آيا برجام از سد مجلس سنا مي‌گذرد؟
شانس تصويب توافق هسته‌اي و تضمين آن در مجلس سناي امريكا
دكتر احمد ترابي
مذاكرات كنوني براي رسيدن به يك توافق هسته‌اي در وين به نقطه حساسي رسيده است و البته سوالاتي هم در فضاي سياسي و حقوقي از سوي دست‌اندركاران ابراز شده است براي اينكه دولت آقاي بايدن اين توافق را به شكل لايحه‌اي به مجلس سنا ارايه كند و با توجه به اكثريت 1+50 كه دموكرات‌ها در اين مجلس دارند آن را از تصويب مجلس سنا بگذراند تا بتواند دست دولت آينده را كه ممكن است از حزب جمهوري‌خواه باشد و بخواهد حضور امريكا را در توافق لغوكند، ببندد و امكان اين كار را در ساختار حقوقي امريكا غير ممكن سازد. اين مقاله كنكاشي حقوقي در اين موضوع دارد كه آيا انجام توافق هسته‌اي در وين اصولا مي‌تواند تضمين حقوقي در ساختار قوه مقننه كشور امريكا داشته باشد و اگر جواب مثبت باشد شانس اين موضوع تا چه اندازه مي‌تواند وجود داشته باشد.
اول- ساختار و تركيب مجلسين امريكا
كنگره امريكا در واقع ساختار اصلي قوه مقننه امريكا است كه داراي دو مجلس نمايندگان و مجلس سنا است. نظام دو مجلسي در امريكا يعني مجلس نمايندگان United States House of Representatives و مجلس سنا United States Senate كپي‌برداري از مجلسين اعيان و عوام انگليس است و از نظر تاريخي اصولا ساختار دوپارلماني در امريكا به دوران پيش از استقلال اين كشور و دوره استعمار بريتانيا باز مي‌گردد كه براساس آن بريتانيا كه خودش داراي دو مجلس عوام و اعيان بود در مستعمرات خود همچون امريكا نيز دو سيستم پارلماني را ايجاد كرد و همان الگوي قواي مقننه بريتانيا پس از استقلال امريكا در اين كشور نيز به مرحله اجرا گذاشته شد كه با اين توصيف مجلس نمايندگان امريكا مطابق با مجلس عوام بريتانيا و مجلس سناي امريكا مطابق با مجلس اعيان بريتانيا است.
مجلس نمايندگان در حال حاضر 435 كرسي و نماينده دارد و تعداد نمايندگان آن براساس تعداد جمعيت هر ايالت تعيين ميشود؛ لذا براي مثال ايالت كاليفرنيا كه در حال حاضر دو نفر نماينده در مجلس سنا دارد اما به دليل آنكه بيشترين جمعيت را دارد يعني 38.9 ميليون نفر داراي تعداد 53 نماينده در مجلس نمايندگان است كه بيشترين تعداد نماينده در اين مجلس محسوب ميشود.
اما مجلس سنا نيز 100 كرسي و نماينده دارد و دو مجلس به صورت مشترك در امر قانونگذاري مشاركت دارند. هر ايالت امريكا فقط دو نماينده در مجلس سنا دارد. سناتورها در مجلس سنا براي 2 سال يا 4 سال يا 6 سال انتخاب مي‌شوند و البته عضويت مجدد آنان هم محدوديتي ندارد. بر اساس بخش سوم اصل اول قانون اساسي امريكا انتخابات مجلس سناي امريكا هر دو سال يك‌بار براي انتخاب يك سوم سناتورهاي اين مجلس برگزار ميشود و به اين ترتيب اعضاي مجلس سنا به سه دسته تقسيم شده‌اند. دسته اول 33 عضو، دسته دوم 33 عضو و دسته سوم 34 عضو دارد و هر دو سال انتخابات يك دسته برگزار ميشود و انتخابات آتي مجلس سنا براي 34 عضو در ماه نوامبر سال جاري ميلادي برگزار ميشود. به اين ترتيب هر سناتور براي يك دوره شش‌ساله عضو سنا خواهد بود. همچنين براساس قانون اساسي، رياست سنا بر عهده معاون رييس‌جمهوري ايالات متحده امريكا است. اما اين سمت تقريبا تشريفاتي است و تنها هنگامي نقش‌آفريني وي داراي اهميت و محسوس ميشود كه لايحه‌اي در سنا داراي 50 راي موافق و 50 راي مخالف باشد و در اينجا راي معاون رياست‌جمهوري به نفع هر لايحه‌اي باشد آن لايحه تبديل به مصوبه ميشود. در حال حاضر هم، چنين شرايطي بر مجلس سنا حاكم است. يعني هر دو حزب دموكرات و جمهوري‌خواه هركدام 50 كرسي و نماينده در مجلس سنا دارند وليكن خانم كامالا هاريس Kamala Harris كه معاون رييس‌جمهور است رياست مجلس سنا را بر عهده دارد و راي او تعيين‌كننده لوايحي است كه مورد تاييد دموكرات‌ها قرار گرفته است. البته معاون رياست‌جمهوري هميشه در مجلس سنا حضور ندارد كه رياست آن را بر عهده داشته باشد و در غياب او رياست مجلس بر عهده رهبر حزب اكثريت است كه در حال حاضر آقاي چارلز شومر Charles Schumer است.
