمايندگان مجلس شوراي اسلامي با وزارتخانه شدن سازمان حفاظت محيط‌زيست با توجه به نوع نگاه بيشتر نمايندگان مجلس كه نگاهي محدود و منطقه‌اي و سهم‌خواهانه است، اوضاع خوب نخواهد بود پس اين تركيب در صورتي مي‌تواند موثر بيفتد كه همچنان جايگاه معاونت رياست‌جمهوري برايش درنظر گرفته شود. تصور كنيد قرار باشد در منطقه‌اي پالايشگاه تاسيس شود و از نظر اقليمي و مخاطرات محيط‌زيستي نتيجه ارزيابي اثرات محيط‌زيستي آن منفي و تخريب گسترده داشته باشد، نمايندگان اول به اين نگاه خواهند كرد كه احداث پالايشگاه تا چه اندازه در سبد راي آنان موثر خواهد بود و تلاش در نگه داشتن يا تغيير مكان به سمت منطقه انتخابي خود خواهند داشت.اينكه اميدوار باشيم يك نماينده با علم به اينكه ساخت پالايشگاه از نظر اقليمي خطرناك است با تاسيس آن مخالفت كند، كمي غيرواقع‌بينانه است. تاكيد علاقه‌مندان ايجاد وزارتخانه، تاكيد بر نظارت و مورد سوال قرار دادن است تا رييس سازمان حفاظت محيط‌زيست براي اقداماتش به مجلس پاسخگو باشد، اتفاقي كه در حال حاضر كمتر شاهد وقوع آن هستيم نه اينكه فشاري نباشد بلكه جايگاه فرصت گريز از مانع را پيش مي‌آورد. تداوم پديده ريزگردها در استان‌هاي غربي و جنوب‌غربي كشور و آلودگي هوا در كلان‌شهرها مهم‌ترين موضوعاتي است كه در سال‌هاي اخير، نمايندگان مجلس آنها را دلايلي بر لزوم پافشاري بر موضوع ادغام و ايجاد وزارتخانه نموده، برخي از آنها معتقدند سازمان حفاظت محيط‌زيست نتوانسته به وظايف خود در زمينه برطرف كردن اين بحران‌ها درست عمل كند و بايد پاسخگو باشد و در مقام استيضاح قرار گيرد. از طرف ديگر در حال حاضر ادارات كل منابع طبيعي در سطح شهرستان‌ها در شوراي اداري استان داراي حق راي نيستند و حق راي از آن جهاد كشاورزي است، اين از آن جهت اهميت دارد كه برخي مخالفان ادغام، وجود دو حق راي به واسطه حضور ادارات منابع طبيعي و ادارات محيط‌زيست را در شوراي اداري استان‌ها براي حفاظت با اهميت دانسته و معتقدند شايد همگرايي و وحدت رويه‌اي بين اين دو سازمان وجود نداشته باشد اما هر دو به دنبال كاهش فشار به طبيعت هستند. اكنون كه اين دو بخش داراي دو تريبون (دو صدا) و دو كرسي در مجامع تصميم‌سازي، تصميم‌گيري و سياست‌گذاري هستند، حال و اوضاع محيط‌زيست كشور بسيار بحراني است و شدت تخريب سرزمين و تغيير كاربري‌هاي عرصه‌هاي طبيعي در حال گسترش است، ادغام اين دو مجموعه سبب كم‌توجهي بيشتر به بخش‌هاي محيط‌زيست و منابع طبيعي مي‌شود، يعني تك‌آوايي كه به سرعت حذف خواهد شد كه با توجه به اينكه ادارات منابع طبيعي حق راي ندارند و راي از آن جهاد كشاورزي با سياست‌هاي ويژه خود است، به نظر اين استدلال خارج از موضوع است. اين مساله تا جايي ادامه دارد كه ادارات كل منابع طبيعي بودجه‌شان نيز زيرمجموعه كشاورزي است و از همين لحاظ با موانع ساختاري زيادي در رديف‌هاي بودجه و... مواجهند.