اما در مقام مقايسه از نظر حقوقي و با توجه به اختيارات مجلس سنا بايد اذعان داشت كه مجلس سنا از جايگاه به نسبت بااهميت‌تري در قوه مقننه و ساختار حقوقي امريكا برخوردار است زيرا تصويب معاهدات خارجي بر عهده مجلس سنا است و در عين حال رييس‌جمهور طبق قانون اساسي امريكا، در انتصابات خود، مانند انتصابات اعضاي ديوان عالي و قضات فدرال مشاوره و رضايت مجلس سنا را در نظر مي‌گيرد.
دوم- تصويب لوايح در مجلس نمايندگان و سنا
اگرچه اكثر لوايح ممكن است در هر يك از مجلس‌هاي كنگره ارايه شوند، با اين حال بر طبق بخش هفتم اصل اول قانون اساسي امريكا كليه لوايح افزايش درآمد بايد در مجلس نمايندگان باشد ولي مجلس سنا مي‌تواند همانند ساير لوايح در مورد آنها اصلاحاتي را پيشنهاد يا با انجام اصلاحاتي نسبت به آن موافقت كند و به اين دليل مجلس سنا نمي‌تواند لايحه‌هاي وضع‌كننده ماليات را آغاز كند. اين را هم اضافه كنم كه اين بند اصل اول قانون اساسي امريكا كه مجلس سنا را از ارايه لوايح درآمدي منع مي‌كند، مطابق همان رويه پارلمان بريتانيا است كه در آن تنها مجلس عوام مي‌تواند چنين اقداماتي را ايجاد كند.
به هرحال غير از موضوع بودجه‌اي در خصوص ساير لوايح تصويب دو مجلس سنا و مجلس نمايندگان براي تبديل شدن يك لايحه به قانون ضروري است و هر دو مجلس بايد نسخه يكساني از لايحه را تصويب كنند. حال اگر اختلافاتي هم بين دو مجلس سنا و نمايندگان راجع به يك لايحه پيش بيايد كميته مشتركي بين دو مجلس وجود دارد كه به آن كميته كنفرانس كنگره Congressional Conference Committee كه تركيبي از اعضاي هر دو نهاد است و كارش حل‌وفصل چنين اختلافاتي است و البته اگر اعضاي دو مجلس از احزاب متفاوت باشند كارشان سخت‌تر ميشود. با تصويب يك لايحه در مجلسين نمايندگان و سنا، لايحه مصوب به دولت ارسال ميشود و رييس‌جمهوري 10 روز فرصت دارد كه مصوبه مجلسين را رد يا تاييد كند. رييس‌جمهور ممكن است لايحه تصويب شده توسط مجلس و سنا را وتو كند. اگر اين كار را انجام دهند، اين لايحه به قانون تبديل نمي‌شود، مگر اينكه هر مجلس با دو سوم آرا، به لغو حق وتو رييس‌جمهوري راي بدهند.
سوم- اختيار مشورت و موافقت سنا The Senate’s authority of advice and consent
در حقوق اساسي امريكا عنوان «مشاوره و رضايت» اختياري است كه بر اساس بند دوم از بخش دوم اصل دوم به مجلس سناي اين كشور براي مشاوره دادن و تصويب معاهدات داده شده و براساس آن رييس‌جمهور با مشورت و موافقت سنا و به شرط موافقت دوسوم سناتورهاي حاضر، داراي اختيار انعقاد معاهدات است. اين اختيار در واقع اختيار فوق‌العاده مجلس سنا است كه در اين موضع مجلس سنا با پتانسيل خود براي ناكام گذاشتن معاهداتي كه توسط رياست‌جمهوري منعقد شده است، مي‌تواند قدرتمندتر از مجلس نمايندگان عمل كند. اضافه كنم كه اين اختيار فوق‌العاده در مورد انتصابات رياست‌جمهوري هم به كار مي‌رود و مقامات بلندپايه از جمله قضات ديوان عالي كه توسط رياست‌جمهوري منصوب مي‌شوند بايد به تاييد مجلس سنا برسند مگر اينكه انتصاب آنان در قانون اساسي به نحو ديگري مقرر شده باشد.
چهارم- تاكتيك فيلي باستر Filibuster
در مجلس سناي ايالات متحده، فيلي باسترFilibuster يك روش و تاكتيكي است (تاكيد مي‌كنم كه روش و تاكتيك است زيرا در برخي متون از آن به عنوان قانون نام برده شده است) كه توسط مخالفان يك لايحه پيشنهادي در مجلس سنا و براي جلوگيري از تصويب نهايي يك لايحه و تبديل آن به قانون به كار گرفته ميشود و براي همين هم گاهي به آن تاكتيك Talking a bill to death يعني حرف زدن تا مرگ لايحه گفته ميشود و برخي حقوقدان‌هاي امريكا نيز با توجه به اهميت اين تاكتيك از آن به عنوان روح سنا The Soul of the Senate ياد كرده‌اند. طبيعتا اين تاكتيك توسط اقليت نمايندگان صورت مي‌گيرد زيرا اكثريت نمايندگان نيازي به آن ندارند و آنها مي‌توانند از طريق همان راي‌گيري معمولي با توجه به اكثريتي كه در مجلس دارند از تصويب لايحه تقديمي به قانون جلوگيري كنند. تاريخچه اين تاكتيك سنتي هم به سال 1806 برمي‌گردد و البته تا سال 1837 هم مورد استفاده قرار نگرفت و در دو قرن اول سيستم قانونگذاري نيز چندان مورد استفاده قرار نگرفت و ليكن در دو دهه اخير استفاده از اين تاكتيك مورد استفاده بيشتري قرار داشته است و به ويژه با دو قطبي شدن جامعه امريكا اين تاكتيك به يك امر حتمي و كاربردي در مجلس تبديل شده است. از آنجايي كه تاكتيك فيلي باستر مستلزم حرف زدن زياد است ركورد طولاني‌مدت‌ترين فيلي‌باستر‌ها در تاريخ سياسي حقوقي امريكا نيز خود جاي بحث دارند كه در اين خصوص ركورد طولاني‌ترين مدت به سناتور استورم تورموند Storm Thurmond از ايالت كاروليناي جنوبي اختصاص دارد كه به مدت 24 ساعت و 18 دقيقه عليه قانون حقوق مدني سال 1957 سخنراني كرد. به هر حال روش كاربرد اين تاكتيك در طول قرن بيستم نيز به دليل تغييراتي در قوانين و آيين‌نامه‌هاي مجلس سنا دستخوش تغييرات زيادي شده است.