ب) ماهيت موضوع فعاليت
سازمان حفاظت محيط‌زيست كشور در حوزه‌هاي تخصصي حفاظت و صيانت از محيط‌زيست و تنوع‌زيستي بدون دخالت انسان و بدون بهره‌برداري يا اندك از آن عرصه‌ها را برعهده داشته و حفاظت اكثر زيست‌بوم‌هاي كلان كشور را عهده‌دار است و مناطق شكار ممنوع، حفاظت شده، پناهگاه حيات‌وحش و پارك‌هاي ملي و ذخيره‌گاه‌هاي زيستكره، آموزش و ترويج و مشاركت مردمي، امور حقوقي، ارزيابي اثرات محيط‌زيستي-اجتماعي پروژه‌هاي بزرگ، يگان حفاظت از محيط‌زيست مسووليت دارد؛ از سويي حق ورود انسان به عرصه طبيعي تحت مديريت آن نيز محدود است. سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري كشور در زمينه‌هاي تخصصي مختلف نظير تهيه و اجراي طرح‌هاي جنگلداري، پارك‌هاي جنگلي، ذخيره‌گاه‌هاي جنگلي، مرتعداري، مقابله با بيابان‌زايي، آبخيزداري، حفاظت آب و خاك، كنترل سيل، حفاظت و حمايت از عرصه‌هاي طبيعي، حدنگاري و مميزي اراضي ملي، استعداديابي و بهره‌برداري اصولي از عرصه‌هاي طبيعي، مطالعات و ارزيابي طرح‌ها، آموزش و ترويج و مشاركت مردمي، امور حقوقي، يگان حفاظت از جنگل‌ها و مراتع و... مسووليت دارد. دو سازمان حفاظت محيط‌زيست و سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري، داراي ساختارهايي شبيه به هم و داراي بخش‌هاي نظارتي و سياست‌گذاري و بخش‌هايي براي بهره‌برداري از طبيعت با موضوع فعاليت و ماموريت كمابيش با يكديگر مرتبط است كه البته اين خود نوعي تضاد منافع است كه سياست‌گذار خود بهره‌بردار نيز هست. تفاوت ماهيت اين دو در تعريف نهادي دو سازمان است كه سازمان جنگل‌ها و مراتع مديريت بهره‌برداري از منابع طبيعي همچون جنگل، مرتع، آب، خاك و آبخيزهاست در صورتي كه سازمان حفاظت محيط‌زيست، سياست‌گذاري و نظارت بر كل فعاليت‌هاي كشور با هدف حفظ تعادل اكولوژيك و پايداري زيرساخت‌هاي طبيعي كشور را برعهده دارد. در سازمان حفاظت محيط‌زيست بخش نسبتا كوچكي براي بهره‌برداري مانند بخشي از دفتر حيات‌وحش كه صدور پروانه‌هاي شكار مي‌نمايد و سازمان جنگل‌ها نيز بخشي سياست‌گذار مانند شوراي عالي جنگل فعاليت مي‌كند. از سوي ديگر وزارت جهاد كشاورزي كه متولي امر مهم امنيت غذايي است و مصرف‌كنندگان بخش منابع طبيعي تاكنون نتوانسته‌اند با شعار خودكفايي به هر قيمتي، حافظ منابع طبيعي باشند و لازم به نظر مي‌رسد كه سازمان جنگل‌ها از بدنه وزارت جهاد كشاورزي جدا شود. گروهي نيز معتقدند سازمان جنگل‌ها مي‌تواند از ظرفيت‌‌هاي معاونت‌ها و سازمان‌هاي تحت مديريت وزارت جهاد كشاورزي (همانند معاونت زراعت، باغباني، آب و خاك، امور عشايري، شيلات، امور دام، تحقيقات، آموزش و ترويج كشاورزي، حفظ نباتات، تعاون روستايي، دامپزشكي و...) براي تامين علوفه دام و نيز بهبود معيشت يا تامين معيشت مكمل يا جايگزين براي بهره‌برداران از منابع طبيعي و كاهش فشار بر منابع طبيعي بهره‌مند شود و با ادغام اين همكاري‌ها از دست مي‌رود كه اساسا بايد گفت سازمان‌هاي مذكور همكاري‌هاي مشابهي را با سازمان حفاظت محيط‌زيست نيز دارند. تاكنون در وزارت جهاد كشاورزي به بحث جنگل و مرتع، به عنوان كالاي اقتصادي نگاه شده و با اين ادغام با نگاه اكولوژيك ديده مي‌شود و در اين صورت ديگر به عنوان يك كالاي رايگان كه هر طور كه بخواهيم، مي‌توانيم از آن بهره‌برداري كنيم، نخواهد بود.
پ) منابع انساني:
در حال حاضر، هر دو سازمان حفاظت محيط‌زيست و جنگل‌ها و مراتع از كمبود نيروي انساني متخصص، مجرب و با انگيزه رنج مي‌برند. برخي معتقدند كه اين قبيل ادغام‌ها سبب بي‌انگيزگي و دلسردي كاركنان شده و كارايي و اثربخشي اقدامات آنها را كاهش خواهد داد، بسياري از كارشناسان خبره و مجرب به دلايل مختلف، راضي به اين ادغام نبوده و تمايلي به ادامه فعاليت در سازمان جديد نداشته باشند و در سازمان جنگل‌ها و مراتع تلاش كنند كه به ساير بخش‌هاي وزارت جهاد كشاورزي منتقل شوند.
به نظر مي‌رسد كه در اثر اين ادغام چند شرايط دشوار
پيش روي پرسنل هر دو سيستم وجود دارد:
1) تعريف چارت سازماني (تاكنون تعريف روشني از چارت طراحي شده براي سازمان جديد ارايه نشده است)
2) چيدمان مديران سازماني (آيا فقط از مديران سازمان حفاظت محيط‌زيست استفاده خواهد شد يا فقط سازمان جنگل‌ها و مراتع يا تركيبي از هر دو) كه اين موضوع مورد بحث‌هاي بسياري است كه در اين مجال نمي‌گنجد.
3) پست‌هاي سازماني كه يكي از دغدغه‌هاي نيروهاي هر دو سازمان مي‌تواند باشد. اين مساله را بايد درنظر داشت كه سازمان جنگل‌ها و مراتع با جدا شدن از وزارت جهاد كشاورزي و تشكيل سازمان جديد در حوزه معاونت رييس‌جمهوري به پايه حقوق بالاتري دست خواهد يافت كه شايد انگيزه‌اي براي برخي كارشناسان و مديران نيز باشد. بايد درنظر داشت كه درباره اين مهم پس از اعلام چارت سازماني و تركيب معاونت‌ها بيشتر مي‌توان نظر داد. به نظر مي‌رسد ادغام اين دو سازمان و تشكيل يك سازمان فراگير براي سياست‌گذاري، مديريت و بهره‌برداري خردمندانه از محيط‌زيست و منابع طبيعي سودمند باشد ولي قبل از هر اظهارنظر قطعي بايد طرح، چارت سازماني و اهداف سازمان جديد مورد بررسي كارشناسي قرار گيرد.