در آخرين تغييرات نيز كه هم‌اكنون بر همين اساس عمل ميشود قوانين و آيين‌نامه‌هاي سنا به سناتور يا سناتورها اجازه مي‌دهد تا زماني كه مي‌خواهند و در مورد هر موضوعي كه مي‌خواهند صحبت كنند، مگر اينكه سه‌پنجم سناتورها يعني 60 سناتور سنا عليه انجام فيلي باستر راي بدهند و از انجام آن جلوگيري كنند كه به اين روش اصطلاحا قاعده پوشش يا Cloture rule گفته ميشود و به عبارتي براي اجراي فيلي باستر بايد حداقل 40 سناتور به فيلي باستر راي بدهند. اضافه كنم كه قوانين و مقررات داخلي سنا توسط كميته قوانين و امور اجرايي سنا Senate Committee on Rules and Administration وضع مي‌شوند كه يكي از مسووليت‌هاي مهم آن وضع مقررات مربوط به نحوه اداره جلسات سنا است. اگرچه تلاش‌هايي هم براي تغيير يا از بين بردن اين تاكتيك صورت گرفته است وليكن تلاش‌ها براي حذف كلي فيلي باستر موفق نبوده است و فقط تغييرات جزيي در روش به كارگيري فيلي باستر صورت پذيرفته است.
اين تلاش‌ها هم در دوره جمهوري‌خواهان صورت گرفته است. زماني كه در اكثريت مجلس سنا بودند و هم در دوره دموكرات‌ها زماني كه آنان اكثريت مجلس سنا را در دست داشتند. براي مثال در دوره آقاي ترامپ كه جمهوري‌خواهان در اكثريت بودند، او از اين رويه شكايت داشت زيرا دموكرات‌ها با اين حربه از تصويب لوايح او جلوگيري مي‌كردند و در دوره‌اي كه آقاي اوباما رييس‌جمهور بود و دموكرات‌ها در اكثريت مجلس سنا بودند، او از اين رويه شكايت داشت و مي‌گفت كه اين تاكتيك در مجلس سنا باعث شده دولت او نتواند حكومت كند و استدلالش اين بود كه تاكتيك فيلي باستر منجر به محدود كردن حق راي شهروندان ميشود. آقاي اوباما در يك اظهارنظر راجع به تاكتيك فيلي باستر اظهار داشته بود كه اين تاكتيك باعث شده تا 30 درصد جمعيت بالقوه بتواند راي اكثريت را كنترل كند و غير دموكراتيك است.
دعاوي حقوقي هم عليه تاكتيك فيلي باستر در دادگاه‌هاي امريكا اقامه شده است اما كار به تصميم‌گيري ديوان عالي فدرال امريكا نرسيده است زيرا دادگاه‌هاي پايين‌تر خود را واجد صلاحيت براي ورود به اين دعوي نيافته‌اند. در مهم‌ترين اين نوع دعاوي در سال 2014 يعني در دوره رياست‌جمهوري آقاي اوباما برخي از گروه‌هاي مدني با اين استدلال كه قانون اساسي مستلزم حاكميت اكثريت در كنگره است و اعمال تاكتيك فيلي باستر در مجلس موجب از بين رفتن مفهومي قانون اساسي شده است و به عبارتي مغاير با قانون اساسي است، دعوي خودشان را در دادگاه فدرال منطقه كلمبيا United States District of Colombia Court كه عموما به دعاوي فدرال رسيدگي مي‌كند عليه اعمال اين قاعده مطرح كردند كه رد شد. استدلال دادگاه آن بود كه خوانده دعوي خود قانون نمي‌تواند باشد بلكه مجلس سنا است كه اين تاكتيك را اتخاذ كرده است. استدلال دادگاه به اين معنا است كه امكان شكايت از فيلي باستر را سلب مي‌كند زيرا مجلس سنا به معناي يك شخصيت حقوقي داراي مصونيت قانون اساسي است. به هرحال اين تصميم دادگاه توسط سه قاضي دادگاه تجديد نظر منطقه كلمبيا U.S. Court of Appeals for the District of Columbia Circuit نيز تاييد شد.
پنجم- تاكتيك‌هاي پارلماني ضد فيلي باستر
از آنجايي كه سياستمداران دو حزب نمي‌توانند بر حذف فيلي باستر توافق كنند در حال حاضر تمركز آنان بيشتر بر تضعيف فيلي باستر توسط روش‌هاي پارلماني است تا بتوانند در مواقع مورد نياز لوايح يا انتصابات رياست‌جمهوري از حزب خودشان را كه بايد مورد تاييد سنا قرار بگيرند از تصويب بگذرانند. بررسي اين روش‌ها از موضوعات مهم در مباحث حقوق پارلماني امريكا است كه در حوصله اين مقاله نيست وليكن مختصرا مي‌توانم به يك روش بسيار مهم در حقوق پارتماني امريكا اشاره كنم كه به نام انتخاب هسته‌اي Nuclear option ناميده ميشود و براساس آن روش مي‌توان با اكثريت ساده هم لايحه‌اي را از تصويب مجلس سنا گذراند. اما اجراي اين روش اولا كم اتفاق افتاده است و ثانيا در زماني اتفاق مي‌افتد كه رييس حزب اكثريت كه رياست سنا را هم بر عهده دارد اجراي آن را عملي سازد و ثالثا عموما زماني رخ داده است كه موضوع تصويب نمايندگان رياست‌جمهوري براي پست‌هاي قضايي فدرال در ميان بوده است.
به روش ديگري هم مي‌توانم اشاره كنم و آن گنجانيدن لوايحي در ضمن لوايح ديگر است. به اين معنا كه لايحه مثلا گمركي در ضمن لايحه مالياتي گنجانيده شود و چون نمايندگان به لايحه مالياتي راي مي‌دهند به بندهايي از لوايح گمركي كه احتمالا مرتبط با ماليات هستند راي مي‌دهند. اين روش حق نمايندگان را در اجراي فيلي باستر سلب نمي‌كند وليكن آن را محدود مي‌كند و فقط به آنان اجازه مي‌دهد كه مثلا در مورد بندهاي آن لايحه مالياتي كه مثال زدم بحث و گفت‌وگو بشود و به اين ترتيب راه براي تصويب بندهايي كه تصويب آنها ممكن است هدف فيلي باستر قرار بگيرند باز بشود.
روش ديگري نيز براي محدود كردن فيلي باستر وجود دارد كه در مورد لوايح بودجه‌اي به كار مي‌رود و به نام مصالحه بودجه‌اي Budget Reconciliation ناميده ميشود و عليه قاعده‌اي به كار مي‌رود كه در تصويب لوايح در سناي امريكا به كار گرفته ميشود و موسوم به قاعده Byrd Rule است و هدف از اين قاعده جلوگيري از اين است كه امور غير بودجه‌اي non-budgetary provisions در داخل لايحه بودجه گنجانيده بشود تا از تاكتيك فيلي باستر عبور كند. اما روش مصالحه بودجه‌اي دقيقا فلج كردن همين قاعده را هدف گرفته و اجازه مي‌دهد كه لوايح بودجه‌اي با اكثريت 50 به علاوه يك از تصويب نمايندگان بگذرد و نيازي به تصويب 60 نماينده نداشته باشد.
ششم – برجام در چنبره فيلي باستر
با وجود آنكه طرفداران حزب دموكرات عليه تاكتيك فيلي باستر موضع داشتند و اقامه دعوي هم كردند اما در ماه آگوست سال 2015 همين تاكتيك فيلي باستر در زمان رياست‌جمهوري آقاي اوباما براي جلوگيري از راي‌گيري اكثريت جمهوري‌خواهان سنا كه با توافق برجام مخالف بودند به كار گرفته شد. ماجرا از اين قرار بود كه مخالفان برجام كه جمهوري‌خواهان بودند و 54 كرسي در اختيار داشتند لايحه‌اي را به سنا دادند كه اجرايي شدن برجام توسط رييس‌جمهور را متوقف كند. اگر اين لايحه به راي گذاشته مي‌شد با توجه به اينكه اكثريت كرسي‌هاي مجلس يعني 54 كرسي در اختيار جمهوري‌خواهان بود طرح مزبور قطعا تصويب مي‌شد. اگرچه كاخ سفيد در آن زمان اعلام كرد كه باراك اوباما در صورت تصويب لايحه آن را وتو خواهد كرد اما قبل از وتوي رياست‌جمهوري تنها راه در مجلس براي دموكرات‌ها آن بود كه با استفاده از تاكتيك فيلي باستر جلوي طرح لايحه جمهوري‌خواهان در صحن مجلس را بگيرند اما مشكل اينجا بود كه برخي از دموكرات‌ها نيز به‌شدت مخالف اجراي برجام توسط دولت اوباما بودند و در عين حال دو سناتور مستقل نيز در مجلس سنا حضور داشتند به نحوي كه ابتدائا تنها 38 سناتور از برجام حمايت مي‌كردند كه از حد نصاب 40 نفر براي اجراي فيلي باستر كمتر بود. رايزني‌ها و مذاكرات فشرده‌اي در آن زمان صورت گرفت و سرانجام 46 سناتور شامل 42 سناتور دموكرات و 4 سناتور به اجراي فيلي باستر آري گفتند و به اين ترتيب نقشه جمهوري‌خواهان براي ارايه طرح جلوگيري از تصويب و اجراي برجام توسط دولت امريكا خنثي شد. البته 4 سناتور دموكرات مجلس سنا شامل چارلز شومرCharles Schumer، بنجامين كاردين Benjamin Cardin، رابرت منندزRobert Menendez، و جوزف مانچين Joseph Manchin كه هر چهار نفر نيز از سردمداران و سناتورهاي سرشناس حزب دموكرات هستند به اجراي فيلي باستر راي ندادند و به عبارتي با توافق نامه برجام مخالفت كردند.
منظورم از بيان اسامي سناتورهاي مخالف آن است كه نشان بدهم در سطح سران حزب دموكرات نيز مخالفت‌هاي جدي با برجام وجود داشته و دارد.
به هر حال ملاحظه ميشود در حالي كه آقاي اوباما در مقاطعي تاكتيك فيلي باستر را مورد انتقاد قرار داده بود همين تاكتيك باعث شد تا جمهوري‌خواهان به هدف خودشان براي رد توافق برجام دست نيابند و در واقع برجام در مقطع خودش به كمك فيلي باستر اجرايي شد.
در حال حاضر هم به نظر هم نمي‌رسد به‌رغم انتقاداتي كه به اين سيستم وارد آمده است دو حزب چندان تمايل جدي به حذف آن از سيستم قانونگذاري مجلس سنا داشته باشند زيرا در مقاطعي اين سيستم و تاكتيك كمك حال آنها در مجلس بوده است ضمن اينكه از نظر حقوقي حذف فيلي باستر خودش نياز به اين دارد كه يا هر دو حزب روي حذف آن توافق كنند كه در شرايط حاضر بعيد به نظر مي‌رسد يا اينكه حزبي كه اكثريت مجلس سنا را بر عهده دارد لايحه حذف فيلي باستر را به مجلس بدهد كه خود اين لايحه حذف فيلي باستر مي‌تواند مواجه با فيلي باستر حزب اقليت بشود. راه ديگر آن است كه از روش‌هاي محدود كردن فيلي باستر كه مختصرا توضيح داده شد استفاده بشود كه آن هم نياز به اجماع همه دموكرات‌ها در مورد توافق دارد.
هفتم- فرضيات مختلف ارايه توافق در مجلس سنا
با توجه به آنچه در مورد شيوه اجراي تاكتيك فيلي باسترو تاكتيك‌هاي محدود بر ضد آن در مجلس گفته شد هرگونه توافق با ايران در دوره رياست‌جمهوري جمهوري‌خواهان يا دموكرات‌ها در شرايطي كه هيچ‌كدام از دو حزب اكثريت عددي بيش از 60 درصد را نداشته باشند با شرايط زير روبه‌رو ميشود.
1- اگر اكثريت مجلس سنا در دست جمهوري‌خواهان باشد همچنان كه در دوره آقاي اوباما اينچنين بود جمهوري‌خواهان مي‌توانند لايحه رد توافق را به مجلس ارايه كنند اما دموكرات‌ها مي‌توانند با داشتن حداقل 40 راي و با تاكتيك فيلي باستر آن را خنثي كنند
2- اگر اكثريت مجلس سنا در دست دموكرات‌ها باشد هم چنان كه هم‌اكنون به همين ترتيب است ممكن است دو حالت پيش بيايد.
الف - جمهوري‌خواهان با همراهي برخي ديگر از دموكرات‌ها لايحه رد توافق را با اكثريت به مجلس ارايه كنند كه در اين صورت دموكرات‌ها با اكثريتي كه در مجلس دارند بايد آن لايحه را رد كنند و نيازي به استفاده از تاكتيك فيلي باستر ندارند. اما بايد توجه داشت كه اكثريت عددي دموكرات‌ها در اينجا خيلي شكننده است (51 راي به 49) و اين امكان هم وجود دارد (هرچند كه احتمال ضعيفي است) كه حتي با مخالفت يك يا دو سناتور مخالف توافق لايحه مزبور راي بياورد.
دوم- دموكرات‌ها با اجماع اكثريت عددي خودشان يعني 51 راي اقدام به ارايه لايحه‌اي جهت تصويب توافق در مجلس و تبديل آن به قانون بنمايند (اين هم احتمال ضعيفي است.) در اين صورت و اين‌بار جمهوري‌خواهان با اتخاذ تاكتيك فيلي باستر مي‌توانند جلوي تصويب آن لايحه را بگيرند.
3- دموكرات‌ها از روش‌هايي بر ضد فيلي باستر براي تصويب توافق با ايران استفاده كنند به اين معنا كه بخواهند به هر ترتيبي و با استفاده از روش‌هاي پارلماني ضد فيلي باستري كه مختصرا توضيح داده شد اين توافق را به تصويب مجلس برسانند. اين احتمال هم بسيار ضعيف است زيرا عموما براي لوايح خارجي همه سناتورهاي دموكرات چنين ريسك و خطري براي آينده سياسي خودشان نمي‌كنند كه براي چنين لوايح و توافق‌هايي بخواهند فيلي باستر را دور بزنند. تاريخچه استفاده از اين تاكتيك‌هاي ضد فيلي باستر نشان مي‌دهد كه اين كاربرد اين تاكتيك‌ها بيشتر جنبه داخلي دارد تا توافق‌هاي خارجي.
ملاحظه ميشود كه در هيچ‌كدام از فروض بالا امكان تصويب توافق در مجلس سناي امريكا وجود ندارد و در واقع تاكتيك فيلي باستر هم مانع تصويب توافق است و هم مانع رد توافق توسط مجلس سنا است. در نتيجه امريكا مدعي است در چارچوب ساختار حقوقي فعلي‌اش نمي‌تواند تضميني براي تصويب توافق در مجلس آن كشور ارايه كند مگر اينكه در دوره بعدي انتخابات كه در نوامبر سال جاري انجام خواهد شد و در آن رقابت براي تصاحب 34 كرسي از 100 كرسي مجلس انجام ميشود حزب دموكرات بتواند اكثريت بالاتر از 60 درصد را كسب كند كه با توجه به شرايط فعلي حزب دموكرات آن هم بعيد به نظر مي‌رسد و ليكن اگر حزب جمهوري‌خواه بتواند اكثريت بالاتر از 60 درصد را در مجلس سنا كسب كند پس از آن ممكن است حتي توافق كنوني با حزب دموكرات را لغو كند.
نكته ديگري هم كه بايد به آن توجه كرد اين است كه حتي اگر توافق در مجلس امريكا به تصويب هم رسيده باشد تضمين قطعي وجود ندارد كه امريكا از آن خارج نشود. به دو نمونه مهم در اين زمينه مي‌توان اشاره كرد. اول خروج امريكا از معاهده مودت بين ايران و امريكا مصوب 1334 (1955) موسوم به Treaty of Amity, Economic Relations, and Consular Rights بود كه هم امريكا و هم ايران در دعاوي حقوقي بين خودشان به آن استناد كرده بودند از جمله امريكا در دعوي گروگانگيري كاركنان سفارت امريكا در ايران با استناد به همين عهدنامه به ديوان بين‌المللي دادگستري شكايت كرده بود و ديوان با معتبر دانستن عهدنامه راي به آزادي گروگان‌ها داده بود. متقابلا ايران هم در دو مورد با استناد به اين عهدنامه عليه امريكا شكايت كرده بود. اول حمله ناو امريكايي وينسنس امريكا به هواپيماي مسافربري كه به خاطر آن ايران به ديوان بين‌المللي دادگستري شكايت كرد و ديوان اين شكايت را مورد پذيرش قرار داد وليكن قبل از صدور راي طرفين در مورد آن مصالحه كردند. دوم در خصوص حمله امريكا به سكوهاي نفتي ايران در سال 1992 بود كه اين دعوي نيز مورد پذيرش ديوان بين‌المللي دادگستري قرار گرفت. وليكن امريكا درنهايت در سال 2018 به‌طور يكجانبه از اين عهدنامه خارج شد.
موارد ديگري هم وجود دارند از جمله خروج امريكا از توافق آب و هوايي پاريس، پيمان ترانس- پاسيفيك، خروج از پيمان آسمان‌هاي باز، توافق‌هاي نظامي با روسيه و سازمان يونسكو كه در واقع ليست بلندبالايي از عهدشكني‌هاي دولت امريكا در خروج از معاهدات بين‌المللي است. اگرچه اكثر اين موارد در دوران دولت آقاي ترامپ اتفاق افتاده است وليكن نشان مي‌دهد كه ورود امريكا در چنين معاهداتي تضمين قطعي بودن آن معاهدات نيست.
نتيجه
تصويب لوايح در نظام تقنيني امريكا همواره در پيچ و خم و درگير لايه‌هاي متعدد و متنوع حقوقي است. تصويب هرگونه توافق با ايران در مجلس سناي امريكا كه به نظر برخي تضميني حقوقي براي اين توافق محسوب ميشود با توجه به ساختار حقوقي و پارلماني و لايه‌هاي متعدد حقوقي كه در مجلس سناي اين كشور وجود دارد امري سخت دشوار و به ويژه با توجه به وجود رويه فيلي باستر كه امكان وتو براي اقليت مجلس را در رابطه با تصميمات و لوايح اكثريت به وجود آورده است غير ممكن مي‌سازد. استفاده از تاكتيك‌هاي محدود‌كننده و ضد فيلي باستر هم بيشتر نسبت به لوايح و مصوبات داخلي به كار گرفته مي‌شوند و توافقنامه‌هاي خارجي به ويژه توافق با ايران از اجماع دموكرات‌ها براي به‌كارگيري تاكتيك ضد فيلي باستر خارج است. حتي تصويب اين توافقنامه نيز تضميني براي عدم خروج امريكا از توافق‌هاي مصوب فيمابين نيست همچنان كه امريكا در سال 2018 از عهدنامه مودت بين ايران و امريكا، در سال 2018 از سازمان علمي فرهنگي يونسكو، در سال 2021 از سازمان بهداشت جهاني و در سال 2017 از پيمان آب و هوايي پاريس خارج شد و بنابراين در صورت روي كار آمدن جمهوري‌خواهان تندرو احتمال خروج امريكا از توافق جديد با ايران نيز وجود خواهد داشت.
امريكا مدعي است در چارچوب ساختار حقوقي فعلي‌اش نمي‌تواند تضميني براي تصويب توافق در مجلس آن كشور ارايه كند مگر اينكه در دوره بعدي انتخابات كه در نوامبر سال جاري انجام خواهد شد و در آن رقابت براي تصاحب 34 كرسي از 100 كرسي مجلس انجام ميشود، حزب دموكرات بتواند اكثريت بالاتر از 60 درصد را كسب كند.
در مجلس سناي ايالات متحده، فيلي باستر Filibuster يك روش و تاكتيكي است (تاكيد مي‌كنم كه روش و تاكتيك است، زيرا در برخي متون از آن به عنوان قانون نام برده شده است) كه توسط مخالفان يك لايحه پيشنهادي در مجلس سنا و براي جلوگيري از تصويب نهايي يك لايحه و تبديل آن به قانون به كار گرفته ميشود و براي همين هم گاهي به آن تاكتيك Talking a bill to death يعني حرف زدن تا مرگ لايحه گفته ميشود.
در حال حاضر هم به نظر نمي‌رسد به‌رغم انتقاداتي كه به فيلي باستر وارد آمده است دو حزب چندان تمايل جدي به حذف آن از سيستم قانونگذاري مجلس سنا داشته باشند.
حتي اگر توافق در مجلس امريكا به تصويب هم رسيده باشد تضمين قطعي وجود ندارد كه امريكا از آن خارج نشود.